Надежды на экологический кодекс

Призрак экологического кодекса шагает по Европе, по евразийскому пространству и постепенно овладевает массами, что обусловливает желательность и необходимость обсудить его контуры и некоторые проблемы. В ряде государств Южной Америки действуют природоохранные законы под названием «экологический кодекс». Идея экологического кодекса витает и регулярно обсуждается в Совете Европы; в ФРГ и некоторых иных европейских государствах активно ведется подготовка экологических кодексов, кое-где их проекты опубликованы.

Межпарламентская Ассамблея Содружества независимых государств разработала модельный экологический кодекс и рекомендовала его членам СНГ. В Беларуси, Казахстане и Украине были приняты государственные решения о его подготовке, и она активно ведется, а кое-где и завершена. В Казахстане Экологический кодекс принят и действует. В Киевском государственном университете успешно прошла международная научно-практическая конференция «Экологический кодекс: мифы и реальность» .

Министр природных ресурсов РФ предложил разработать проект экологического кодекса и создал соответствующую рабочую группу при Минприроды России. Общественное мнение России и многих других стран видит немало положительного в новом законе, проявляет к нему неподдельный интерес, возлагает на него новые надежды и нередко поддерживает идею его подготовки. Из области теоретических разработок экологический кодекс переходит в практическую плоскость, требуя не только концептуального, научного, но и конкретных, эмпирических, теоретических подходов.

В связи с этим можно задать несколько вопросов и сформулировать ряд соображений по поводу экологического кодекса. Какие главные цели и задачи ставятся перед экологическим кодексом? Чем он должен отличаться от других, в том числе предыдущих, крупных природоохранных федеральных нормативных правовых актов? Какое место он будет занимать в правовой системе и в системе законодательства нашей страны? Каков предмет его регулирования, который будет отделять его от остального предмета, регулируемого экологическим правом?

Эти и другие вопросы должны, согласно соответствующим актам Правительства РФ, задаваться при обсуждении технических заданий и концепций любых правотворческих, прежде всего законопроектных, инициатив федеральных органов исполнительной власти. Разработчики законопроектов — как ученые, так и практики — призваны, приступая к работе, реально представлять основные цели и замысел своей работы, не замыкаться на сиюминутных конъюнктурных поручениях, не увязанных со стратегией правотворчества и систематизации законодательства.

Принятие нового крупного закона должно становиться не ординарным явлением, а важным событием в жизни страны и ее правовой системы, призвано не разочаровать ожидания граждан, возлагающих (так уж сложилось вследствие российского менталитета) на законы повышенные ожидания и надежды. Особенно это актуально для экологического права и законодательства — сравнительно молодого, формирующегося всего три десятка лет, по сравнению с другими отраслями права и законодательства наименее эффективного в силу конкуренции с экономикой и ряда других объективных, а чаще субъективных причин (об этом разговор особый).

Менталитет и настроения россиян таковы, что ввиду укоренившихся столетиями традиций они уповают обычно на самодержца, на очередного героя, на его новые приказы сверху, оформляемые теперь в виде законов. Проблема фетишизации законов в глазах российского населения и пренебрежения их исполнением заслуживает дальнейшего рассмотрения и анализа (не только в области природопользования, айв иных сферах), а в интересах становления гражданского общества — и преодоления^[1].

Желательно приостанавливать ситуацию бурного законотворчества, с помощью которого недостаточно квалифицированная в правовом отношении группа людей нагромождает законы, их противоречия, пробелы и коллизии одни на другие, продолжая усложнять российскую правовую систему и затрудняя, а порой и отодвигая практическое решение наиболее насущных экологических вопросов. Принятые за последнее десятилетие тысячи федеральных законов (что представляется избыточным) против 90, действовавших в РСФСР (что представлялось недостаточным) порой изображают движение вперед, не подвигая к правовому государству. Становится ясно, что оно вовсе не определяется количеством имеющихся в нем законов. Главное — их качество, уважение к ним, их авторитет, исполнение, непререкаемость, неотвратимость предусмотренных в них санкций, предусмотренное в Конституции равенство граждан перед законом.

Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры правоприменителей, прежде всего должностных лиц, многие из них полагают, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или новых законов на заданную тему, не интересуясь, не зная и не проверяя, как сработали или не сработали и почему недостаточно эффективны предыдущие законы на ту же тему. Для многих, в том числе для большинства членов законодательных и работников исполнительных органов в настоящее время порой легче написать и провести через парламент новый закон, чем тщательно изучить прежний закон, проинвентаризировать, проверить (в том числе, по заявлениям, жалобам граждан) уровень соблюдения его предписаний и понять — как он действует, почему не во всем или недостаточно эффективен. В этом смысле регулярно проводимый Советом Федерации РФ правовой мониторинг призван восполнять этот пробел. Отдел правового мониторинга создан в Институте законодательства и сравнительного правоведения.

Иллюстрацией отношения к закону может служить позиция губернатора Вологодской области, прозвучавшая при обсуждении проекта ЛК на заседании Правительства РФ в 2004 г.: «С вырубкой и вывозом из области леса творится беспредел, его бесконтрольно пилят, тащат, разбазаривают, просто воруют; надо скорее принимать закон, наводить порядок и ужесточать меры!» Что касается «мер» по реализации правовых предписаний, то трудно не согласиться с оратором и возражать против их принятия, а что касается закона — то надо обсуждать в какой мере не хватает его требований, что привнесет составление нового закона, чем он будет лучше предыдущего закона на ту же тему^[2].

Все эти меры можно принять в рамках существующих законов, но при наличии подлинной государственной воли к наведению экологического правопорядка. Нелишне также напомнить, что предусмотренные в КоАП санкции применяются далеко не полностью, а предусмотренные в УК — вообще по большей части «зависли». Какой же смысл увеличивать наказания на бумаге, в законах, если уже предусмотренные в них меры воздействия не используются правоохранительными органами и судом (опять отдельный вопрос, заслуживающий последующего рассмотрения, почему).

Приходится слышать мнение, в том числе при обсуждении идеи экологического кодекса, что характер и уровень исполнения закона зависит от его содержания, от качества подготовки и приемов использованной законодательной техники. Отчасти это так, но это — не вся правда. Отлично написанные и прославившиеся законы, в том числе с подробно прописанными механизмами применения, оказывались недостаточно действенными ввиду отсутствия воли общества и государства, наличия безнравственной, прежде всего неправовой, общественной атмосферы.

• [1] Хаджиев, А. X., Квашин, А. А., Муканова, Е. Е., Сулейменова, С. Ж. и др. Проблемы развития и унификации экологического и аграрного законодательства Казахстана и стран СНГ в контексте интеграционных процессов// Материалы межд. науч.-практ. конф. Вып. 7. Астана: Библ. зем. права, 2005.
• [2] Кыдырханова, Г. К. Вопросы экологии в правосознании и правовой политике (теория и исторические аспекты): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 2005.