Лицензирование и лимитирование деятельности в природопользовании

Лицензирование в природопользовании призвано регулировать доступ к пользованию природными ресурсами и в конечном счете обеспечивать рациональное природопользование. Лицензирование возможно практически во всех сферах природопользования. Обязательному лицензированию подлежат недропользование, пользование объектами животного и растительного мира, в том числе лесопользование, водопользование, деятельность по обращению с отходами, выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, сброс жидких отходов, а также размещение твердых, в том числе бытовых, отходов.

Одним из основополагающих принципов лицензирования природопользования является принцип равных возможностей всех юридических и физических лиц на получение лицензий в сфере природопользования. Лицензирование и лимитирование в сфере природопользования основаны на описанных в параграфе 3.4 настоящего учебника рыночных механизмах. Поэтому право приобретения лицензии на пользование природными ресурсами в большинстве случаев является предметом конкурсов и аукционов. Лицензия выдается на определенный срок, в течение которого владельцу лицензии государство гарантирует право осуществлять оговоренные в лицензии виды природопользования при условии ненарушения оговоренных там же правил.

Лицензированию подлежит не только пользование природными ресурсами, осуществляемое в той или иной форме, но и некоторые виды деятельности в области охраны окружающей среды. Например, лицензируется деятельность по обращению с отходами. Лицензирование в сфере обращения с жидкими, твердыми и газообразными отходами развито, так как от правильности обращения с отходами зависит гарантированное Конституцией РФ право всех граждан на благоприятную с экологической точки зрения окружающую природную среду. Основные положения по этому вопросу описаны в федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «Об отходах производства и потребления» и в Постановлении Правительства РФ «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I—IV классов опасности». Согласно этим документам лицензированию подлежат такие виды деятельности, как сбор отходов, их размещение, транспортировка к местам утилизации, переработка отходов, в том числе в хозяйственно значимую форму, а на образование твердых, жидких и газообразных отходов необходимо получать лимиты. Отдельно хочется отметить возврат к лицензированию вывоза отходов. За несколько лет, в течение которых было отменено лицензирование вывоза мусора, количество несанкционированных свалок вблизи крупных городов возросло многократно. Для получения лицензии на указанные виды деятельности, связанные с обращением с отходами, помимо прочего соискателю лицензии необходимо доказать, что он располагает всеми необходимыми для успешного осуществления указанной деятельности зданиями, сооружениями, транспортными средствами и, конечно же, квалифицированным персоналом. Говоря о выбросах и сбросах, необходимо пояснить, что роль лицензии здесь выполняет норматив предельно допустимых выбросов и норматив предельно допустимых сбросов, в которых оговариваются предельно допустимые количества загрязняющих веществ, допустимые к выбросу в атмосферу и к сбору в водные объекты соответственно. В сфере образования твердых отходов роль своеобразной лицензии играет документ под названием «Нормативы образования отходов и лимиты на их размещения». Этот документ разрабатывается на основе представленного предпринимателем «Проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) и содержит допустимые количества образования на предприятии отходов разных классов опасности. Нормативы НДВ и НДС, а также НООЛР должны получать все юридические лица, в процессе деятельности которых образуются твердые, жидкие или газообразные отходы.

Одной из наиболее отлаженных систем лицензирования обладает недропользование, так как недра — основа национального благосостояния Российской Федерации. Лицензии необходимо получать для разведки залежей полезных ископаемых, для их извлечения, для захоронения отходов в недрах и для многих других видов деятельности, связанных с существенным нарушением целостности недр и с существенными количествами и ценностью изъятия природных ресурсов недр. В недропользовании государственная система лицензирования представляет собой единый регламент предоставления лицензий. Этот регламент включает в себя применительно к лицензированию недропользования научную, информационную, юридическую и экономическую подготовку материалов. В лицензии на недропользование указываются пользователь данного участка недр, цели недропользования, границы участка недр, где разрешается оговоренный в лицензии вид деятельности, срок действия лицензии, вопросы, связанные с разовыми и регулярными платежами за использование участка недр, квота добычи полезного ископаемого, а также технические вопросы, связанные непосредственно с производством работ по освоению участка недр. Таким образом, лицензия на право любого недропользования включает в себя значительный объем надежной и проверенной информации по конкретному объекту недропользования. Продажа лицензии на осуществление недропользования производится на конкурсной основе по результатам аукционов. Информация о проведении аукциона публикуется на сайте Федерального агентства по недропользованию или на сайтах региональных органов власти, если речь идет о геологоразведке или о разработке месторождений полезных ископаемых, не имеющих федерального статуса. Размещается такое объявление за 90 дней в случае, если речь идет о конкурсе, и за 45 дней, если проводится аукцион. За право участия в аукционе и конкурсе с подавших заявки участников взимается плата, которая должна покрывать издержки, связанные с организацией и проведением аукциона или конкурса.

В законе нет четкого разграничения понятий «конкурс» и «аукцион». В нашем представлении аукцион — это конкурс, главной целью которого является выявление наиболее платежеспособного покупателя, т. е. получение максимальной прибыли. То есть конкурс — это более широкое понятие, включающее в себя и понятие аукциона. Таким образом, конкурс, в отличие от аукциона, подразумевает более широкий, чем в аукционе, спектр требований к участникам.

В заключение следует отметить, что лицензирование требуется не для всех видов недропользования. Так, например, оно не нужно для проведения работ, которые не приводят к какому-либо существенному нарушению целостности недр. К таким работам можно отнести, например, изучение вулканической деятельности, проведение геологической съемки, инженерно-геологических изысканий, работ по прогнозированию землетрясений, строительство фундаментов зданий и сооружений, углубленных в грунт до 5 м, строительство канализации и водопровода, транспортных туннелей и метрополитена. В таких случаях тем не менее необходимо получить разрешение местных надзорных органов в сфере недропользования и органов местного самоуправления, а также зарегистрировать осуществляемые работы. Все эти вопросы изложены в так называемых подзаконных актах, к которым относятся ведомственные инструкции, положения и т. д.

Пользование объектами животного мира также подлежит лицензированию. Лицензирование осуществляется путем выдачи разрешений на тот или иной вид использования биологических ресурсов. Вопросы лицензирования в сфере пользования биоресурсами регулируются по Министерством сельского хозяйства РФ. В частности, этими вопросами в структуре Минсельхоза непосредственно занимаются две службы: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральное агентство по рыболовству. Тут следует оговориться, что порядок лицензирования немного различается для объектов животного мира, обитающих на суше, и для водных биоресурсов. Различают краткосрочные (разовые) лицензии и лицензии на долгосрочное пользование. В любом случае лицензия на пользование объектами животного мира выдается на определенный срок с указанием количества разрешенных к добыче объектов животного мира и расположения территории, в границах которой эта добыча разрешается.

Лицензии выдаются в случае добычи так называемых лицензионных видов охотничьих животных, к которым относятся многие копытные и пушных звери, имеющие высокую ценность, например лось, кабан, бобер, соболь и т. д., а также видов, численность которых ограничена. Количество лицензий определяется утвержденным для данного субъекта Федерации лимитом изъятия особей конкретного биологического вида. В свою очередь, лимит на добычу непосредственно связан с общей численностью особей данного биологического вида, обитающих в границах субъекта Федерации, и с нормативом изъятия особей данного биологического вида. Норматив изъятия определяется по биологическим особенностям особей, например по величине плодовитости, биотического потенциала популяций. Например, хищные животные весьма чувствительны к изъятию, так как, как уже говорилось, в процессе эволюции они заняли верхние уровни пищевых пирамид и не готовы к тому, что на них кто-нибудь будет охотиться. И наоборот, травоядные исторически занимали в пищевых цепях промежуточное положение и не так чувствительны к антропогенному изъятию. Поэтому нормативы изъятия зайца всегда выше по сравнению с лисами. На основе утвержденных для субъекта Федерации лимитов изъятия для каждого охотничьего хозяйства устанавливаются квоты на добычу отдельных видов охотничьих ресурсов. При распределении квот помимо всего прочего учитывается количество поданных заявок на добычу охотничьих ресурсов.

Контроль за численностью лицензионных видов животных осуществляет Министерство сельского хозяйства и его территориальные подразделения. Непосредственно этой работой занимаются охотоведы.

Добыча нелицензионных видов обитающих на суше животных, таких как зайцы, лисы, водоплавающие плицы и прочие, производится на основе разрешения на добычу, выдаваемого в форме так называемой путевки, в которой указывается название вида, норма добычи, охотничий участок, сроки охоты и личные данные охотника. Путевки в большинстве случаев выписываются непосредственно егерем. Если угодья являются незакрепленными, то путевка выписывается в специально уполномоченном государственном органе, например в местной администрации. Помимо лицензии или путевки для осуществления пользования объектами животного мира необходимо иметь охотничий билет единого образца.

Контроль за законностью использования ресурсов животного мира тоже осуществляется Министерством сельского хозяйства в лице охотоведов и егерей.

Немного сложнее обстоят дела с лицензированием пользования так называемыми водными биологическим ресурсами, к которым, в частности, относятся и рыбные ресурсы. Промышленный лов рыбы во внутренних водных объектах Российской Федерации, а также в территориальных водах Российской Федерации осуществляется на основе квот, разрешений, договоров на пользование рыбопромысловыми участками, а также лицензий, выдаваемых Федеральным органом власти в сфере рыболовства, которым на момент написания настоящей книги является Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) и его региональными и местными подразделениями в составе Министерства сельского хозяйства. Юридические лица и частные предприниматели для осуществления рыбопромысловой деятельности обязаны приобрети квоту на вылов рыбы, а также оформить договор на использование рыбопромыслового участка, на котором эта квота будет вылавливаться. Физические лица могут осуществлять вылов рыбы свободно, если используют разрешенные для этого методы лова. В случае применения сетей и прочих приспособлений, позволяющих добывать значительные количества рыбы, физическому лицу необходимо купить лицензию, дающую право на такой вид рыбного промысла. Лицензия также необходима для рыбной ловли в водоемах, где обитают ценные виды рыб, например форель, лосось.

Росрыболовство ведет учет численности водных биоресурсов. На основе данных о численности определяется максимальный допустимый объем вылова по каждому отдельному виду водных биоресурсов. Затем этот объем разделяется по регионам и определяется общая квота по региону. Затем между рыбопромысловыми предприятиями распределяются квоты. Для этого общая квота в каждом регионе разделяется на части. В дальнейшем эти части выставляются на аукцион. С победителем аукциона заключатся договор на предоставление квоты вылова конкретного вида водного биоресурса.

Если добыча какого-либо водного биоресурса не лимитируется, то для коммерческого лова все равно надо получать разрешение, в котором указаны границы промыслового участка и срок действия договора, который в данном случае заключается на срок от 10 до 25 лет.

Любительское и спортивное рыболовство может осуществляться свободно, если водоем не находится в частной собственности или если акватория не является рыбопромысловым участком, на пользование которым заключен договор.

Лицензированием в области лесопользования занимается Федеральное агентство лесного хозяйства, входящее в структуру Министерства природных ресурсов РФ. Термин «лицензия» в лесопользовании не применяется. Тем не менее такие виды лесопользования, как заготовка древесины, промышленная заготовка недревесных лесных ресурсов, требуют получения соответствующего разрешения от регулирующих органов, например от лесхоза, в территориальном подчинении которого находится рассматриваемый участок леса. Разрешение на пользование лесными ресурсами может быть оформлено в зависимости от вида лесопользования в форме договора аренды сроком до 50 лет или, как правило, в случае необходимости разовой заготовки древесины в форме договоров купли-продажи лесных насаждений, заключаемы на срок не более одного года. Таким образом, если речь идет о долговременных лесозаготовительных работах и прочих видах многолетнего лесопользования, когда весь предоставляемый участок не вырубается за один год, необходимо заключать либо договор аренды лесного участка, либо договор купли-продажи. В случае краткосрочной лесозаготовки в большинстве случаев заключается договор купли-продажи. На основании договора купли-продажи лесонасаждений выписывается так называемый порубочный билет, в котором указываются объем разрешенной к заготовке древесины, расположение делянки, сроки заготовки и прочая информация, необходимая для проверки законности производимых лесосечных работ непосредственно на делянке.

Если планируется так называемое побочное пользование в виде пищевых ресурсов, коры деревьев, веток, живицы, которое не предусматривает сведение лесонасаждений, то заключается договор аренды. И тут также действуют рыночные механизмы, так как право заключения договора аренды и договора купли-продажи является предметом аукциона. Информация об аукционе размещается в Интернете не менее чем за 30 дней до момента проведения лесного аукциона на право аренды лесного участка. Если речь идет о договоре краткосрочного пользования лесными насаждениями, то информация о проведении такого аукциона размещается минимум за 15 дней до момента его проведения. Начальная стоимость лота зависит от стоимости биоресурсов, расположенных на соответствующем участке лесных земель. В свою очередь, оценку стоимости лесных ресурсов производят органы лесного хозяйства в процессе так называемой лесной таксации.

Исключением из правила конкурсного отбора при заключении договоров купли-продажи лесных участков являются случаи заготовки древесины физическими лицами для собственных нужд. Поэтому если физическое лицо хочет купить деловую или дровяную древесину для собственных нужд, то, оговорив в соответствующем лесхозе расположение лесного участка и оплатив стоимость заготовляемой древесины на корню, можно заключить соответствующий договор, получить порубочный билет и приступить к заготовке древесины без проведения лесного аукциона. В дополнение к договору аренды или купли-продажи и на их основании выдается лесной билет или уже упоминавшийся выше лесорубочный билет, или ордер, который лесопользователь в слу;

пз чае необходимости предъявляет представителям контролирующих органов во время проведения работ. Лесорубочный, лесной билет или ордер выписываются сроком на один год и содержит все основные сведения о разрешенном виде лесопользования, месте осуществления, сроках и объемах лесопользования. Лесорубочный билет во многих случаях выдается лесхозом не непосредственно лесопользователю, а лесничеству, на территории которого предполагается осуществление того или иного вида лесопользования. В свою очередь, лесничества на основании такого билета могут выдавать ордера на заготовку древесины и второстепенных лесных ресурсов отдельным лесопользователям, если эта заготовка необходима в небольших количествах по сравнению с общими объемами, разрешенными в лесорубочном билете, выданном лесничеству. Если в процессе лесопользования не предусматривается заготовка древесины или второстепенных лесных ресурсов, то в таком случае лесопользователю выдается лесной билет.

Водопользование как важнейшая часть системы природопользования также является предметом лицензирования и лимитирования. Деятельность в сфере лицензирования и лимитирования водопользования осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов при Министерстве природных ресурсов и экологии РФ.

Любое водопользование, осуществляемое с применением технических средств и сооружений, должно производиться на основе договора водопользования, разрешения или лицензии. Не требуется заключение договора водопользования и получения лицензии для использования водоема в личных рекреационных целях отдельных граждан, например для купания. Не нужно оформлять лицензию и договор водопользования для осуществления судоходства, для проведения научных исследования, отбора воды на полив и для водопоя, проведения охоты и рыбной ловли и в некоторых других случаях. Тем не менее если вы собираетесь использовать водоем обособленно для организации отдыха граждан на коммерческой основе, то заключение договора водопользования необходимо. Договор заключают также, если планируется возведение шлюзов, плотин, гидроэлектростанций. В сущности, договор водопользования — это фактически договор аренды водного объекта, так как водный объект естественного происхождения де-юре остается в собственности государства.

В Российской Федерации существует две разновидности лицензии на право водопользования: лицензия на водопользование и распорядительная лицензия. Распорядительная лицензия выдается в случае, если водопользователь осуществляет деятельность, связанную с улучшением состояния водного объекта, например с дноуглубительными работами, работами по укреплению берегов и воспроизводству водных биотических ресурсов и т. д. Лицензия на водопользование выдается на использование водных ресурсов с помощью гидротехнических сооружений и прочих технических средств, за исключением маломерных судов. Поэтому теоретически любой колодец с электронасосом и даже небольшой водозабор из реки или озера для нужд одного отдельного дачного участка должны быть лицензированы. Не реализуется это лишь потому, что такое массовое лицензирование водопользования технически трудно осуществимо. Использование водного объекта для сброса сточных вод также требует лицензирования. Как и во всех прочих видах природопользования, лицензия на право водопользования выдается на определенный срок и оговаривает территориальное размещение объекта водопользования, правила водопользования, сведения о водопользователе и т. д., на основе лицензии заключается договор водопользования, в котором, помимо сведений, указанных в лицензии, указывается и стоимость пользования водными ресурсами. Отдельно хочется отметить, что, помимо пользования поверхностными водными объектами, существует пользование подземными водами, которое регулирует Закон «О недрах». Поэтому теоретически любая артезианская скважина и любой колодец тоже должны быть лицензированы, хоть заключение договора водопользования на добычу артезианских вод согласно Водному кодексу не требуется. В настоящее время лицензируются в большинстве случаев лишь общественные артезианские скважины с большим дебетом. Частные колодцы и скважины в большинстве случаев не лицензируются в связи со сложностью выявления таких объектов и нехваткой административного ресурса.