Реформы Петра I

Имя Петра Великого всегда связывают с реформами в России, с основанием Санкт-Петербурга. Реформировалась, и причем радикально, система управления русским государством. Реформы сопровождались резким усилением центральной власти и ослаблением МСУ.

Деятельность Петра ассоциируется со становлением абсолютной монархии в России. В 1722 г. издается «Указ о наследии престола», согласно которому монарх по собственной воле мог назначать наследника престола. Феофан Прокопович, написавший по просьбе Петра «Правду воли монаршей», утверждал, что воля монарха — единый юридический источник закона.

Интерес царя (а следовательно, и интерес России) был «прорубить окно в Европу». Для этого необходимо было выйти к Балтийскому морю, а значит, выиграть Северную войну, для этого нужна новая армия, деньги, т. е. эффективно собирать подати, налоги и др., необходимо было менять систему управления страной, в том числе систему местного управления, делая их более централизованными. Вот такая логика, такая последовательность. Опять местная политика остается на периферии государственных приоритетов и служит лишь для их достижения, ни о каких местных интересах речи не идет в принципе. Господствует управленческая идеология с элементами утилитаристской.

Реформа высших органов государственной власти, закрепившая усиление центра, началась с 1699 г., когда прекратились пожалования в члены Боярской Думы (высшего аристократического совещательного органа при царе), а в 1701 г. функции Думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления.

В 1711 г. указом царя был образован Сенат — орган, который должен был временно замещать царя, когда тот находился в военном походе. В скором времени он превратился в постоянно действующий орган. К компетенции Сената относились судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия; Сенатом осуществлялся анализ материалов, представляемых государю; в круг вопросов, рассматриваемых Сенатом, входили важнейшие дела с мест (о войне и бунтах), вопросы назначения и выборов высших государственных чинов. В 1722 г. Сенат получил право издавать собственные указы и стал таким образом высшим центральным органом управления, стоявшим над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). Сенат состоял из присутствия — места, где принимались решения, и канцелярии во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Все решения принимались коллегиально консенсусом. Для контроля за деятельностью Сената со стороны императора при сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора, при этом с 1715 г. генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и контролировал его деятельность.

Радикально реформирована была и система центральных отраслевых органов — приказов: они стали заменяться коллегиями (прототипами будущих министерств). Система коллегий начала складываться с 1717 г. В декабре 1718 г. был принят реестр коллегий, а к 1722 г. вновь созданные 12 коллегий заменили собой прежнюю систему приказов. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Самым существенным в системе коллегий, отличавшим их от приказов, были принципы формирования. Вместо принципа местничества (человека на должность назначали по его происхождению, родословной), отмененного постановлением 1682 г., вводились новые принципы формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам), закрепленные в Табели о рангах (1722).

Чрезмерная централизация отраслевого управления требовала создания специальных контрольных органов. В начале XVIII в. сложились две системы таких органов: прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и фискалитет во главе с обер-фискалом Сената. Фискалы должны были доносить о государственных, должностных и иных преступлениях и нарушениях законности в упреждениях. Контрольные органы подчинялись императору.

Обратимся теперь к реформе административно-территориального устройства Российской империи. В начале XVIII в. в России имелись 300 у.е.здов — очень громоздкая и неудобная для управления система. В 1708 г. был подписан Указ об учреждении губерний. Россия делится на 8 губерний, в 1713 г. число губерний возросло до 11, причем, в их пределах располагались все 339 российских городов. Во главе губерний стоял губернатор или генерал-губернатор (Азовская и Петербургская губернии), подчинявшиеся непосредственно царю и объединившие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Губернии в свою очередь делились на провинции, а те — на уезды. Во главе провинции стоял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. В 1719 г. 11 губерний были разделены на 45 провинций, управление которыми осуществляли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

Рассмотрим, наконец, систему местных органов власти. К концу XVII в. назначаемые царем на места воеводы вытеснили по всей территории страны выборные местные органы (губные и земские избы). В процессе реформ Петра эта система слегка меняется. В 1699 г. в каком-то смысле воссоздаются органы городского самоуправления. Основная цель — улучшить и упростить сбор податей, увеличить налоговые поступления. У царя и политической элиты того времени имелось понимание того, что только «благоустроенный» народ может давать казне высокий доход.

Из-под власти воевод выводятся посадские люди. Они получают право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в бурмистерские избы. Во главе каждой избы стоял президент. Избы подчинялись только Ратуше в Москве. Их относительная самостоятельность длилась недолго: в 1718—1720 гг. вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору. Общее управление осуществлял Главный магистрат. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, возглавляемые президентом, в которые входили 2—3 бурмистра и 2—8 ратманов. Эти должностные лица избирались из «граждан первостатейных, умных, добрых и пожиточных». В ведении магистратов находились полицейские, финансовые и хозяйственные дела города.

Сословия в России стали бурно развиваться в начале XVIII в. К середине века сословные группы становятся замкнутыми, а границы между сословиями — практически непреодолимыми. В России имелись четыре основных сословия: дворяне, крестьяне, горожане и духовенство, сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства (особое сословное управление регламентировалось «жалованными грамотами»).

В первой четверти XVIII в. городское сословие стало оформляться юридически. По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно делилось на регулярных граждан (могли участвовать в работе гражданских советов с правом совещательного голоса) и подлых людей. Регулярные, в свою очередь, подразделялись на первую гильдию (банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы, серебряных дел мастера) — из них и выбирались в первую очередь члены магистрата, и вторую гильдию (ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы). Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Создавались также цеховые организации, руководимые старшинами. И гильдии, и цеха подчинялись магистратам. Система городского управления стала существенно централизованной. Магистратская форма превратила членов гильдий в господствующий класс городского общества, укрепила привилегированное положение купечества, платящего наиболее крупные налоги и сборы.

В 1702 г. вводится система воеводских товарищей, выборных от местного дворянства, для контроля за старой администрацией (воеводские товарищи заменили институт губных старост). После образования провинций в 1719 г. ландратные комиссии, избранные из местного дворянства, контролировали администрации уездов и округов-дистриктов (административные единицы, на которые делились провинции). Однако в том же году воеводам было поручено наблюдение за «хранением государственного интереса», принятие мер государственной безопасности, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов. То есть и здесь государство все взяло под свою опеку.

Реформа органов власти Петра I не просто игнорировала русский опыт МСУ, но искореняла его, заменяя немецкими, голландскими и шведскими образцами. К1718 г. российская государственная машина почти полностью была преобразована по шведскому образцу. Однако российские города не стали самоуправляющимися административными единицами европейского типа.

На рис. 3.2 приведена схема управления Санкт-Петербургом во времена Петра I.

Рис. 3.2. Управление Санкт-Петербургом при Петре I.

Подводя итог петровским реформам, надо признать, что ему удалось «прорубить окно в Европу», выиграть Северную войну, укрепить государство, упростить и увеличить сбор казенных податей.

После смерти Петра I власть в российских регионах еще более сконцентрировалась в руках губернаторов (по инструкции 1728 г. губернатор являлся единственным органом управления и суда в губернии, т. е. судебная и административная власть были сосредоточены в одних руках). Губернаторы в свою очередь полностью подчинялись центру.

Впервые в стране установлена властная вертикаль: уездный воевода (назначаемый глава уезда) подчинялся провинциальному, а тот — губернатору.