Региональные и субрегиональные организации общей компетенции

Устав ООН (ст. 52) допускает существование региональных «соглашений или органов для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности». Деятельность таких организаций должна быть совместима с целями и принципами Устава. Региональный статус могут иметь также общеполитические или комплексные по своим функциям организации, обеспечивающие сотрудничество государств в пределах определенного географического региона. Перечисленные признаки характерны прежде всего для региональных организаций общей компетенции. Основные характеристики региональных организаций:

• — пространственное единство государств-членов, их размещение в пределах более или менее целостного географического региона;
• — пространственное ограничение целей, задач и действий, т. е. соответствующая субъектному составу функциональная ориентация.

Кроме региональных ММПО в современном мире существует довольно большое количество субрегиональных (нерегиональных, межрегиональных) организаций как общей, так и специальной компетенции. При создании таких ММПО их учредители руководствуются не интересами отдельных географических регионов, а принципом специфических интересов, предопределяющим участие государств разных регионов. Создание подобных ММПО — проявление суверенной воли независимых государств. Деятельность таких организаций также должна соответствовать принципам и целям Устава ООН (исходя из концепций подразумеваемой и имманентной компетенции), подчиняться общепризнанным принципам и нормам международного права.

ЛАГ создана в 1945 г. Учредительный документ — ПактЛАГ, в соответствии со ст. 1 которого членом Лиги может стать любое независимое арабское государство. В настоящее время в состав ЛАГ входит более 20 государств (Сирия, Ливан, Иордания, Саудовская Аравия, Йемен, Египет и др.). Кроме того, членами ЛАГ являются неарабские государства Сомали и Джибути, что приближает субъектную структуру Лиги к субрегиональным ММПО. ЛАГ — ММПО общей компетенции, имеет статус постоянного наблюдателя при ООН.

Цели ЛАГ — обеспечение более тесного сотрудничества между государствами-членами, координация их политических действий, обеспечение их независимости и суверенитета. Основные сферы сотрудничества: экономика и финансы, транспорт и связь, культура и здравоохранение, гуманитарные проблемы.

Высший орган Лиги — Совет ЛАГ, в котором представлены все участники Пакта. Решения, принятые Советом единогласно, обязательны для всех членов ЛАГ; решения, принятые большинством голосов, обязательны только для голосовавших за них государств. Совет вправе рассматривать споры между государствами — членами ЛАГ. При Совете существуют специальные вспомогательные органы — Объединенный совет обороны и Постоянная военная комиссия.

С 1964 г. в рамках ЛАГ действует Конференция глав государств и правительств (исполнительный орган), правомочный обсуждать наиболее важные вопросы. Другие руководящие органы ЛАГ — Экономический совет; Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем.

АС создан в 1963 г. на основе Хартии африканского единства. Членом АС может быть любое независимое и суверенное африканское государство (около 50 членов). АС имеет статус постоянного наблюдателя при ООН. Основные цели: осуждение убийств по политическим мотивам и подрывной деятельности; безоговорочная приверженность полному освобождению африканских государств; абсолютное неприсоединение к любым военным блокам (политика движения неприсоединения).

Высший орган АС — Конференция (Ассамблея) глав государств и правительств (одно государство — один голос). Исполнительный орган — Совет министров (министры иностранных дел или другие министры, назначенные государствами-членами). Другие руководящие органы — Генеральный секретариат (во главе — Генеральный секретарь), Комитет по посредничеству, примирению и арбитражу (региональный механизм разрешения споров). Особый статус имеет Комитет помощи национально-освободительному движению (Комитет освобождения) — координационный орган по оказанию помощи национально-освободительному движению в Африке.

ОАГ действует с 1948 г. Учредительные документы — Межамериканский договор о взаимопомощи 1947 г., Устав ОАГ 1948 г., Межамериканский договор о мирном разрешении споров 1948 г. (Боготский пакт). Члены ОАГ — более 30 государств Латинской Америки и Карибского бассейна, США и Канада (в 1962 г. из ОАГ была исключена Куба). Региональная ММПО общей компетенции, постоянный наблюдатель при ООН. С 1992 г. Россия имеет статус постоянного наблюдателя при ОАГ.

Руководящие органы — ГА, Консультативное совещание министров иностранных дел, Консультативный комитет обороны. В рамках ОАГ действуют Межамериканская комиссия по правам человека, Межамериканский суд по правам человека, Межамериканский юридический комитет.

АСЕАН создана в 1967 г. на основе Бангкокской декларации, дополненной в 1976 г. Договором о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии и Декларацией согласия. Члены — 10 государств Юго-Восточной Азии (Филиппины, Малайзия, Бруней, Сингапур, Таиланд, Вьетнам, Мьянма (Бирма), Лаос, Индонезия, Кампучия). Характерная особенность АСЕАН — система взаимных консультаций и диалога с Японией, США, Канадой, Австралией, Южной Кореей, ЕС. С 1996 г. полномасштабными партнерами по диалогу признаны Индия, Китай, Россия.

Цели АСЕАН: создание региона мира, свободы и нейтралитета; сотрудничество государств в экономической, социальной и культурной областях; установление в рамках АСЕАН зоны свободной торговли. Высшие органы — Конференция глав государств и правительств, Конференция министров иностранных дел, Постоянный комитет, Региональная комиссия по проблемам безопасности Азиатско-Тихоокеанского региона, 11 отраслевых комиссий, Секретариат.

ОИК формально учреждена в 1954 г. Реальная деятельность началась с 1969 г., когда была созвана Конференция стран — участниц ОИК по вопросам активизации ее деятельности против Израиля для защиты исламских святынь в Иерусалиме. Секретариат ОИК временно («до полного освобождения Иерусалима») находится в Саудовской Аравии. Устав принят в 1972 г. Субрегиональная организация общей компетенции — членами ОИК могут быть все мусульманские государства, расположенные в разных регионах. Мусульманские меньшинства в немусульманских странах вправе направлять в ОИК своих представителей в качестве наблюдателей. Члены ОИК — свыше 50 государств (Саудовская Аравия, Ливия, Азербайджан, Кыргызстан, Казахстан, Таджикистан и др.).

Цели ОИК: укрепление мусульманской солидарности; ликвидация колониализма и расизма во всех формах и проявлениях; объединение мусульманских народов в их борьбе за национальную независимость; помощь народу Палестины; сближение политических позиций мусульманских стран. Члены ОИК — только мусульманские страны, но эго не религиозная организация, а субрегиональная ММПО, имеющая статус постоянного наблюдателя при ООН. Высшие органы: Конференция глав государств и правительств, Конференция министров иностранных дел, Комитет министров, Секретариат, Исламский суд, комиссии по политическим, экономическим, социальным и иным вопросам.

ЕС создан в 1957 г. на основе Римского договора об объединении ЕОУС — 1951 г., ЕВРАТОМ — 1957 г. и ЕЭС — 1957 г. В 1965 г. на основе Брюссельского договора было оформлено слияние сообществ и созданы единые органы Сообщества. Единый Европейский акт 1986 г. оформил передачу Сообществу полномочий в различных сферах (охрана окружающей среды, охрана здоровья, создание единого таможенного пространства).

Маастрихтские соглашения 1992 г. завершили процесс юридического оформления ЕС, предусмотрев создание тесного политического и валютно-экономического объединения стран — членов ЕС. Договор о ЕС дополнен 17 протоколами. Договор ввел единое гражданство ЕС. Амстердамский договор 1997 г. подтвердил единое гражданство ЕС, дополняющее, но не отменяющее национальное гражданство. Амстердамский договор интегрировал в систему ЕС Шенгенские соглашения 1985 г., определяющие свободу передвижения граждан ЕС по территории государств-членов и общие визовые правила относительно лиц из третьих стран в целях «создания общего пространства свободы, безопасности и правосудия». С начала 2002 г. в странах — членах ЕС действует единая валюта — евро.

Договор о внесении изменений в Договор о ЕС и Договор об учреждении Европейского Сообщества (Лиссабонский договор или Договор о реформе) подписан в 2007 г., вступил в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор заменяет европейскую Конституцию, от которой руководители стран ЕС решили отказаться после ее «провала» на национальных референдумах по Франции и Нидерландах. Цель Лиссабонского договора — повышение эффективности ЕС, укрепление его демократической легитимности и унификация деятельности ЕС. Этот договор призван заложить основы функционирования ЕС на ближайшие 15−20 лет (период до 31 октября 2014 г. считается переходным, так же как и период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.).

Договор о реформе вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о реформе изменил его название на Договор о функционировании ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., Маастрихтский договор 1992 г. После ратификации Договор о реформе перестал существовать как единый текст, а нововведения были инкорпорированы в три перечисленные документа.

Договор о реформе закрепил баланс между целями и интересами стран-членов и ЕС, придав ему статус своеобразной «супердержавы», т. е. прямо закрепив правосубъектность ЕС. Он может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции, если:

• — это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;
• — этого требует достижение целей, обозначенных в договорах;
• — этого требует юридически обязательный документ ЕС;
• — данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их» .

Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС или не относится к зоне компетенции Союза. Любое государство имеет право выхода из состава ЕС (в соответствии с законодательством страны; уведомление Европейского совета и по его решению, принятому квалифицированным большинством).

Первые члены ЕС — Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ. Присоединившиеся — Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Швеция, Австрия, Финляндия, Польша, Чехия, Словения, Латвия — всего 27 европейских стран.

Основные цели ЕС: реализация стратегии расширения; обретение «европейской оборонной идентичности» и создание общих вооруженных сил; активизация региональной политики в Средиземноморье, на Севере Европы, в Азии, Африке, Латинской Америке; гармонизация социальной сферы. Главные направления деятельности: создание Европы «без границ»; развитие ЕС как пространства свободы, безопасности и законности"; общая торговая, экономическая и таможенная политика; развитие европейской банковской системы; борьба с нарушениями правил конкуренции на внутреннем рынке. Договор о реформе несколько видоизменил ценности и цели Договора о ЕС. Принципы, которые ранее рассматривались как декларативные (защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие), в настоящее время наряду с социальными целями становятся основополагающими задачами ЕС. Задачами ЕС также являются создание «внутреннего рынка», достижение полной занятости, социального прогресса и высокого уровня защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей.

ЕС — это крупнейшее интеграционное объединение, практически не имеющее аналогов. По вопросу о юридической природе ЕС имеется несколько точек зрения. ЕС — это:

• — федеративное ГПО добровольно объединившихся государств;
• — конфедерация;
• — международная организация с элементами конфедерации;
• — международная организация, поскольку деятельность ЕС основана на региональном международном праве.

Последняя точка зрения представляется наиболее верной: ЕС — это международная организация, пока единственная в мире обладающая не координационным, а наднациональным характером. При этом государства-члены не утратили своего суверенитета, в том числе и в области национального законотворчества. Однако Союзу делегирован широкий объем полномочий. Право ЕС имеет преимущество над национальным (включая приоритет актов ЕС перед более поздними национальными законами), и его субъектами являются не только государства, но и государственные органы (национальные суды), национальные физические и юридические лица. Решения органов ЕС имеют прямое действие на территории государств-членов. Служащие ЕС представляют не государства, а народы; Союз самостоятельно вправе расширять и изменять компетенцию своих органов.

Договор о реформе ЕС четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. ЕС действует в рамках компетенции, предусмотренной Договором и целями Союза. В вопросах, которые не относятся к «исключительной компетенции» ЕС, «Союз будет принимать участие только тогда и в той мере, если цели не могут быть должным образом достигнуты каждым государством самостоятельно на федеральном или местном уровне, но могут быть достигнуты в рамках всего Союза». ЕС обладает исключительной компетенцией в вопросах общей внешней политики и политики безопасности. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную и экономическую политику, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, здоровье населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, сотрудничество и гуманитарную помощь, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах.

Договор о реформе уделяет большое внимание политике в области обороны: «Положения, относящиеся к Общей политике безопасности и политике в области обороны, не ущемляют отдельные аспекты политики безопасности и обороны государств-членов. ЕС и национальные государства остаются связанными положениями Устава ООН». Решения в данной сфере принимаются единогласно, возможность изменить процедуру и применить принцип квалифицированного большинства исключена. Переход к общей политике в области обороны осуществляется на основании единогласного решения Европейского совета. Договор о реформе прописывает обязательную коллективную ответственность стран — членов ЕС. Если государство стало жертвой агрессии, другие государства «обязаны» оказать помощь и поддержку «всеми возможными средствами». Это обязательство не нарушает специфику политики безопасности отдельных государств — членов ЕС (нейтральных государств или связанных особыми соглашениями) и соглашения в рамках НАТО.

В соответствии с Договором о реформе Европейская хартия по правам человека имеет ту же юридическую силу, что и основополагающие договоры ЕС. Граждане ЕС имеют право вносить в Европейский парламент или Европейский совет предложения об изменении законодательства. Для этого необходима поддержка данной инициативы со стороны 1 млн граждан.

ЕС — это международная организация особого рода: государства-члены поступились частью своих суверенных прав для создания надгосударственных структур, поднялись на новый уровень сотрудничества — от координации действий к единой политике. Цели ЕС значительно шире, чем у любой другой ММПО — не только создание политического и торгово-экономического союза, но и фактическая отмена внутренних границ стран — членов ЕС, совместная внешняя политика и политика безопасности.

В ЕС действует самостоятельная правовая система — европейское право (право ЕС), которое по существу представляет собой региональное международное право. Основа европейского права — решения Европейского суда, являющиеся прецедентами, поэтому можно утверждать, что европейское право — это прецедентное право. Право ЕС состоит из двух групп норм:

• 1) внутреннее право Союза как международной организации;
• 2) право Союза, регулирующее конкретные виды политико-экономической, социальной и иной деятельности государств — членов ЕС.

Наличие единого европейского гражданства также неизвестно ни одной международной организации. Это закрепляется установлением особых политических (прежде всего, избирательных) прав — каждый гражданин ЕС, проживающий в другом государстве — члене ЕС, имеет право избирать и быть избранным на муниципальных выборах и выборах в Европейский парламент.

В ЕС действует единая институционная структура.

Европейский совет — один из главных органов ЕС, в котором представлены главы государств или правительств стран — членов ЕС, их заместители (министры иностранных дел). Определяет генеральную политическую линию ЕС в целом. Европейский совет непосредственно отвечает за выработку общей внешней политики, политики в области безопасности, правосудия и внутренних дел. Лиссабонский договор учредил пост Президента Европейского совета, который избирается на 2,5 года членами Совета и представляет ЕС на международной арене. Министр иностранных дел ЕС руководит работой «общеевропейского МИД» — Европейской службы внешних действий.

Европейский парламент — представительный орган ЕС, осуществляет законодательные функции. Авторитет Европейского парламента как законодательного органа приравнивается к авторитетности Европейского совета. Состоит из представителей народов государств-членов. Депутаты избираются прямым всеобщим голосованием на пять лет во всех государствах — членах ЕС исходя из согласованной квоты, пропорциональной численности населения. Европейскому парламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии. С 2009 г. введена новая система распределения мест в Европейский парламент. Число членов — 750 плюс один (председатель Парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум шесть представителей от государства, максимум — 96. Эта система распределения мест вступит в силу в 2014 г. Разрабатывает право и бюджет ЕС; назначает Уполномоченного по правам человека; может образовать временную следственную комиссию по заявлениям о нарушении права ЕС. Ратифицирует международные соглашения с участием ЕС.

Совет ЕС («Совет министров») — единственный орган ЕС, непосредственно представляющий все государствачлены; межправительственный орган, призванный обеспечить согласование интересов каждого государства-члена и Союза в целом. Состав — по одному представителю от каждого государства. Представительство в Совете неодинаково, например, ФРГ имеет 10 голосов, Ирландия — три голоса, Люксембург — один голос. Принцип взвешенного голосования в Совете уже давно вызывает недовольство со стороны «малых» европейских стран. Договор о реформе устанавливает новую систему голосования по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 г. квалифицированным большинством считаются голоса минимум 55% членов Совета (15 стран), которые представляют минимум 65% населения ЕС. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства-члена.

Совет координирует общую экономическую политику ЕС, уполномочен принимать обязательные решения практически по всем аспектам деятельности ЕС. Рабочий орган Совета (функционирует в рамках Генерального секретариата Совета) — Комитет постоянных представителей государств-членов.

Комиссия Европейских сообществ (по Лиссабонскому договору переименована в Европейскую комиссию) — наднациональный исполнительный орган, своего рода правительство ЕС. Занимается повседневной работой по осуществлению единой политики ЕС. Следит за соблюдением государствами и частными компаниями общих правил конкурентного поведения и стандартов, установленных актами ЕС. С 2009 по 2014 г. состоит из одного представителя от каждого государства-члена. С ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из представителей 2/3 стран — членов ЕС (18 представителей от 27 стран), «в случае, если Европейский совет единогласно не примет иного решения». Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению Европейского совета. Непосредственно члены Европейской комиссии назначаются путем голосования по принципу квалифицированного большинства в Европейском совете.

Высокий представитель по общей внешней политике и политике в области безопасности ЕС (Генеральный секретарь Совета ЕС) — административное должностное лицо в структуре ЕС. Назначается Европейским советом по согласованию с председателем Европейской комиссии. Высокий представитель осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС. Он возглавляет Совет по международным отношениям.

Суд ЕС — высший судебный и юридический орган ЕС. Суд ЕС состоит из Европейского суда (высшая инстанция), Суда общей юрисдикции (первая инстанция) и Трибунала гражданской службы. От каждого государства представлен один судья; также представлены 11 генеральных адвокатов. Судьи и адвокаты выбираются из числа «выдающихся личностей» и назначаются с общего согласия правительств стран-членов на 6 лет после консультаций со специальным комитетом. Разрешает споры между государствами, между органами ЕС и государствами-членами, между ЕС и физическими и юридическими лицами, готовит экспертные заключения. Обеспечивает единообразное толкование законодательства, выносит решения по искам физических и юридических лиц.

СНГ — региональная (евразийская) ММПО общей компетенции, созданная бывшими союзными республиками СССР. Имеет статус постоянного наблюдателя при ООН (с 1994 г.). Соглашение о создании СНГ было принято 8 декабря 1991 г. главами государств Беларуси, России и Украины. 21 декабря 1991 г. главы 11 государств (Армения, Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина) подписали Протокол к Соглашению и Декларацию. В 1993 г. к учредительным документам СНГ присоединилась Грузия (вышла из СНГ в 2008 г.). Устав СНГ был принят в 1993 г.

И в Декларации, и в Уставе подчеркивается, что СНГ не является ни государством, ни надгосударственным образованием и не обладает наднациональными полномочиями. Это типичная ММПО координационного характера, членство в которой основано на началах суверенного равенства государств. Устав предусматривает право свободного выхода государств из Содружества. Категории членов Содружества:

• — члены-учредители — государства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение и Прокол к нему к моменту принятия Устава СНГ;
• — государства — члены СНГ — государства-учредители, которые приняли на себя обязательства по Уставу СНГ до 22 декабря 1994 г.;
• — присоединившиеся государства — государства, принявшие на себя обязательства по Уставу путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов;
• — ассоциированные члены — государства, присоединившиеся к Содружеству на основании решения Совета глав государств с намерением участвовать в отдельных видах деятельности в соответствии с Соглашением об ассоциированном членстве.

Основные цели СНГ: сотрудничество в политической, экономической и иных сферах; общая таможенная политика; свободное передвижение граждан в Содружестве; оборонная политика и охрана внешних границ; согласованная политика в области международной безопасности, разоружения и контроля над вооружением; строительство вооруженных сил, создание коллективных сил по поддержанию мира; мирное урегулирование споров.

Правовой статус границ СНГ определен Соглашением 1991 г. В 1994 г. была принята Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств СНГ. В 1993 г. Совет глав государств СНГ одобрил Декларацию о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод. В рамках СНГ подписаны Конвенция о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.; Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения 1997 г.; Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания в государстве гражданства 1998 г.; Конвенция о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам 2002 г.

В организационной структуре СНГ существуют два вида органов.

• 1. Органы, предусмотренные Уставом (уставные органы).
• 2. Органы, создаваемые на основе соглашений или по решению Совета глав государств и Совета глав правительств (иные органы).

Уставные органы СНГ: Совет глав государств — высший орган СНГ. Решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью государств СНГ в сфере их общих интересов. Решения принимаются на основе консенсуса. Совет глав правительств состоит из руководителей правительств стран — членов СНГ. Координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств СНГ. Совет министров иностранных дел — состоит из министров иностранных дел государств-членов. Осуществляет координацию внешнеполитической деятельности. Совет министров обороны состоит из министров обороны государств-членов, занимается вопросами военной политики. Совет командующих пограничными войсками — это орган Совета глав государств, но вопросам охраны внешних границ и обеспечения их стабильности. Координационно-консультативный комитет — постоянно действующий исполнительный и координационный орган. Состоит из полномочных представителей стран СНГ. Оперативное руководство Комитетом осуществляет Председатель. При Комитете — Секретариат, возглавляемый Координатором (заместитель Председателя). Исполнительный секретариат — постоянно действующий исполнительный и административный орган. Во главе Председатель — Исполнительный секретарь СНГ. Межпарламентская Ассамблея проводит межпарламентские консультации. Состоит из парламентских делегаций.

Экономический суд — судебный и юридический орган СНГ. Действует в целях обеспечения выполнения экономических обязательств в рамках СНГ. Суд образован из равного числа судей от каждого государства-участника. Высший коллегиальный орган Суда — Пленум. Состоит из всех членов Суда и председателей высших арбитражных судов государств-членов.

В настоящее время СНГ является достаточно аморфной и неэффективной организацией. Несмотря на большое количество заключенных соглашений, из них действуют лишь немногие (в основном двусторонние). Из успешно действующих многосторонних соглашений можно упомянуть только Конвенцию о правовой помощи 1993 г. Многие государства в одностороннем порядке денонсируют соглашения, заключенные в рамках СНГ.