Законодательная власть. 
Демократия как универсальная ценность

Общепризнанно, что законодательная власть принадлежит объединённой воде людей, образовавших государство. Закон, являющийся выражением этой воли, не может причинять вреда никому из них, но может содействовать достижению общественного блага. Власть и решения этого органа, полагал И. Кант, должны быть безупречными [15, р. 91]. Это возможно только в том случае, если выборные представители действительно представляют большинство народа и последовательно выражают его волю. Мандат от имени народа ещё не означает, что он вручён представителю самим народом. Так, нетрудно понять, кто представлял в итальянском парламенте Сицилию в период безраздельного господства там мафии или Федеральное Собрание Российской Федерации в период расхищения здесь общественных богатств.

Собрания для выработки обязательных для социума решений проводились во все времена; они — неотъемлемый элемент общественной жизни. При этом правовые нормы жизни вырабатывались как самим обществам, так и органами политической власти (после образования государств).

Согласно английскому правоведу В. Блэкстоуну, слово «парламент» было впервые применено к Генеральной ассамблее королевства Франции при Людовике VI, где люди громко обсуждали важные для королевства проблемы (от фр. parler — говорить). В Англии такой орган был учреждён королём Альфредом и назывался michel-gemote (великой встречей), или wittena-gemote (собрание мудрых людей), а после завоевания этой страны норманнами в 1066 г. также стал называться парламентом [7, р. 147−148]. Согласно Великой хартии вольностей, этот орган, считавшийся ветвью королевской власти, созывался в составе всех архиепископов, епископов, аббатов, графов, знатных баронов и других крупных владельцев земель по предписанию короля, о чем объявлялось за 40 дней до дня созыва. В 1266 г было достигнуто соглашение о созыве и представителей общин (рыцарей, баронов и бюргеров).

Считается, что парламент Великобритании, ставший моделью при формировании законодательных органов почти всех государств мира, представляет монарха, считающегося его главой, аристократию (палата лордов) и остальных (палата общин). Билль о правах 1689 г. существенно ограничил власть монарха, который отныне должен был всё делать только с согласия парламента. За ним сохранялись лишь права на созыв и роспуск парламента, утверждение состава предложенного парламентом правительства и некоторые представительские функции.

Но как быть, если король не желает созывать парламент? Исходили из следующего: поскольку государство постоянно нуждается в деньгах, а эти средства формируются путём установления налогов на население, что вправе делать только его собственные представители, то правители будут вынуждены эпизодически созывать этот орган. А что, если они всё-таки не захотят? Выход и из такой ситуации также был предусмотрен. Согласно статуту Карла Первого (решение парламента, к согласию с которым вынудили монарха), в случае отказа короля созвать парламент в течение трёх лет; пэры могли собраться и вынести решение о его созыве сами. Если же и пэры отказывались созывать парламент, то избиратели самостоятельно могли избрать новый парламент. Практически эти варианты не применялись, хотя сам Кард Первый не созывал парламент в течение почти десяти лет — с 1629 по 1640 г., и поэтому статутам Карла Второго это правило было отменено с оговоркой, что перерыв в работе парламента не должен превышать трёх лет.

Были прецеденты и иного порядка. Парламент, восстановивший Стюартов на троне в 1660 г., собирался по собственной инициативе и по предписанию «хранителя свободы» в Англии генерала Монка за месяц до реставрации монархии и продолжал работать до 1679 г., когда Карл Второй распустил его. Таким образом, это был самый долгий парламент в истории Англии, хотя под «долгим парламентам» официально подразумевается тот, который функционировал в период революции (с 1640 по 1653 г.). В 1688 г. парламент опять собрался по собственной инициативе, но на этот раз потому что король Джеймс Второй отрёкся от престала и трон стал вакантным. Но вскоре приглашённая на английский трон королевская чета — Вильгельм и Мария — издали указ, признавший этот парламент законным [7, р. 151]. В 1694 г. уже официально был установлен трёхлетний срок работы парламента.

Поскольку парламент считается представителем народа, то полагают, что он наделён неограниченными полномочиями. Из такого постулата, исходит и сам парламент Англии, который, говоря словами В. Блэкстоуна, может делать всё, что природой дозволено: принимать, подтверждать, расширять, ограничивать, отменять, аннулировать, возрождать и излагать по-новому законы, касающиеся всех областей жизни. Он может пересмотреть правила наследования короны, изменить религию и Конституции королевства, а также сроки продолжительности своей работы, объявлять ребёнка и подростка взрослым и т. д. [7, р. 160]. В Англии даже сложилась поговорка о том, что парламент может делать всё, за исключением превращения женщины в мужчину и мужчины в женщину [11, р. 5]. А теперь возможно и это, поскольку некоторые люди изменяют свой пол и претендуют на признание законом этой перемены. Верховенство парламента в Англии было официально закреплено Актом о наследовании 1701 г., который подтвердил его право определять линию наследования трона.

В действительности же в демократическом обществе представительный орган (парламент, конгресс, Федеральное Собрание) вправе делать только то, на что его уполномочивает гражданское общество. Его члены избираются народом и призваны выступать в качестве выразителей его воли. Именно поэтому законодательная власть является главным звеном всей власти, и этот статус обеспечивается ей открытостью, публичностью, возможностью обсуждать проблемы путём споров и дискуссий, т. е. выражением воли участников законодательного процесса. Чтобы выразить волю всего корпуса избирателей, перед принятием того или иного решения в парламенте его члены обязаны встретиться со своими избирателями и выяснить их волю. Но имманентный политической власти порок — дистанцироваться от своего главного источника, возвышаться над ним, пытаться стать не только независимой от него, но и повелевать им, — характерен для всех её ветвей и проявляется особенно претенциозно в представительной власти. Претенденты на места в ней могут в какой-то степени считаться с волей народа только в период выборов, но, получив мандаты, забывают об этом и даже считают ненужным оглядываться на народ. Как признался один из парламентариев Англии (Ч. Фокс), он никогда не придавал значения голосу народа. «Наш долг — делать то, что подобает, не думая о согласии избирателей, — заявлял он. — Их дело — выбирать нас, а наше — поступать конституционно и сохранять независимость парламента» [12, р. 53].

С какой целью избираются представители народа, что следует понимать под «поступать конституционно» и «сохранять независимость парламента»? Всё это мало интересует получивших мандаты народа людей. Сообщали, что после этого заявления избиратели атаковали выходящего из здания парламента Фокса и вываляли его в грязи [17, р. 84], но прекратить действие его мандата как представителя народа они уже не могли, поскольку усилиями подобных «представителей» право отзыва обманувших народ «представителей» не оказалось предусмотренным законом. Как свидетельствовал Д. Брайс, и практически, и летально «британский парламент является хранителем власти нации, а потому в сфере права он безответственен и всемогущ» [8, р. 49].

В результате такого менталитета исполнителей властных функций власть народа подменяется самодержавием ветвей власти, основывающих свою деятельность не на общественном договоре (конституции), а на собственной воле. Отсюда — установление сроков мандатов, определение крута избирателей и правил проведения выборов не народом, а самими же парламентариями. Как уже было сказано, парламентским актом 1694 г. в Англии был установлен трёхлетний срок мандатов. В 1716 г. парламентарии, избранные на три года, продлили свои полномочия до семи лет. Противники Акта о семилетнем сроке справедливо заявляли, что палата общин должна быть избрана народом, только после этого она может считаться представительницей народа, а когда её члены избираются не народом, а парламентом, они лишаются полномочий, которыми располагали. А. В. Дайси писал, что это было прямой узурпацией парламентом прав народа [11, р. 8]. Этим актом парламент демонстрировал, что с правовой точки зрения он не является доверенным лицом избирателей, т. е. суверенитет народа оказался заменённым суверенитетом парламента, акты которого никто не может отменять.

Парламентский акт 1911 г. установил пятилетний срок деятельности английского парламента. После принятия этого Акта, дополненного актом 1949 г., роль палаты лордов несколько ослабела. В последующие десятилетия были предприняты многочисленные попытки дальнейшего реформирования этой палаты, в том числе замены знатности и наследственности народной основой [23].

Более демократичными считаются представительные органы федеративных государств — США, Швейцарии, Индии, Германии.

Как уже было сказано, при определении статуса конгресса США, круга его полномочий и процедур формирования его палат были учтены как положительные, так и отрицательные стороны анталийского парламента. Американцы заимствовали форму представительной власти бывшей метрополии, отказавшись от её консервативного элемента (палаты лордов) и поставив его под контроль конституции, за рамки которой он, как и президент, не вправе выходить. Радикально сократили сроки выборов в палату представителей. В предварительных проектах конституции предусматривалось ежегодное избрание палаты всеми гражданами США, но после продолжительных дискуссий остановились на двухлетнем сроке мандата. Члены верхней палаты — сената — д о 1913 г. избирались по два человека от каждого штата их законодательными органами срокам в шесть лет с ротацией трети сенаторов через каждые два года. В 1913 г. вступила в силу 17-я поправка к Конституции США, которая предусматривала избрание двух сенаторов от каждого штата всеми их гражданами, имеющими право голоса. Сенат конгресса первого созыва состоял из 26 человек, ныне, когда количество штатов увеличилось до 50, число сенаторов возросло до 100.

Нижняя палата конгресса представляет весь народ США. В палате первого созыва в 1789 г. заседали 65 представителей, каждый из которых избирался от 30 тыс. жителей. По мере роста численности населения страны и образования новых штатов численность представителей также увеличивалась. По цензу 1910 г. численность палаты представителей была установлена в 435 членов. Кроме того, в работе палаты участвуют с правом участия в дискуссиях, но без права голоса пять делегатов, представляющих округ Колумбия, Виргинские острова, Гуам, Американское Самоа и Содружество Северных Марианских островов, а также комиссар от Пуэрто-Рико. Поскольку палату представителей конгресса США представляет весь народ Союза, сенат — штаты, то роль и законодательные функции их различны.

В соответствии с принципом «нет налогов без согласия народа», все законопроекты о государственных доходах исходят от палаты представителей, но сенат вправе соглашаться с решениями палаты и вносить к ним поправки. Палата представителей имеет право начать процедуры импичмента против государственных деятелей США и избирать президента, если ни один из кандидатов не заручится поддержкой большинства выборщиков. Однако в этом случае президент избирается из трёх кандидатов, набравших наибольшее число голосов выборщиков, большинством голосов не представителе, а штатов. В американском конгрессе руководствуются формулой: конгресс не должен идти быстрее, чем народ. Когда страна выявляет и излагает своё мнение, конгресс не должен преминуть действовать [8, р. 125].

Во время дебатов о Конституции США А. Гамильтон так объяснял предназначение сената в газете «Федералист». Этот институт призван укреплять дух независимости штагов; быть квалифицированным органом, призванным давать президенту советы и сдерживать его при назначениях на государственные должности и заключении международных договоров; умерять порывы страстей и последствия внезапных изменений общественного мнения, чему, несомненно, будет подвержена ближе связанная с народом палата представителей. Это орган людей с большим опытом, длительным срокам членства и сравнительно менее зависимый от всеобщих выборов, что позволяет ему стать элементом стабильности правительства и институтам сохранения преемственности политики в стране и за рубежом и, наконец, служить органом для суда импичмента над государственными должностными лицами.

Сенат, будучи одной из палат законодательного органа страны, обладает также исполнительскими и судебными функциями. Участвуя параллельно с палатой представителей в законодательном процессе, он утверждает или отклоняет предлагаемые президентам кандидатуры на государственные должности, включая и судей. Это имеет целью исключение возможности превращения президента в тирана путём заполнения государственного аппарата своими сообщниками и подручными [8, р. 98]. Сенат ратифицирует или отклоняет (двумя третями голосов) подписанные президентом международные договора, вправе вносить поправки к ним, а также исполняет роль суда в случае возбуждения палатой представителей импичмента против государственных должностных лиц.

Конгресс США, который, согласно конституции, лишь один может издавать законы для страны, делает это только по 18 пунктам федеральной жизни. Зато в законодательном процессе в этих областях он абсолютно независим от других ветвей власти. Законопроекты разрабатываются в многочисленных комитетах палаты представителей в ходе продолжительных (часто не менее одного года) обсуждений и дискуссий. Любой конгрессмен может предложить свой проект билля, который регистрируется должным образом и направляется в соответствующий комитет палаты, где-либо отклоняется, если его сочтут не важным, либо дополняется поправками.

Законопроекты комитетов утверждаются иди отклоняются палатой в целом после непродолжительного обсуждения, что является серьёзным минусом в демократическом процессе. Затем тщательному обсуждению они подвергаются в сенате, большинство членов которого имеют большой опыт предшествующей работы как в палате представителей, так и на высоких государственных постах. В случае одобрения законопроекта сенатом его представляют Президенту Соединённых Штагов. Если глава государства одобряет законопроект то подписывает его; если не одобряет; то возвращает его в течение десяти дней со своими возражениями в ту палату, откуда он исходил. После этого палата начинает повторное рассмотрение законопроекта.

Если после этого рассмотрения законопроект будет принят двумя третями голосов членов палаты, он будет направлен вместе с возражениями Президента в сенат, который рассмотрит его повторно. Если сенат повторно одобрит законопроект двумя третями голосов, то он становится законом и без подписи президента. Если в одной из палат проект не наберёт такого количества голосов, билль считается проваленным. Во всех указанных случаях в обеих палатах голосование производится в форме высказывания «да» и «нет» членов палат, а имена лиц, голосовавших за и против законопроекта, заносятся в журнал соответствующей палаты. Если какой-либо законопроект не возвращается президентом в течение десяти дней (не считая воскресений) после того, как он был ему представлен, он становится законом, как если бы он был подписан им. Законопроект не становится законом, если по причине окончания сессии конгресса его не смогли возвратить в конгресс.

Все распоряжения, резолюции и решения, для которых может оказаться необходимым согласие и сената, и палаты представителей, отправляются Президенту Соединённых Штатов и вступают в силу только после его одобрения. В случае неодобрения им они могут быть снова приняты двумя третями голосов сената и палаты представителей в соответствии с правилами и ограничениями, установленными в отношении законопроектов. Всего за период с 1789 по 2008 г. президентами США было наложено 2560 вето, почти четверть которых пришлись на период президентства Ф. Рузвельта. [22].

Законодательный процесс в США, как нетрудно заметить, продуман основательно и исключает поспешности и случайности. Однако две трети голосов в каждой палате, необходимые для отклонения вето президента, — норма заоблачная и практически недостижимая, поскольку президент США с момента образования там политических партий является представителем одной из них. Его партия всегда доминирует как минимум в одной из палат конгресса.

В то же время конституция чётко указывает, что конгрессу запрещено делать (ст. I, раздел 9):

• • действие привилегии приказа habeas corpus не должно приостанавливаться, если только этого не потребует общественная безопасность при восстании или вторжении;
• • не должны приниматься билли об опале или законы ex post facto;
• • не должны устанавливаться подушные подати или иные прямые налога иначе как в соответствии с переписью или исчислением населения;
• • не должны облагаться налогом или пошлиной товары, вывозимые из любого штата;
• • не должно отдаваться предпочтение — в силу какого-либо постановления о торговле или государственных доходах — портам одного штата перед портами другого;
• • суда, следующие в какой-либо штат или из штата, не должны принуждаться к заполнению таможенных деклараций и уплате пошлин;
• • не должны выдаваться деньги из казначейства иначе как на основе ассигнований, предписанных законом;
• • сообщения и отчёты о поступлениях и расходах всех государственных денег должны периодически публиковаться.

Институты власти в новых республиках, образовавшихся после распада колониальной системы, формировались под сильным влиянием таковых Великобритании и США. В зависимости от формы государства (унитарное или федеративное) законодательные органы учреждались как однопалатные или двухпалатные. Кое-где парламент имел даже три палаты. Оптимальным на сегодняшний день считается двухпалатный представительный орган, каждая из палат которого представляет интересы разных субъектов политического общества. Нижняя палата избирается всеми гражданами государства. Верхняя палата формируется в разных странах по-разному: избирается гражданами, проживающими в регионах или субъектах федерации, делегируется законодательными и представительными властями субъектов Федераций (Бундесрат в ФРГ, Совет Федерации России и т. д.) или является наследственным (палата лордов Великобритании). Эти палаты призваны служить друг другу своеобразными сдержками и противовесами. Верхняя палата вправе контролировать, подтверждать, задерживать принятые нижней палатой законопроекты, предлагать поправки к ним и даже отклонять их, ограничивая, таким образом, влияние моментов страстей, спешки, непродуманности, подкупа и т. д. А нижняя палата, которая считается самой близкой к народу, путём повторного обсуждения и голосования может опоганить поправки верхней палаты и её вето. Это вынуждает каждую из них учитывать с самого начала мнение второй палаты.

В некоторых странах (Великобритания) верхняя палата исполняла также и функции высшей судебной инстанции государства. Однако в 2009 г. был принят парламентский акт о передаче высшей судебной власти в стране от палаты лордов вновь учреждаемому Верховному суду Великобритании в составе 12 судей. Стало быть, палата лорд ов лишилась ещё одной важной функции.

Некоторые исследователи политической власти сравнивали однопалатный представительный орган с неограниченной властью индивидуального деспота, не чувствовавшего никакой ответственности перед обществам [16, р. 183]. Поэтому одним из проявлений демократизации общественного строя в Новое время считается переход от однопалатных законодательных органов к двухпалатным.

Напомним, что конгресс США, учреждённый тезисами конфедерации, был однопалатным, но с учётам не вполне успешного опыта его работы конвент в Филадельфии предложил сделать его двухпалатным, что было поддержано платами. В 2011 г. из 193 парламентов в мире 78 являлись двухпалатными, что позволяло им учитывать интересы не только граждан, но и регионов государств. Да и этого недостаточно. Во всех странах конституциями предусмотрен институт, который даёт окончательное добро согласованному обеими палатами представительного органа закону путём его подписания и обнародования. В монархиях — это король, в республиках — президент.

Таким образам, законодательная власть не сводится только к парламентам, а имеет многоуровневый характер. Одним из первых об этом писал известный английский правовед XIX—XX вв. А. В. Дайси, заявив, что в Англии она состоит из множества составляющих: короля, обеих палат парламента, избирателей и судов права.

А. Дайси и В. Блэкстоун указывали также и на роль общественной морали в законодательном процессе. Английский парламент не мажет принимать ни одного закона, который противоречил бы морали Англии [7, р. 11, 19].

Право исполнительной власти заключать международные соглашения, нормы которых становятся обязательными для страны, а в некоторых случаях даже получают приоритет перед нормами, выработанными самими законодательными органами, способствует усилению её влияния на законодательство. Верно, конечно, что международные соглашения не могут вступать в силу без ратификации их парламентами, и по всем правилам в них не должно быть ничего такого, что противоречило бы нормам Конституции соответствующего государства. Является аксиомой, что международные обязательства государств должны соответствовать их конституционному праву. Однако государственное или национальное право не сводится только к конституционному праву. Кроме лаконичной конституции в любой стране существует масса законов, регулирующих повседневную жизнь граждан и институтов государства почти во всех сферах жизни. Предполагается, что эти законы также должны соответствовать букве и духу конституции. Но этого может и не быть, так как многие законы касаются аспектов, о которых в конституции говорится лишь вскользь или ничего не говорится. К тому же значительная часть правовых актов (законов) создаются судьями, поскольку их решения становятся прецедентами в последующем. Это относится ко всем странам не только с прецедентным правам, но и к другим, где суду предоставлено право объявлять закон недействительным, например решениями верховных или конституционных судов. Так, в некоторых странах суд снимает с выборов политические партии и отдельных кандидатов (как правило, оппозиционных), признаёт мандаты депутатов и даже результаты всенародного голосования недействительными, если победили не те кандидаты. О демократии в таких случаях лучше не говорить.

В России законодательная власть всегда была зависима от исполнительной. Со времён образования Российского государства законы здесь являлись выражением воли князей и царей. Затем это стало делаться царями после совета с ближайшим окружением (Боярской думай, Земским собором, Государственным советам, Государственной думай). Февральская и Октябрьская революции 1917 г, хотя и внесли некоторые изменения в эту практику, не смогли радикально изменить её. Место царей заняли руководители правящей партии и государства, идеи которых в обязательном порядке воплощались в законы подобранными ими людьми, которые наделялись властями статусом депутатов. Власть первых лиц в России, законодательный орган для которых является своего рода отделом их собственной канцелярии, ничем не уступает канцелярии Английского парламента или абсолютных монархов.

При истинной демократии высший представительный орган играет роль сердцевины всей политической системы. От демократичности, чистоты и принципиальности его деятельности зависят все остальные институты государства, а также его сила и прочность. Безусловна, прав был Монтескье, связывая крах государств с утратой свободы их законодательными органами в результате проникновения в них коррупции. Добавим ещё — и зависимости, безответственности и беспринципности. Поэтому обществу следует особо внимательно снедать за чистотой: процедур формирования законодательной власти и её деятельности, сразу же очищать её от коррупционеров, как только там будут обнаружены элементы продажности. А наличие коррупции, а также её масштабы во многом зависят от социальных, моральных, профессиональных и гражданских качеств функционеров власти и от степени ответственности общества при их подборе.

С образованием государств формируются идеи, которые в Новое время назовут правовым законом, верховенством закона и разделением властей. Они сводились к тому, что законы должны служить интересам не отдельных групп, а общего блага всего народа. Все граждане государства, независимо от исполняемых ими функций и занимаемых должностей, равны перед законом, обладают одинаковыми правами и обязанностями. В то же время деятельность представителя народа в законодательной власти в большей степени связана с конфликтными ситуациями и столкновениями с другими институтами власти, опасными для жизни. Поэтому демократическое общество стремится гарантировать безопасность его жизни во время исполнения им своих представительских функций. Это делается путём распространения на него так называемого иммунитета. О том, как он понимался в английском Билле о правах 1688 г., речь шла выше. Согласно Конституции США, «во всех случаях, кроме измены, уголовного преступления и нарушения общественного порядка», члены палаты представителей и сенаторы «не могут быть подвергнуты аресту во время присутствия на сессии соответствующей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее, за речи и высказывания в палатах они не могут привлекаться к ответственности в каком-нибудь другом месте» (ст. 1, разд. 6). Во всех остальных случаях выборные представители народа с мандатами несут такую же ответственность, как и все граждане государства. Кроме того, гласит Конституция США, «каждая палата может … наказывать своих членов за нарушение порядка и 2/3 голосов исключить их из своего состава» .

Во Франции и Российской Федерации иммунитет парламентариев выходит далеко за рамки разумных пределов. Статья 26 Конституции Французской республики, провозглашая неприкосновенность личности депутата за его слова и голосование в парламенте при исполнении своих обязанностей, что логично, запрещает также преследование и арест парламентария во время парламентской сессии и за уголовные преступления, за исключением случаев, когда он застигнут на месте преступления. Даже в этом случае «задержание или преследование парламентария приостанавливается, если палата, в состав которой он входит, потребует этого». Примерно такие же нормы распространяются и на членов Федерального Собрания России (ст. 98 Конституции РФ).

Парламентарии Японии пользуются иммунитетом только в период сессий парламента, в остальное время они несут одинаковую со всеми гражданами ответственность за свои деяния. Но задержанные или арестованные до начала сессии парламента депутаты освобождаются по требованию соответствующей палаты на время сессии.

Кто должен обладать законодательной инициативой? Если закон считается выражением воли народа, то и право на законодательную инициативу должно принадлежать самому обществу и его законным представителям. Во многих странах эта норма, нарушается; их исполнительные власти присваивают это право себе. Разумеется, чтобы внести законопроект, надо знать проблему, историю, опыт решения подобных проблем в стране в прошлом, её обычаи и традиции, поскольку они определяют дух законов.

В Англии правительство само по себе как таковое не имеет права законодательной инициативы. Проблема, решается так, что каждый министр стремится стать членом палаты общин. Таким образом, правительство в целом состоит из парламентариев, обладающих правом законодательной инициативы, т. е. вносят законопроекты не как министры, а как члены парламента. В правительстве России, как и в правительстве США, ни один его член не может быть депутатом. Однако в первом случае исполнительная власть, как и президент, почему-то обладает исключительным правом в этой области, и их «инициативы» становятся сродни приказам военного времени и тут же одобряются Федеральным Собранием, а члены американского правительства могут вносить проекты биллей только через своих представителей в палате и сенате, после чего начинаются длительные обсуждения.

Вес и влияние законодательного органа определяются ещё и тем, как принимаемые им законы исполняются в обществе. Прав был английский исследователь политики Ч. Хёрл, задавая вопрос: какая польза от координации статуса палат в законодательном процессе, если они не могут обеспечить исполнения законов? [26, р. 31]. Превращённая в конвейер по приданию статуса законов быстро меняющимся в головах первых лиц исполнительной власти мыслям, Государственная Дума России совершенно не интересуется тем, как принимаемые ею законы исполняются в государстве и каковы последствия этого. Да и как это может происходить, если Совет Федерации умудрился обсудить за три с половиной часа 54 вопроса, выделяя в среднем менее четырёх минут на обсуждение одного вопроса государственной важности? [4] Это не только насмешка над принципами конституционализма и волей народа, но и высшее проявление безответственности так называемых избранников перед их избирателями.

Формирование руководящих органов парламента — исключительное право самих парламентариев. Так, Конституция США предусматривает, что «палата представителей избирает своего спикера и других должностных лиц», а в сенате председательствует избранный всей страной вице-президент, но без права голоса. Лишь в патовых ситуациях, когда голоса «за» и «против» делятся пополам, мнение председателя становится определяющим.

Как следует из изложенного, по мере возрастания уровня власти ослабевает влияние тех, волю кого эти власти должны выражать. Порою слово руководителя органа власти оказывается последним и решающим. В то же время, осознавая возможность такой несправедливой и противозаконной ситуации и желая исправить её, многие общества стремятся сохранить решающее слово за гражданами и после принятия тех или иных законов. Например, в некоторых странах практикуются референдумы по уже принятым законам и право на народную инициативу. Так, конституционные законы, принятые парламентами, обязательно должны быть подтверждены всенародным голосованием, а другие законы, по требованию определённой доли граждан, могут быть вынесены на референдум. В случае неполучения одобрения со стороны большинства участников референдума, акт парламента становится недействительным. Правда, не все государства, в конституциях которых содержится такое право народа, соблюдают это конституционное положение.