Макропланирование и программирование как технологии социального целеполагания в системе государственного управления

Планирование и программирование не только методы государственного управления, они являются также технологиями, с помощью которых оптимизируется процесс социального целеполагания, осуществляемый на макроуровне.

Технология социального целеполагания — разновидность управленческой технологии. В свою очередь, технология управления — это способ осуществления людьми сложного управленческого процесса или отдельной его стадии на основе познания закономерностей его протекания, а также путем расчленения его на последовательно взаимосвязанные процедуры и операции, которые выполняются более или менее однозначно и имеют целью достижение высокой эффективности [Марков, 1982, 48].

При этом под процедурой понимается последовательность операций, с помощью которых реализуется конкретный управленческий этап, а под операцией — непосредственный акт решения определенной задачи в рамках данной процедуры. Операция — это однородная, логически неделимая часть процесса.

Основными признаками технологии являются разделение процесса на внутренне между собой связанные этапы, фазы; координированность, согласованность действий, направленных на достижение искомого результата; однозначность выполнения определенных процедур и операций. Важнейшим ее свойством выступает превращение фундаментального знания об объекте в практически приложимую форму благодаря разработке соответствующих методов воздействия на реально протекающие процессы.

Разработка технологий социального управления создает предпосылки для более эффективного влияния государственных институтов на ход общественного развития. Наиболее сложным видом управленческой деятельности является обоснование и принятие целевых решений, поскольку они связаны с выбором определенного направления развития.

Процесс планирования предполагает учет взаимообусловливающего воздействия настоящих и будущих проблем, внешних факторов и внутренних ограничений системы на перспективные цели ее развития. Его результатом являются три группы взаимосогласованных управленческих решений: относительно целей перспективного развития, относительно направлений деятельности хозяйствующих субъектов и относительно использования имеющихся ресурсов. При этом ведущая роль отводится целевым решениям.

Логика планирования отражает движение от целей к средствам, т. е. охватывает часть причинно-следственной цепи «цель — средства — результат». В его рамках не прорабатываются во всей полноте механизмы превращения целей в общественно значимый результат. Акцент делается на согласование, взаимную увязку между собой целей и стратегий поведения социально-экономических агентов, действующих в различных сферах. В планировании процесс целеполагания реализуется с помощью следующих процедур и операций.

Первая процедура. Определение целей и основных параметров развития на плановый период

Операции: анализ достигнутого уровня и проблем социально-экономического развития; анализ научно-технического и социально-экономического потенциала страны, анализ социально-экономического положения классов, социальных групп; анализ хода выполнения плана и оценка ожидаемых результатов на конец планируемого периода; прогнозирование демографической ситуации, прогнозирование экономического и научно-технического развития, прогнозирование общественно-политической ситуации; определение потребностей общества в рамках планового периода, разработка системы предпочтений с учетом направлений научно-технической, промышленной, инвестиционной, социальной политики; обоснование приоритетных целей, исходя из закономерностей социально-экономического развития страны и политических установок правительства, обоснование приоритетных направлений развития, обоснование ведущих отраслей в соответствии с государственными приоритетами; проведение консультаций по социально-экономической политике с заинтересованными субъектами (с другими странами, министерствами, региональными органами управления, крупными предпринимателями и др.).

Вторая процедура. Планирование сверху вниз

Операции: формирование исходных данных для разработки проекта государственного плана (определение контрольных параметров социально-экономического развития, обоснование правил хозяйствования, включающих долговременные нормативы, налоговые регуляторы, кредитные и финансовые регуляторы, обоснование планируемых параметров социальной защиты населения), доведение исходных данных до первичных субъектов хозяйственной жизни.

Третья процедура. Планирование снизу вверх

Операции: разработка планов низовыми звеньями хозяйственной жизни (предприятиями, учреждениями, организациями), сбор так называемых намерений со стороны предприятий, отраслей, регионов об их экономической и социальной деятельности на планируемый период, последовательное согласование планируемых параметров на основе договоренностей, заключения контрактов, хозяйственных договоров.

Четвертая процедура. Формирование проекта плана

Операции: разработка основных параметров плана министерствами, ведомствами; разработка основных параметров плана по регионам; обоснование параметров плана, исходя из отраслевого подхода (сырьевые отрасли — отрасли, производящие основные материалы и предметы потребления — планы машиностроительной отрасли); разработка материальных балансов, разработка межотраслевого баланса; разработка основных плановых параметров отраслей нематериального производства; разработка сводных планов по труду, по бюджету; балансовая увязка важнейших параметров; формирование плановых вариантов развития; выбор из них наилучшего.

Пятая процедура. Утверждение государственного плана

Операции: экспертиза, обсуждение проекта плана заинтересованными субъектами; защита проекта плана в комиссиях центральных органов управления и власти; корректировка параметров плана; утверждение плана.

Шестая процедура. Организация выполнения плана

Операции: доведение основных параметров до сведения всех заинтересованных субъектов; подкрепление важнейших параметров плана соответствующими стимулами; контроль за ходом выполнения посредством статистической отчетности, корректировка плановых параметров в соответствии с изменяющимися условиями на основе анализа хода выполнения плана.

Если планирование отвечает на вопросы: к чему мы стремимся и что для этого нужно сделать, то программирование отвечает на вопрос: как нужно действовать, чтобы намеченные цели воплотились в жизнь. В отличие от планирования, в котором обосновываются и выбираются наиболее предпочтительные целевые состояния конкретного объекта, в программировании эти целевые состояния выступают в качестве задачи, подлежащей решению средствами управления. Исходной посылкой государственного программирования являются социальные цели, а не ресурсы, хотя последние играют существенную роль в обосновании способов достижения целей и учете фактора времени в деятельности хозяйствующих субъектов.

Процесс программирования начинается с конкретизации поставленной цели. Для этого она разбивается на подцели, между которыми устанавливается взаимосвязь, взаимоподчиненность (строится определенного рода система). Причем уровень конкретизации должен быть таким, чтобы полученные цели были обозримы, по возможности количественно измеримы, а также верифицируемы. В дальнейшем сформированная система целей подвергается оценке, в результате чего на основе сложившихся ценностей и предпочтений расставляются соответствующие приоритеты, которые будут использованы для рационализации процесса распределения ресурсов.

На следующем этапе осуществляется анализ состава и структуры хозяйственной системы и, исходя из этого, формирование целереализующего комплекса. В целереализующий комплекс включаются агенты социально-экономической и социально-политической жизни, которые по тем или иным причинам заинтересованы в реализации поставленной цели.

Принципиально важным этапом программирования является разработка организационно-экономического механизма функционирования и развития целереализующего комплекса, что предполагает формирование организационных схем взаимодействия составляющих его элементов, определение экономических норм и правил, схем координации деятельности, методов оценки конечных результатов, материального стимулирования и т. п.

В целом, в рамках программирования отражается та часть процесса управления, которая ориентирована на оптимизацию структуры социально-экономического взаимодействия субъектов различных форм собственности, статуса и ведомственной подчиненности, но объединенных по принципу общего интереса в достижении намеченной цели.

Результатом программирования выступают три группы взаимосогласованных управленческих решений: относительно структуры и содержания деятельности участников целереализующего комплекса, относительно использования ресурсов и ожидаемых результатов. При этом в процессе подготовки управленческих решений учитываются все факторы, необходимые для достижения целей: ресурсы, среда, структура, время. Это позволяет рассматривать цель с различных точек зрения, проектировать целевую структуру, подбирать соответствующую ей структуру ресурсов, намечать необходимые действия и рационально планировать их во времени [Макаров, Соколов, Абрамов, 1980, 91—92].

Следует отметить, что учет фактора времени в программировании имеет свою специфику. Временные горизонты программ определяются продолжительностью цикла программной деятельности, начиная с постановки социальной цели как задачи, подлежащей решению средствами управления, и заканчивая достижением конечных результатов. В этой связи практически невозможно выделить наиболее типичные временные горизонты программирования подобно тому, как это делается в планировании (например, в хозяйственной практике нашей страны наиболее распространенными являлись планы десятилетней, пятилетней и годовой продолжительности).

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что программирование выступает как разновидность управленческой технологии, рационализирующей деятельность по воплощению намеченных целей в жизнь, превращению их посредством практических действий из предпосылок в социально значимый результат.