«Общая» транспортная политика Европейского Союза: принципы, проблемы, компетенции, перспективы

Огромная социальная и экономическая зависимость процессов многонациональной интеграции — миграции, свободной торговли, перемещения рабочей силы от этого сектора хозяйствования определила насущную потребность в создании особой «общей» транспортной политики. Транспортная политика была провозглашена одним из важных направлений сотрудничества Сообщества еще в Римском договоре 1957 г. Это было обусловлено тем, что именно в Римском договоре 1957 г. была поставлена задача создания общего рынка в рамках ЕЭС, решение которой не представляется возможным без обеспечения свободного движения людей и товаров, а значит сотрудничества в области транспорта.

Знакомство с основополагающими принципами общей политики и правовыми основами функционирования европейских транспортных коридоров имеет принципиальное значение для современной России не только по той простой причине, что страны — участницы многонациональной европейской интеграции составляют региональное объединение, являющееся главным внешнеторговым партнером России. Необходимо учитывать и перспективные тенденции развития европейских транспортных коридоров, имеющих возможность продления маршрутов и распространения их правового режима на азиатские направления, с последующим преобразованием в евразийские маршруты.

Как в отечественной, так и в зарубежной доктрине, демонстрируется два основных подхода к дефинированию понятия транспорт. В первом случае, категория «транспорт» будет восприниматься как разновидность сервиса — предпринимательской деятельности по предоставлению услуг по перевозке товаров и (или) грузов; в этом случае речь будет идти о профессиональном транспорте. Поэтому здесь действуют принципы свободы предоставления услуг — одной из важнейших фундаментальных свобод в ЕС, и это есть главное направление транспортной политики ЕС. С 1 января 1993 г. лицензия ЕС полностью заменила национальные лицензии, выдаваемые ранее государствами иностранным перевозчикам. Во втором случае, транспорт будет выступать средством передвижения, принадлежащим гражданам или предприятиям на праве собственности. В этом случае речь будет идти о собственном транспорте^[1].

Так или иначе, транспортные услуги возможны при наличии таких средств производства, как транспортные средства и транспортная инфраструктура (пути и терминалы).

«Транспорт» в первом из указанных значений подпадает под действие принципов общего рынка ЕС, гарантирующих свободу предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам на всей территории интеграционного объединения.

Компетенция ЕС в сфере транспортной интеграции и кооперации весьма обширна:

• • ЕС определяет общие правила межгосударственных транспортных перевозок;
• • формирует условия предоставления транспортных услуг перевозчикам-нерезидентам в странах ЕС;
• • определяет меры транспортной безопасности;
• • определяет лицензионный порядок предоставления транспортных услуг (например, на железнодорожном транспорте) и т. д.

Общая транспортная политика осуществляется путем координации усилий государств-членов. Такая координация относится к предметам «совместного ведения» ЕС и его участников. В Договоре о функционировании ЕС изложена компетенция государств в процессе регулирования собственных транспортных политик. Речь идет:

• 1) об отмене всякой дискриминации, заключающейся в применении транспортными агентствами разных тарифов и разных условий при перевозках одного и того же товара и по одним и тем же транспортным путям в зависимости от страны происхождения или назначения перевозимых товаров (п. 1 ст. 95);
• 2) о запрете применения государством-членом к транспортным операциям, осуществляемым внутри ЕС, тарифов и условий, содержащих какой-либо элемент поддержки или защиты в интересах одного или нескольких определенных предприятий или отраслей промышленности, если это не санкционировано Комиссией (п. 1 ст. 96).

Развитие транспортной системы ЕС сталкивается с рядом серьезных проблем, значительно снижающих ее эффективность:

• — транспортная перегруженность некоторых территорий и направлений и, прежде всего, автомобильных магистралей. Эта же проблема имеет непосредственное отношение к железнодорожной сети, городским дорогам, аэропортам и влечет существенные экономические потери, снижение качества жизни населения, а также одновременное ухудшение транспортного обеспечения ряда периферийных территорий;
• — транспортная аварийность;
• — опасения вредного воздействия на окружающую среду, здоровье населения и изменяющийся климат^[2]. Сегодня в ЕС имеются обозначения, так называемые экологические знаки, не только для продуктов экологически чистого сельского хозяйства, потребления бытовой техникой энергии и воды, но даже для расхода горючего и эмиссии С0₂ транспортными средствами;
• — значительное потребление не возобновляемых ресурсов, например, нефтепродуктов.

В настоящее время в ЕС действует Директива № 2009/28/ЕС о стимулировании использования энергии из возобновляемых источников, направленная на увеличение потребления энергии из возобновляемых источников. Директива не ограничивается исключительно поощрением использования возобновляемых источников энергии в производстве электроэнергии, а устанавливает в качестве общей цели, что 20% от общей доли энергии к 2020 г. должно производиться из возобновляемых источников. Это относится и к транспортному сектору. Государства-члены должны выработать к 2020 г. соответствующие общие национальные стандарты: в Австрии возобновляемые источники энергии будут к 2020 г. производить 34% от общей потребляемой энергии. Государства-члены должны принять национальные планы действий по использованию возобновляемых источников энергии. Во всех государствах — членах ЕС к 2020 г. должен быть установлен обязательный минимальный показатель 10% для доли биотоплива в потребляемом бензине и дизельном топливе^[3].

Так, в качестве нового инструмента на уровне ЕС с помощью Директивы 2009/31/ЕС о геологических хранилищах диоксида углерода (углекислого газа) созданы нормативные принципы для улавливания и хранения углерода. В Регламенте № 443/2009 для частных легковых автомобилей и коммерческих легковых автомобилей предусматривается снижение выбросов С0₂. При этом указанный Регламент устанавливает значение среднего объема выбросов С0₂ новыми легковыми автомобилями на уровне 130 г С0₂ /км, которое следует достичь, улучшая технологии, используемые в двигателях транспортных средств, принимая имплементационные меры в соответствии с обозначенным документом и инновационными технологиями. Начиная с 2020 г. настоящий Регламент устанавливает плановый показатель среднего значения выбросов С0₂ на уровне 95 г С0₂ /км для нового парка автомобилей. Директива № 2009/30/ЕС о внесении изменений в Директиву № 98/70/ЕС в отношении спецификации бензина, дизельного топлива и газойля и установлении механизма мониторинга и уменьшения эмиссий вызывающих парниковый эффект газов, а также внесении изменений в Директиву № 93/12/ЕЭС тоже относится к качеству топлива и предусматривает, что производители обязаны сократить выбросы парниковых газов на протяжении всей цепочки производства топлива к 2020 г. на 6%. Стоит упомянуть и Директиву № 2008/101/ЕС о включении авиационной отрасли в Европейскую систему торговли, касающуюся выбросов С0₂ воздушным транспортом, путем его включения в EC-систему торговли эмиссионными квотами. Директива № 2009/33/ ЕС касается выбросов С0₂ в дорожно-транспортной системе путем поощрения производства экологически чистых и энергоэффективных транспортных средств.

Современная общая транспортная политика ЕС базируется на принципах либерализации и гармонизации^[4]. Посредством установления единых правил деятельности в рамках общего рынка ликвидируются препоны и различия, существующие в транспортном законодательстве государств-членов ЕС. Оправданность предпринимаемых в этом направлении усилий ЕС определяется значимостью перевозок как важнейшей составляющей развитой экономики. Последние зачастую становятся источником проблем и споров, особенно по вопросам занятости и бюджетных отчислений.

Вопросы бюджетирования и фиска на транспорте особенно актуальны в ЕС. Постоянная поддержка инфраструктуры за счет водителей — это источник социального недовольства. Почему нужно уделять внимание поддержке уже построенных дорог? Потому что один евро, вложенный в поддержку автодорог, эквивалентен двум-трем евро, вложенным в ремонт автомобилей. Поэтому для ЕС поддерживать дороги рентабельней, чем поддерживать автомобили. В Европе считается, что это достаточное основание для того, чтобы автомобилисты платили за хорошо поддерживаемые дороги, так как данный платеж дешевле, чем ремонт автомобиля, эксплуатируемого в плохих дорожных условиях. Многие предприниматели ЕС считают такую мотивацию аргументом, используемым органами ЕС для создания большего бюджета «в общественных интересах». То есть основной проблемой является принятие или непринятие концепции «платы за инфраструктуру»: каждый пользователь транспортной инфраструктуры вредит обществу шумом и загрязнениями, которые производит его транспортное средство, поэтому должен этому обществу заплатить сумму, которая покроет стоимость поврежденной инфраструктуры и окружающей среды. Следует отметить, что около трети налогов на транспорт расходуется собственно на развитие транспорта — 2/3 европейских транспортных налогов уже идут в общий бюджет. В соответствии с положениями Договора о функционировании ЕС различные сборы, которые взимаются с транспортных средств при пересечении границ в дополнение к транспортным тарифам, не должны превышать разумного уровня, принимая в расчет уже произведенные в связи с этим фактические затраты (ст. 97).

Поставленная задача либерализации перевозок между государствами-членами не имела практического решения до середины 1980;х гг., а количество источников транспортного права ЕС было крайне незначительным. Транспорт в момент создания Европейского экономического сообщества попал в «секторную» политику Сообщества. Однако, если в таких сферах экономического развития стран ЕС, как промышленность или энергетика, механизмы регулирования и интеграции ЕС выступали в основном в качестве дополнительных мер к национальным приоритетам, то сельское хозяйство и транспорт планировались как политика Сообщества, направленная на фактическую замену национальных механизмов регулирования¹. В 1962 г. Комиссией был разработан специальный план необходимых мероприятий. Совет этот план отклонил. «Общую» транспортную политику сформировать не получилось. Как, впрочем, и сам «общий рынок» ЕС, который в законодательном порядке полностью вступил в силу лишь с 1 января 1993 г. Создание единого экономического пространства предполагало и наличие «единого рынка» транспортных услуг. Именно эту задачу и должна была выполнить транспортная политика ЕС. Но эта задача оказалась не такой простой как по объему, так и по средствам решения.

Почему же страны — члены ЕС так пассивно относились к регулированию транспортных проблем? Дело в том, что эта сфера национальной инфраструктуры всегда была в монопольном положении — отсюда и нежелание правительств осуществлять гармонизацию и унификацию правового режима транспортного сектора. Однако упомянутые «естественные монополии» постепенно изживают себя.

После подписания и вступления в силу Единого европейского акта либерализация транспорта началась более интенсивно.

Европейским советом в Гетеборге в июне 2001 г. была принята так называемая «Белая книга — Европейская транспортная политика на период до 2010 года: время решений»^[5][6]. «Белая книга» представляет собой сборник документов и предложений Европейской комиссии по упрочению связей между различными видами транспорта, предоставлению населению необходимых высококачественных и безопасных транспортных услуг и содержит около 60 разработок по развитию транспортной политики в европейских странах. Принятый документ был призван изменить к 2010 г. соотношение видов транспорта путем оживления железных дорог, содействия морскому транспорту и транспорту на внутренних водных путях и соединения различных видов транспорта, а также включал в себя план действий, направленных на улучшение качества транспортного парка Европы.

Летом 2006 г. Европейская комиссия одобрила пересмотр среднесрочных перспектив развития транспорта в ЕС и представила «Белую книгу», в которой сделан акцент на общие для всех стран ЕС подходы и совместный диалог по проблемам транспорта. Документ также содержит план развития отрасли до 2020 г.¹ Следует отметить, что к 2020 г. на осуществление только проектов ЕС в области развития Трансъевропейской транспортной сети (THV-T) планировалось выделить, в общей сложности, около 600 млрд евро — цифра громадная. Европейская комиссия впервые поставила нужды потребителей в центр своей стратегии и предложила меры для выполнения этой задачи. Комиссия также предлагает стратегию, направленную на постепенный разрыв взаимосвязи между постоянным ростом транспорта и экономическим ростом, чтобы снизить воздействие на окружающую среду и предотвратить образование заторов на дорогах, сохраняя при этом экономическую конкурентоспособность ЕС.

В Брюсселе Европейский совет 28 марта 2011 г. принял очередную Белую книгу — дорожную карту перехода Единой европейской транспортной зоны к конкурентной и энергоэффективной транспортной системе^[7][8]. Документ содержит положения о мерах, необходимых для перехода к конкурентной низкоуглеродной экономике к 2050 г.

Среди желаемых достижимых эффектов-результатов, обозначенных в документе задач:

• • отсутствие машин, использующих традиционное топливо, в городах;
• • достижение показателя в 40% по использованию топлива с низким содержанием углерода (угля) в авиации, по крайней мере, на 40% снижение выбросов от судоходства;
• • смещение на 50% удельного веса пассажирских и грузовых перевозок на средние дистанции с автомобильного транспорта на железнодорожный и водный;
• • сокращение к середине века (к 2050 г.) посредством перечисленных мер транспортных выбросов в атмосферу на 60%.

В октябре 2013 г. Европейская комиссия утвердила новую стратегию развития транспортной инфраструктуры на 2014—2020 гг., направленную на создание TEN-T^[9]. Планируется, что на территории ЕС будут созданы девять мультимодальных транспортных коридоров (каждый из которых должен совмещать в себе минимум три вида транспорта, соединять три государства и иметь две трансграничные секции): два коридора «Север-Юг», три коридора «Восток-Запад» и четыре диагональных коридора, а именно: Средиземноморский (восток Пиренейского полуострова — Италия — Венгрия — Украина); Атлантический (запад Пиренейского полуострова — Париж — порт Гавра — Страсбург); Северное море — Средиземное море (Ирландия — Шотландия — Нидерланды — Бельгия — Люксембург — Франция); Рейн — Альпы (порт Роттердама и Антверпена — порт Генуи); Рейн — Дунай (Страсбург — Франкфурт — Черное море и Украина); Скандинавия — Средиземноморье (Финляндия — Швеция — Сицилия); Восток — восточное Средиземноморье (Росток — Гамбург — Греция); Балтика — Адриатика (Гданьск — Щецин — Триест — Венеция); Северное море — Балтика (Таллин — Рига — Вильнюс — Роттердам — Антверпен через Польшу и Германию).

Предполагается, что к 2030 г. обновленная транспортная сеть соединит 94 морских и речных порта, 38 ключевых аэропортов и позволит обновить 15 тыс. км железных дорог, наладив на них скоростное движение. Стратегия также предусматривает 35 трансграничных проектов сокращения «узких мест».

Новая политика направлена на развитие более эффективной транспортной сети, оптимизацию трансграничных перевозок для пассажиров и предприятий, улучшение взаимосвязей между различными видами транспорта и содействие ЕС по изменению климата.

«Стартовым капиталом» для стимулирования инвестиций в странах ЕС являются 26,3 млрд евро. Ориентировочная стоимость реализации первого этапа финансирования центральной транспортной сети в 2014—2020 гг. составит 250 млрд евро.

Транспортный сектор, являясь частью общего рынка, в рамках транспортной политики ЕС обеспечивается специальными нормами, которые устанавливают Европейский парламент и Совет. Сегодня данные нормы совместно с положениями разд. VI «Транспорт» части III Договора о функционировании ЕС являются источниками формирующегося в системе права ЕС субинститута — транспортного права.

Однако с транспортной интеграцией в Сообществе государствачлены не торопились, несмотря на то что уже в Римском договоре 1957 г. был специальный раздел «Транспорт», в котором на Сообщество возлагалась обязанность координации национальных мероприятий государств-членов в сфере транспорта. Нормы этого раздела и составили основу правового регулирования политики в области транспорта на территории ЕС. Эти положения сохранили практически первозданный вид, сформировав одноименный разд. VI «Транспорт» Договора о функционировании ЕС. И все же в раздел Маастрихтского договора, посвященный транспорту, были внесены некоторые изменения. Так, на сферу транспортной политики было распространено голосование квалифицированным большинством, а вопросы безопасности перевозок вошли в компетенцию Совета. В ч. 3 Договора о функционировании ЕС был также включен отдельный разд. XVI, посвященный созданию трансъевропейских сетей, который сегодня имеет немаловажное значение для регулирования сферы транспорта. В нем определяется интеграционная роль транспортного сектора в решении проблем развития единой региональной экономики ЕС.

Объем полномочий ЕС в области транспортной политики заключается в следующем:

• • установление общих правил, применимых к международным транспортным перевозкам, отправляемым с территории или направляемым на территорию государства-члена или пересекающим территорию одного или нескольких государств-членов;
• • условия, на которых нерезиденты, представляющие транспортные услуги, могут оказывать их на территории государства-члена;
• • меры по повышению безопасности на транспорте и все другие необходимые положения.

Компетенция государств-членов обусловлена:

• • во-первых, запретом любой дискриминации в перевозках внутри Сообщества, заключающейся в применении транспортными агентствами тарифов и разных условий при перевозке одного и того же товара и по одним и тем же транспортным путям в зависимости от страны происхождения или назначения товара (ст. 95 Договора о функционировании ЕС);
• • во-вторых, запретом применения без санкции Комиссии государством-членом к перевозкам внутри Сообщества тарифов и условий, содержащих какой-либо элемент поддержки или защиты в интересах одного или нескольких определенных предприятий или отраслей промышленности (ст. 96 Договора о функционировании ЕС)¹.

Однако не все виды транспорта изначально подвержены регулированию «союзными органами» ЕС, а лишь те, которые считались самыми важными в контексте общего рынка Сообщества: автомобильный, железнодорожный и внутренний водный. Все остальные виды находятся в сфере компетенции государств-членов, хотя Совет ЕС и вправе принять какие-то регулятивные меры, но совершенно не обязан это делать.

• [1] Право ЕС: учебник / под ред. С. Ю. Кашкина., 2009.С. 636—637.
• [2] Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право ЕС / пер. с нем О. Алексеенко [и др.] ;отв. ред. О. Л. Дубовик; Институт государства и права РАН. М.: ИД Городец, 2007. С. 114.
• [3] См. подробнее: Вагнер Э. Система экологического права Австрии в европейскомконтексте — основные тенденции за последние 10 лет // Экологическое право. 2011.№ 3. С. 22—33.
• [4] Иншакова А. О. Основные тенденции развития современной политики в областитранспортного права ЕС // Транспортное право. Международное, публичное и частноеправо. 2006. № 1 (28). С. 7—12.
• [5] Этерис Ю. И кнутом, и пряником // Официальный сайт Международного журнала"Балтийский курс". URL: http://www.baltic-course.corn/archive/rus/index.htm-read=210.htm.
• [6] Белая книга — Европейская транспортная политика на период до 2010 года: времярешений // EUR-Lex. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52001DC0370:EN:NOT.
• [7] Bulletin Quotidien Europe № 9210.
• [8] Белая книга — Европейская транспортная политика на период до 2010 года: времярешений // EUR-Lex. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1 425 408 343 942&uri=CELEX:52011DC0144.
• [9] New EU infrastructure policy // European Commission. URL: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/news/ten-t-corridors_en.htm.