Административно-правовое регулирование экономической деятельности

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга, прежде всего, предметом регулирования, методами правового регулирования, субъектами отрасли права, источниками правовых норм.

Административное право наряду с гражданским, конституционным и уголовным правом является одной из основополагающих отраслей права. Оно связано с таким социальным явлением, как управление.

Административное право можно определить как совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности (в первую очередь, возникающие в связи и по поводу реализации исполнительной власти).

Административное право является, во-первых, одной из отраслей публичного права; во-вторых, совокупностью правовых норм; в-третьих, обладает внутренней согласованностью, т. е. состоит из определенных институтов; в-четвертых, имеет обособленный предмет регулирования — управленческие (административно-правовые) отношения; в-пятых, имеет свой метод правового регулирования; в-шестых, имеет внешнее выражение, т. е. находит закрепление в определенных нормативных правовых актах.

Можно назвать особенности административно-правовых отношений (предмета административно-правового регулирования), отличающие их от других видов правоотношений:

• 1) права и обязанности сторон связаны с деятельностью государственной администрации (должностных лиц органов исполнительной власти, руководителей государственных предприятий и учреждений);
• 2) одной из сторон отношений всегда выступает субъект государственной администрации, наделенный государственно-властными полномочиями;
• 3) разрешение споров между сторонами может осуществляться во внесудебном порядке;
• 4) как правило, эти правоотношения являются власте-отношениями, где отсутствует равенство сторон;
• 5) возникают в сфере государственного управления, носят публичный характер;
• 6) могут возникать вопреки желанию и согласию другой стороны;
• 7) ответственность стороны административно-правового отношения наступает перед государством в лице органов исполнительной или судебной власти.

Административно-правовые отношения, прежде всего, связаны с реализацией задач, функций и полномочий органов исполнительной власти. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение участников такого рода правовых отношений. Их обязанности и права связаны с практической реализацией задач и функций органов исполнительной власти. Поэтому определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни — в сфере государственного управления экономикой, социальными процессами.

Иод административно-правовым регулированием экономических отношений принято понимать осуществление при помощи норм административного права и всей совокупности правовых средств юридического воздействия на экономические отношения.

Основными направлениями административно-правового регулирования в сфере экономики является установление:

• 1) форм и способов поддержки малого и среднего предпринимательства (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и др.);
• 2) порядка заключения контрактов на производство и поставку продукции для государственных и муниципальных нужд (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др.);
• 3) порядка управления государственным имуществом (Федеральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.);
• 4) порядка создания особых экономических зон со льготными режимами предпринимательской и инвестиционной деятельности (Федеральные законы от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» и др.);
• 5) совместно с нормами экологического права — режима охраны природы и природопользования (Федеральные законы от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.);
• 7) порядка функционирования отраслей экономики — топливно-энергетического комплекса, промышленного комплекса, агропромышленного комплекса, транспорта, связи и т. д. (Федеральные законы от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»; от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»; от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»; от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»; от 8 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»; ЗК РФ; ЛК РФ; Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ и др.);
• 8) порядка осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»);
• 9) порядка осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и др.);
• 10) порядка осуществления лицензирования отдельных видов деятельности (Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.);
• 11) порядка осуществления государственного надзора и контроля в сфере экономики (Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. 294-ФЗ

«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.);

• 12) порядка осуществления инвестиционной деятельности (Федеральный закон от 25 июля 1999 г. № 117-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и др.);
• 13) функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере экономики, т. е. государственного управления в сфере экономики (постановления Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1038 «О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации»; от 30 июля 2004 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации», от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» и др.);
• 14) административной ответственности за совершение правонарушений в сфере экономики в КоАП РФ и т. д.

КоАП РФ играет существенную роль в охране правопорядка, соблюдении установленных норм, правил, требований в сфере экономики. КоАП РФ устанавливает, какие деяния являются административными правонарушениями в сфере экономики, а именно, в области охраны собственности, охраны окружающей среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике; в сельском хозяйстве, ветеринарии, мелиорации, на транспорте и др., виды административных наказаний, порядок привлечения к административной ответственности.

За совершение административных правонарушений предусмотрены следующие административные наказания: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 5) административный арест; 6) административное выдворение за пределы России иностранного гражданина или лица без гражданства; 7) дисквалификация; 8) административное приостановление деятельности; 9) обязательные работы; 10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

В отношении юридического лица могут применяться следующие административные наказания: предупреждение, штраф, конфискация орудия или предмета совершения правонарушения, административное приостановление деятельности.

Привлечение к административной ответственности может осуществляться в судебном и внесудебном (административном) порядке. КоАП РФ определил подведомственность дел об административных правонарушениях судьям (мировым судьям), органам исполнительной власти (их должностным лицам) в гл. 23.

Более подробно административные правонарушения бюджетного, валютного, банковского законодательства будут рассмотрены в гл. 7.

Однако единого федерального закона, предусматривающего основные принципы и механизмы административно-правового регулирования экономики, увы, нет. Многие ученые предлагают его принять, поскольку это создало бы единый критерий государственного публично-правового воздействия на экономику.

Причиной для этого является то, что нормы Конституции РФ, предусматривающие в ч. 1 ст. 8 гарантии единства экономического пространства и в п. «ж» ч. 1 ст. 71 установление правовых основ единого рынка, являются довольно расплывчатыми (что вполне уместно для Конституции), но создают неопределенность в правовом регулировании на уровне законов и подзаконных актов, допускают возможность резких колебаний от либеральной модели в экономике к авторитарной. А это, в свою очередь, препятствует росту и устойчивости экономики страны. Эта ситуация усугубляется и федеративным устройством России, которое допускает формирование регионального законодательства и местных правил.

Законодатель должен ясно сформулировать принципы, механизмы и пределы публичного правового регулирования экономики, особенно в свете присоединения России к мировой экономике и международным организациям, и прежде всего к Всемирной торговой организации.

Объем учебника не позволяет осветить все направления административно-правового регулирования. Но в последующих главах будет рассмотрен порядок государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензирования, осуществления инвестиционной деятельности, вопросы поддержки малого и среднего предпринимательства, антимонопольное регулирование, функции и полномочия органов исполнительной власти в сфере экономики и др.

В этом параграфе рассмотрим, как с помощью норм административного права стимулируется экономическое развитие субъектов Российской Федерации.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, на период до 2020 г. ставится задача обеспечения сбалансированного социально-экономического развития всех регионов России. Этого положения можно достичь посредством: стимулирования их экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ; координации инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственного развития и ресурсных ограничений; сокращения дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики.

Для решения поставленной задачи на определенных территориях вводятся особые правовые режимы осуществления предпринимательской и (или) инвестиционной деятельности.

Закрепление статуса таких территорий в современной России началось с 1990 г., когда были приняты подзаконные акты по каждой территории. Были созданы первые свободные экономические зоны (СЭЗ) — «Выборг», «Даурия», «Кузбасс», «Технополис Зеленоград» и др., зоны свободной торговли или свободные таможенные зоны — «Шереметьево», «Московский Франко-Порт», «Франко-Порт Терминал».

С 1996 по 1999 г. были приняты три федеральных закона: в отношении особых экономических зон в Калининградской и Магаданской областях и Центра международного бизнеса «Ингушетия», которые установили особые режимы предпринимательской и инвестиционной деятельности (налоговые льготы, применение режима свободной таможенной зоны, ускоренный и упрошенный порядок регистрации резидентов, договорный характер отношений в области привлечения инвестиций и др.) для своих резидентов. В настоящее время они утратили силу.

На особых территориях были установлены отдельные правовые формы государственно-частного партнерства (ГЧП). В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (МЧП) в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под ГЧП, МЧП понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, соглашения о МЧП, заключенных в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

С развитием инвестиционного законодательства был принят специальный Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон об ОЭЗ). Он предусмотрел возможность создания четырех типов ОЭЗ для развития различных отраслей экономики: промышленно-производственной, туристскорекреационной, технико-внедренческой и портовой.

В 2010 г. Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“» была создана новая особая территория.

Несмотря на то что Закон об ОЭЗ предусматривал наличие инструмента для развития инноваций ОЭЗ технико-внедренческого типа, законодатель установил новый тип такого развития, а именно инновационный центр. В принятом Законе детально регламентированы правила функционирования Центра, включая особенности осуществления медицинской и образовательной деятельности на его территории.

В следующем году Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ЗТР) был установлен еще один вид рассматриваемых территорий. ЗТР создаются в целях решения проблем развития экономически неблагополучных территорий страны через создание зон территориального развития в Российской Федерации.

Под зоной территориального развития понимается часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам ЗТР предоставляются меры государственной поддержки.

Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2013 г. № 326 определен перечень субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание ЗТР. К ним отнесены 20 субъектов Российской Федерации: 12 республик: Адыгея; Алтай; Бурятия; Дагестан; Ингушетия; Кабардино-Балкарская; Калмыкия; Карачаево-Черкесская; Карелия; Северная Осетия — Алания; Тыва; Чеченская; 3 края: Забайкальский; Камчатский и Приморский; 5 областей: Амурская; Ивановская; Курганская; Магаданская и Еврейская автономная. Закон о ЗТР действует вместе с рядом федеральных целевых программ и региональных программ по развитию отдельных территорий страны. С 2015 г. действуют еще два новых вида особых территорий — СЭЗ на территориях Республики Крым и г. Севастополя, а также территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).

Правовой режим СЭЗ был определен Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее — Закон о СЭЗ).

С 31 марта 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее — Закон о ТОСЭР). Обе территории, как и ЗТР, относятся к территориям ускоренного социальноэкономического развития и имеют похожие правовые режимы инвестиционной деятельности.

Мнение специалиста Следует заметить, что принятые законы почти дословно повторяют многие статьи ранее принятых законов. По мнению А. В. Белицкой, это «доказывает, что арсенал эффективных правовых средств государственного регулирования функционирования территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности устоялся»^[1].

Целями создания новой СЭЗ является обеспечение устойчивого социально-экономического развития, привлечение инвестиций в развитие действующих и создание новых производств, развитие транспортной и иных инфраструктур, туризма, сельского хозяйства и санаторно-курортной сферы, а также повышение уровня и качества жизни граждан на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя. На территории СЭЗ действует особый режим осуществления предпринимательской и иной деятельности, а также применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны. Данное в законе определение СЭЗ аналогично определению ОЭЗ в законодательстве. Таким образом, понятия СЭЗ и ОЭЗ тождественны. В то же время по модели создания и управления СЭЗ в Крыму совершенно не похожи на ОЭЗ.

Существует два способа создания и управления территориями с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности:

• 1) в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства с управлением специально уполномоченной государственной структурой и разрешительным порядком осуществления частных инвестиций;
• 2) с управлением юридическим лицом частной или смешанной формы собственности, которое строит отношения с инвесторами на договорной основе при заявительном порядке инвестирования^[2].

В отношение СЭЗ и ЗТР используется первая модель, а в отношении ОЭЗ и ТОСЭР — вторая модель, которая дает больше возможностей для применения инструментов ГЧП.

Несмотря на то что на уровне управления территорией принципы ГЧП в СЭЗ не реализуются, инвестиционные проекты, осуществляемые на территории СЭЗ, являются примером ГЧП. Частный партнер осуществляет капитальные вложения в СЭЗ, обеспечивает создание дополнительных рабочих мест, а публичный партнер предоставляет ему льготный правовой режим осуществления предпринимательской деятельности, предусмотренной соглашением.

ТОСЭР также является зоной ускоренного экономического развития, но в отличие от ЗТР создается не для развития дотационных регионов и выравнивания общей экономической ситуации в стране, а для образования территории — локомотива социально-экономического развития страны, которым в первые три года существования ТОСЭР будет территория Дальнего Востока.

ТОСЭР определяется как часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

Несмотря на то что в определениях ЗТР и ТОСЭР много общего, правовые режимы осуществления инвестиционной деятельности на них различны, и по модели управления ТОСЭР тяготеет скорее к ОЭЗ или даже к инновационному центру «Сколково» и относится ко второй модели управления. Так, управление ТОСЭР осуществляется наблюдательным советом (как в ОЭЗ), уполномоченным федеральным органом (Минвостокразвитием России), управляющей компанией и ее дочерними обществами (как в ОЭЗ и Сколково).

Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2015 г. № 432 акционерное общество «Корпорация развития Дальнего Востока» определена такой управляющей компанией, которая осуществляет функции по управлению ТОСЭР в субъектах РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа.

Управляющая компания, несмотря на частную форму собственности, находится под 100%-ным контролем государства и только ее дочернее общество, не менее чем 51% которого должен находиться в собственности управляющей компании, может частично быть в собственности частного предпринимателя. Следовательно, открывается возможность для использования инструментов ГЧП на уровне управления ТОСЭР. Так, частный партнер инвестирует в ускоренное экономическое развитие региона, создает рабочие места, а публичный партнер предоставляет ему льготный режим осуществления предпринимательской деятельности на территории.

Важным элементом ТОСЭР является тот факт, что финансовое обеспечение размещения объектов инфраструктуры осуществляется за счет бюджетных средств наряду с внебюджетными источниками финансирования, при этом при осуществлении инфраструктурных проектов могут быть использованы механизмы проектного финансирования, которые являются эффективным инструментом ГЧП.

Постановлениями Правительства РФ от 21 августа 2015 г. № 877, 878, 876 предписано создать ТОСЭР «Индустриальный парк „Кангалассы“», «Михайловский», «Беринговский», а от 25 июня 2015 г. № 628 — ТОСЭР «Комсомольск», № 630 — «Хабаровск», № 629 — «Надеждинская» и т. п.

Таким образом, в России механизмы государственно-частного партнерства широко используются для ликвидации асимметрии в развитии территорий субъектов Российской Федерации.

• [1] Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство в рамках территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности: новое в законодательстве Ц Закон. 2015. № 3. С. 60—66.
• [2] Верещагин С. Г. Управление свободными и особыми экономическими зонами // Административное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 30—35.