Защита прав потребителей финансовых услуг — новое направление надзорной деятельности Банка России

Системы защиты прав потребителей уже на протяжении более века являются одним из элементов индустриальной и постиндустриальной экономики. Защита прав потребителей финансовых услуг (ЗППФУ) в правовом смысле предполагает отход от классического принципа гражданского оборота — принципа равенства сторон в договоре. Потребитель — физическое лицо — приобретает товар (работу или услугу) для личного потребления, не связанного с ведением предпринимательской деятельности^[1]. Он зачастую не обладает необходимыми навыками и знаниями, чтобы на равных конкурировать с поставщиком, поэтому государство и общество предоставляют такому потребителю дополнительные средства защиты для сглаживания несправедливости отношений с предпринимателем, являющимся другой стороной договора.

Первый уровень системы ЗППФУ — построение системы рассмотрения жалоб и предоставление возможностей — как судебных, так и внесудебных — для обжалования действий поставщиков финансовых услуг, финансовых организаций. Но данным направлением ЗППФУ не может ограничиваться, и, как следствие, организация ЗППФУ не может быть ограничена только существованием органов, в функции которых входят рассмотрение жалоб и обращений граждан, разрешение правовых споров и содействие урегулированию экономических конфликтов (к примеру, содействие заключению соглашений о рассрочке платежа и т. д.), хотя сами по себе эти направления ЗППФУ достаточно важны.

Не менее значимый аспект системы ЗППФУ, ее второй уровень, — эго обеспечение доступности финансовых услуг, т. е. предоставление потребителю возможности получить финансовые услуги в любом месте и за как можно меньшую цену. Вместе с тем нередко возникают препятствия для получения услуг из-за чрезмерного «увлечения» понуждением финансовых организаций к платежам. Так, в середине 2013 г. в ряде регионов России некоторые страховые компании стали либо отказывать гражданам в заключении договоров ОСАГО, либо обременять их дополнительными страховыми продуктами (что не согласовывалось с таким принципом предоставления услуг, как запрет на обременение покупки одного товара (услуги) приобретением другого (ст. 16 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300−1 «О защите прав потребителей»^[2])). Причина этого поведения заключалась не только в недобросовестности страховых компаний, но и в низких тарифах, применяемых в рамках ОСАГО. Существенное влияние оказала также судебная практика, которая стимулировала лиц, пострадавших во время страхового случая, обращаться в суд, что многократно увеличивало объем выплат за счет судебных и иных расходов.

Данная проблема, которая затронула значительную часть регионов, была решена как с помощью мер принуждения, в частности, активного применения ст. 15.34.1 КоАП, позволяющей привлекать должностных лиц страховых организаций к ответственности за случаи отказа в заключении договора ОСАГО или за случаи навязывания потребителю иных видов страхования, так и с помощью повышения размера страховых тарифов и более активного использования так называемой региональной комионенты. Кроме того, в работу по исправлению ситуации были активно вовлечены профессиональные союзы страховщиков, прежде всего — Российский союз автостраховщиков (РСА).

Третьим ключевым моментом организации защиты прав потребителей финансовых услуг является обеспечение устойчивости финансовых организаций. Для финансовой системы важно, чтобы финансовые организации обладали финансовой устойчивостью, т. е. «запасом прочности», позволяющей — как с финансовой, так и с организационной стороны — управлять рисками, особенно риском наступления банкротства. Прежде всего, это относится к организациям, которые так или иначе связаны с привлечением средств третьих лиц — к кредитным и страховым организациям, пенсионным фондам. Как следствие, надзорные органы должны предпринимать усилия, чтобы повысить финансовую устойчивость таких организаций, в частности, побуждая их акционеров, иных участников распределять прибыль в их капитал.

В Российской Федерации сложилась определенная система органов и институтов гражданского общества (представленных различными организациями по защите прав потребителей), в функции которых входят вопросы по защите прав потребителей финансовых услуг. Однако эта система до последнего времени не отличалась целостностью.

Так, среди публично-правовых органов, действовавших в сфере ЗППФУ до 1 сентября 2013 г., выделялись:

• • Минфин России (ответственный за состояние законодательства в финансовой сфере);
• • Роспотребнадзор (уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по надзору в сфере защиты прав потребителей);
• • ФАС России (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий антимонопольное регулирование и защиту конкуренции в финансовой сфере, а также государственный надзор за соблюдением законодательства о рекламе);
• • государственные органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления (рассмотрение жалоб);
• • ФСФР (регулирование и надзор на рынке ценных бумаг, страховом рынке и других секторах финансового рынка, кроме банковского);
• • Банк России (регулирование и надзор в банковской сфере, надзор в национальной платежной системе);
• • Агентство по страхованию вкладов (выплата страхового возмещения вкладчикам банков, организация конкурсного производства).

Защитой прав потребителей финансовых услуг также активно занимаются различные общественные организации. Наиболее заметны в сфере ЗППФУ Международная конфедерация обществ по защите прав потребителей (КонфОП); Союз защиты прав потребителей; Всероссийская лига защитников потребителей; Финпотребсоюз. Основные направления деятельности данных объединений — влияние на нормотворческий процесс, участие в судебных процессах на стороне потребителей финансовых услуг, работа по повышению финансовой грамотности населения.

Особое место в системе организации защиты прав потребителей финансовых услуг до 1 сентября 2013 г. занимали Банк России и ФСФР, хотя они и не были наделены специальными полномочиями в этой сфере.

С направлением защиты прав потребителей банковских услуг были связаны такие функции Банка России, как:

• • обеспечение устойчивости банковской системы (ст. 3 Закона о Банке России);
• • определение полной стоимости кредита (ПСК) как элемента системы информированности заемщиков банков (ст. 30 Закона о банках);
• • обеспечение выплат вкладчикам банков, которые не вошли в систему страхования вкладов (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»^[3]).

Непосредственно отношений, связанных с ЗППФУ, касалось только полномочие Банка России по определению полной стоимости кредита, что было важно для заемщиков — физических лиц. Данное полномочие было предоставлено Банку России в начале 2008 г.; уже в мае 2008 г. был принят нормативный акт Банка России, определяющий порядок расчета и доведения до заемщика ПСК (Указание от 13 мая 2008 г. № 2008;У «О порядке расчета и доведения до заемщика — физического лица полной стоимости кредита»^[4] — в настоящее время утратило силу).

ФСФР являлась органом, который обеспечивал надзор и контроль за финансовой устойчивостью и соблюдением правил деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а позднее — страховых, микрофинансовых организаций, а также ряда финансовых институтов.

ФСФР активно работала с жалобами граждан на деятельность финансовых институтов. Объем обращений граждан был достаточно велик. В 2012 г. в ФСФР поступило 25 587 жалоб и иных обращений, за три квартала 2013 г. — 19 955 жалоб и иных обращений. По структуре жалоб и обращений наибольшее количество жалоб приходится на страховой сектор (около 80% обращений) и эмитентов (около 15% обращений). Жалобы на остальных субъектов финансового рынка варьировались в пределах 1% по каждому субъекту.

С 1 сентября 2013 г. в связи с образованием на основе Банка России единого регулятора в соответствии с ч. 1 ст. 76.1 Закона о Банке России в функции Банка России была включена защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Законодатель легально не предоставил Банку России полномочия по защите прав потребителей банковских услуг, которые формально остаются в компетенции Роспотребнадзора. Однако и по факту, и в силу дальнейшего развития законодательства Банк России активно работает с жалобами граждан на действия кредитных организаций, а также реализует отдельные полномочия, предоставленные ему в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг Федеральным законом от 23 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)»^[5].

Для реализации функции защиты прав потребителей финансовых услуг Совет директоров Банка России в ноябре 2013 г. принял решение о создании в структуре Банка России специального подразделения — Службы Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг^[6]. Деятельность этой службы постепенно должна охватить все регионы России.

В функции данной Службы входят такие основные направления ЗППФУ, в частности, как:

• • оказание содействия доступности финансовых услуг;
• • принятие мер по повышению информированности населения об институтах и инструментах финансового рынка;
• • реализация программ финансовой грамотности;
• • рассмотрение заявлений и жалоб граждан — потребителей финансовых услуг (кроме банковских услуг);
• • анализ и обобщение практики, связанной с ЗППФУ, определение основных рисков, возникающих в отношениях между некредитными финансовыми организациями и потребителями финансовых услуг;
• • предоставление необходимых сервисов «финансовому уполномоченному» (финансовому омбудсмену) при рассмотрении споров с участием потребителей финансовых услуг, взаимодействие с иными институтами гражданского общества в сфере ЗППФУ;
• • экспертиза проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия ЗППФУ;
• • экспертиза стандартов по ЗППФУ, разработанных СРО участников финансовых рынков, при их отсутствии — разработка стандартов по ЗППФУ;
• • экспертиза стандартов финансовых услуг, а также оценка отдельных финансовых продуктов.

Основная специфика Банка России как органа по ЗППФУ состоит в том, что это направление деятельности им осуществляется одновременно с иным, более традиционным направлением финансового регулирования и надзора, — обеспечением финансовой стабильности. Банк России также отвечает за развитие финансового сектора. Иными словами, в его полномочия вошли в том числе вопросы доступности финансовых услуг. Эта триада — защита прав потребителей, устойчивость финансовых организаций и доступность финансовых услуг — образует интегральное, хотя и доста;

точно напряженное единство. Нс случайно, что законодатель, наделяя Банк России полномочиями по осуществлению надзора за некредитными финансовыми организациями, по контролю поведения на рынке финансовых услуг и по защите прав потребителей финансовых услуг, потребовал от него организовать работу по предупреждению конфликта интересов, понимаемого как конфликт между целями, характерными для различных направлений деятельности Банка России.

С учетом изменения акцентов в системе защиты прав потребителей финансовых услуг меняются и основные подходы к правовому регулированию. Базовым для защиты прав потребителей признанно является Закон РФ «О защите прав потребителей»^[7] (далее — Закон о защите прав потребителей). О возможности распространения положений этого закона на финансовые услуги достаточно долгое время велась полемика. Так, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей»^[8] судам была разъяснена допустимость применения норм данного закона к договорам кредита и банковского вклада. Арбитражные суды находили подтверждения данной правовой позиции в ст. 9 Федерального закона «О введении в действие второй части ГК РФ»^[9]. Вместе с тем и теория, и судебная практика изначально иначе трактовали вопрос о распространении данного закона на отношения в сфере страхования. Так, была распространена правовая позиция, согласно которой к отношениям ответственности за нарушение договора страхования не применимы положения Закона о защите прав потребителей об ответственности; не распространяются положения закона на отношения в области ОСАГО и имущественного страхования^[10]. Однако эта позиция не была последовательной, что дало возможность представителям науки сделать вывод о том, что «в современной судебной практике отсутствует какое-либо единообразное и систематически обоснованное понимание того, применять или не применять потребительскую защиту к договорам на оказание финансовых услуг»^[11]. В 2012 г. Верховный Суд РФ скорректировал свою позицию, указав, что «если отдельные виды отношений с участием потребителей регулируются и специальными законами Российской Федерации, содержащими нормы гражданского нрава (например, договор участия в долевом строительстве, договор страхования, как личного, так и имущественного, договор банковского вклада, договор перевозки, договор энергоснабжения), то к отношениям, возникающим из таких договоров, Закон о защите прав потребителей применяется в части, не урегулированной специальными законами» (п. 2. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»^[12]).

В последнее время акценты в правовом регулировании данной сферы постепенно смещаются в сторону самостоятельного, хотя пока еще не систематизированного регулирования.

Так, в конце 2013 г. был принят пакет законов, связанных с таким важным направлением, как сфера потребительского кредитования и потребительских займов. Речь идет о Федеральном законе «О потребительском кредите (займе)» и о внесении существенных изменений в федеральные законы «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», «О кредитной кооперации», «О ломбардах» и ряде связанных с ними законов.

В соответствии с новеллами законодательного регулирования деятельность по предоставлению потребительских кредитов (займов) (т.е. денежных средств, предоставленных кредитором заемщику на основании кредитного договора, договора займа, в том числе с использованием электронных средств платежа, в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности^[13]) при определенных условиях признается профессиональной деятельностью. Такими условиями предоставления займов признаны:

• 1) денежная форма;
• 2) предоставление за счет привлекаемых средств; и (или)
• 3) регулярность (т.е. займы предоставляются не менее четырех раз в год).

Введение

понятия профессиональной деятельности по выдаче потребительских займов позволило законодателю четко очертить круг тех лиц, которые обладают субъективным правом на осуществление этой деятельности. К ним относятся:

• • кредитные организации;
• • микрофинансовые организации;
• • кредитные кооперативы (включая сельскохозяйственные кредитные кооперативы);
• • ломбарды.

Деятельность указанных субъектов подпадает под надзор Банка России. Все остальные субъекты (в том числе индивидуальные предприниматели, которые сегодня предоставляют займы, например, «до зарплаты», как правило, под ростовщические проценты) оказываются вне закона. Деятельность по предоставлению займов лицами, не имеющими государственного признания (лицензирование, включение в реестр и т. д.), влечет за собой наступление административной ответственности (ст. 14.56 КоАП).

Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что законодатель вполне осознанно отошел от цивилистической концепции договора займа, который (исходя из норм ГК РФ) может заключаться любым лицом (за исключением такой разновидности предоставления средств взаймы, как кредит). Таким образом, оценена социальная опасность неконтролируемых займов, которые востребованы низкооплачиваемыми слоями населения и ведут (не только в России, но и во всем мире) к еще большему обнищанию^[14].

Основываясь на указанном принципе, в 2015 г. законодатель внес определенные изменения в конструкцию договора займа, ограничив возможность привлечения средств граждан на основании договора займа. В соответствии с ч. 4 ст. 807 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»^[15]) заемщик — юридическое лицо вправе привлекать денежные средства граждан в виде займа под проценты путем публичной оферты либо предложения делать оферту, направленному неопределенному кругу лиц, если законом ему предоставлено право на привлечение денежных средств граждан.

Ценность правовой конструкции «профессиональная деятельность по выдаче займов» становится понятной с учетом как тех требований, которые предъявляются к лицам, которые вправе осуществлять профессиональную деятельность по выдаче займов, «профессиональным кредиторам», так и требований, которые предъявляются к самой деятельности.

Что касается требований, которые предъявляются к лицам, то их основное направление связано с заботой о добросовестности. Это направление, так называемое fit and proper test, давно применяется в банковской сфере: в соответствии с требованиями ст. 14 и 16 Закона о банках руководители (включая членов совета директоров), а также учредители кредитных организаций должны соответствовать определенным требованиям — профессиональной квалификации и деловой репутации. Этот подход распространен на сферу микрофинансовых организаций и ломбардов (в менее строгом варианте). Так, например, в соответствии с изменениями в Федеральный закон «О ломбардах» (ст. 2.2) физическое лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за преступление в сфере экономической деятельности или преступление против государственной власти, не вправе прямо или косвенно (через подконтрольных ему лиц), самостоятельно или совместно с иными лицами, связанными с ним договорами доверительного управления имуществом, и (или) простого товарищества, и (или) поручения, и (или) акционерным соглашением, и (или) иным соглашением, предметом которого является осуществление прав, удостоверенных акциями (долями) ломбарда, получать право распоряжения 10% и более голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал ломбарда.

Требования к деятельности по выдаче потребительских кредитов (займов) включают в себя требования к преддоговорным отношениям, договору и условиям его исполнения. Эти требования во многом ориентированы на надлежащее информирование клиентов кредиторов об условиях потребительского кредита (займа). В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 5 Федерального закона «О потребительском кредите (займе)» кредитором в местах оказания услуг (местах приема заявлений о предоставлении потребительского кредита (займа), в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет») должна размещаться информация об условиях предоставления, использования и возврата потребительского кредита (займа). Размещение данной информации позволит, как предполагается, заемщику более осознанно подойти к выбору займа (кредита).

Более того, после того, как заемщик определился с выбором кредита (займа) и кредитора, он и кредитор согласовывают индивидуальные условия кредита, которые не могут отличаться от той информации, которая доведена до заемщика общераспространенным способом.

Важным требованием указанного закона является указание па то, что индивидуальные условия договора потребительского кредита (займа), отражаются в виде таблицы, форма которой установлена нормативным актом Банка России, начиная с первой страницы договора потребительского кредита (займа), четким, хорошо читаемым шрифтом. Таким образом, законодатель постарался воздействовать на широко распространенную практику «мелких шрифтов», из-за которых текст договора — и так достаточно сложный — становился сложно читаемым, что зачастую способствовало принятию заемщиком нерационального решения.

Особое место в условиях кредита занимает так называемая полная стоимость кредита, или соотношение денежных выплат, которые в соответствии с условиями договора обязан выплатить заемщик, с той суммой, которая ему предоставляется. ПСК рассчитывается по определенной математической формуле, размещается в квадратной рамке в правом верхнем углу первой страницы договора потребительского кредита (займа) перед таблицей, содержащей индивидуальные условия договора потребительского кредита (займа), и наносится прописными буквами черного цвета на белом фоне четким, хорошо читаемым шрифтом максимального размера из используемых на этой странице размеров шрифта (ст. 6 Федерального закона «О потребительском кредите (займе))».

Значение ПСК в том, что она позволяет сопоставлять условия кредита (займа) одного кредитора с условиями кредита (займа) другого кредитора. Именно поэтому такие, на первый взгляд чрезмерно детализированные, требования по наглядности ПСК закреплены законодателем.

Но ПСК позволяет также воздействовать на кредиторов, их различные группы с тем, чтобы условия потребительского кредита (займа) не становились ростовщическими. Закон определяет механизм ограничения ПСК. Так, на момент заключения договора потребительского кредита (займа) она не может превышать рассчитанное Банком России среднерыночное значение полной стоимости потребительского кредита (займа) соответствующей категории потребительского кредита (займа), применяемое в соответствующем календарном квартале, более чем на одну треть (и. 11 ст. 6). Среднерыночное значение ИСК рассчитывается при этом по видам потребительских кредитов (займов) и может отличаться как от группы кредиторов (например, быть отличным у банков и микрофинансовых организаций), так и по конкретным кредитным продуктам (например, кредиты с обеспечением или без обеспечения).

Кроме того, микрофинансовым компаниям запрещено взыскивать с должников денежные средства в виде процентов за пользование потребительского займа, предоставляемого на срок менее года, более четырехкратного размера самого займа.

С целью усиления защиты прав граждан является целесообразным законодательно закрепить требование об ограничении суммы предоставляемого кредита в зависимости от совокупного дохода гражданина и его семьи. Однако для реализации этого требования необходимо обеспечить доступ всех профессиональных кредиторов к информации о доходах заемщика, содержащейся не только в бюро кредитных историй, но и в базах данных Федеральной налоговой службы и Пенсионного фонда России.

Обратим внимание, что обязанность по осуществлению надзора (за исключением надзора за деятельностью лиц, осуществляющих взыскание долгов) за исполнением требований Федерального закона «О потребительском кредите (займе)» возложена на Банк России. Закон также определяет, что по целой группе отношений Банк России будет обладать регулятивными полномочиями. Как следствие, Банк России уже сейчас активно участвует в процессах, связанных с реализацией защиты прав заемщиков-граждан.

• [1] Подробнее о юридическом смысле понятия «потребитель» в книге: Защита правпотребителей финансовых услуг / отв. ред. Ю. Б. Фогельсон. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010.С. 157−243.
• [2] Ведомости СНД и ВС РФ. 9 апреля 1992 г. № 15, ст. 76.
• [3] СЗ РФ. 2 августа 2004 г. № 31, ст. 3232.
• [4] Вестник Банка России. 4 июня 2008 г. № 28.
• [5] СЗ РФ. 23 декабря 2013 г. № 51, ст. 6673.
• [6] URL: http://cbr.ru/search/print.asp?File=/press/sbrfr/131 129_193330sbr_reorg.htm (дата обращения: 13.07.2016).
• [7] Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300−1 «О защите прав потребителей» // Российскаягазета. 7 апреля 1992 г.
• [8] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. № 1.
• [9] См., например, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 1 февраля 2010 г. по делу № А31−4920/2009; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 6 июля 2009 г. по делу № А43−31 592/2008;42−496; постановление ФАС Уральского округа от 2 июля 2009 г.№ Ф09−4622/09-С1 по делу № Л34−82/2009; постановление ФАС Западно-Сибирского округаот 21 апреля 2009 г. № Ф04−2283/2009(4818-Л27−43); постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20 января 2010 г. по делу № А58−6497/09; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 мая 2008 г. № АЗЗ-13 310/07-Ф02−1636/08 по делу A33−13 310/07;постановление ФАС Поволжского округа от 6 июля 2009 г. по делу № А55−3848/2009.
• [10] См. постановление Президиума Московского областного суда от 12 декабря 2007 г.№ 887 но делу № 44г-432/07; определение Пермского областного суда от 28 августа 2007 г.№ 33−4079.
• [11] Защита прав потребителей финансовых услуг / отв. ред. Ю. Б. Фогельсон. С. 203.
• [12] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. Сентябрь 2012 г. № 9.
• [13] Пункт 1 ст. 3 Федерального закона «О потребительском кредите (займе)».
• [14] Как отмечает О. М. Иванов, «потребность в таком [запрещающем ростовщичество. —Л. /'.] регулировании испытывается тем острее, чем менее обеспеченными, финансово-грамотными и защищенными являются потребители»: Иванов О. М. Стоимость кредита: правовое регулирование. М.: Инфротопик Медиа, 2012. С. 473.
• [15] СЗ РФ. 6 июля 2015 г. № 27, ст. 4001.