Уголовно-исполнительная система Российской Федерации и ее персонал

Российская система учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, с начала XX в. традиционно основывалась на строгой централизации.

Первоначально, со времени законодательного закрепления термина «исправительно-трудовая система» в ст. 5 ИТК РСФСР 1924 г., под ним понималась единая система исправительно-трудовых учреждений, в свою очередь получившая название по наименованию соответствующей отрасли законодательства.

С развитием уголовного и исправительно-трудового законодательства, с появлением новых видов учреждений, признанных исполнять уголовные наказания, не только связанные с исправительно-трудовым воздействием, возникла необходимость уточнения данного понятия. В связи с недостаточно четким выявлением правовой природы этих наказаний и органов, их исполняющих, сомнениями в возможности отнесения их к исправительно-трудовым учреждениям в литературе для обозначения всех указанных учреждений стали употребляться такие термины, как «исправительная система» и «система исполнения наказаний» .

Поэтому представляется вполне логичным и обоснованным, что в процессе формирования новой политики в сфере исполнения уголовных наказаний, создания соответствующей отрасли законодательства (права) в теорию и практику было введено понятие «уголовно-исполнительная система». Впервые официальное закрепление оно получило в Концепции реформы уголовно-исполнительной системы, подготовленной в МВД СССР в 1990 г.

Впервые в нормативный оборот термин «уголовно-исполнительная система» был введен Законом об учреждениях, исполняющих уголовные наказания. В действующей редакции ст. 5 этого Закона говорится, что УИС включает в себя: учреждения, исполняющие наказания; территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных (федеральный орган УИС). Кроме того, в УИС по решению Правительства РФ могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения. Перечень организаций и учреждений, входящих в УИС, в настоящее время утвержден постановлением Правительства РФ от 01.02.2000 № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему» .

Виды учреждений, исполняющих наказания, определяются УИК РФ (ст. 16, 74). Учреждения, исполняющие наказания, являются юридическими лицами. Решения об их создании и ликвидации принимаются Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Учреждения, исполняющие наказания, обязаны: 1) обеспечивать исполнение уголовно-исполнительного законодательства РФ; 2) создавать условия для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на их территориях; 3) обеспечивать привлечение осужденных к труду, а также осуществлять их общее и профессиональное образование и профессиональное обучение; 4) обеспечивать охрану здоровья осужденных; 5) осуществлять деятельность по развитию своей материально-технической базы и социальной сферы; 6) в пределах своей компетенции оказывать содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; 7) обеспечивать режим содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также соблюдение их прав и исполнение ими своих обязанностей в соответствии с Законом о содержании под стражей.

Территориальные органы УИС (Главные управления (Управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъекту РФ) создаются федеральным органом УИС на территориях субъектов РФ. Они осуществляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, а также специальными подразделениями УИС по конвоированию. Территориальные органы являются юридическими лицами и владеют, распоряжаются и пользуются закрепленным за ними имуществом. В интересах развития социальной сферы УИС, а также привлечения осужденных к труду территориальные органы УИС имеют право создавать предприятия любых организационно-правовых форм, участвовать в их создании и деятельности на правах учредителя, а также в управлении ими.

Федеральный орган УИС — ФСИН России, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

Положение о ФСИН России и предельная численность работников ее центрального аппарата утверждены Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» .

Основными задачами ФСИН России являются: 1) исполнение в соответствии с законодательством РФ уголовных наказаний, содержание под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых: 2) контроль за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений; 3) контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания; 4) обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; 5) обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников УИС, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов; 6) охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территорию РФ, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции; 7) охрана психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа, обеспечение безопасности находящихся па их территориях лиц, сопровождение и охрана лиц, которым назначено принудительное лечение в указанных больницах (стационарах), при переводе их в другие аналогичные больницы (стационары), а также в случае направления их в иные учреждения здравоохранения для оказания медицинской помощи; 8) создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров РФ и федеральных законов; 9) организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации; 10) управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями.

Персонал — личный состав учреждения, предприятия или часть этого состава, представляющая собой группу по профессиональным или иным признакам. Отечественный законодатель в ч. 3 ст. 24 Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, причислил к персоналу УИС работников, состоящих в штатах учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, федеральных государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы и следственных изоляторов. Из смысла ч. 1 данной статьи следует, что понятие персонала охватывает две категории работников: сотрудников, имеющих специальные звания и замещающих должности начальствующего состава, а также рабочих и служащих исправительных учреждений. Указанные категории персонала имеют различное правовое положение, решают отличные по характеру и значимости задачи и функции.

Организация деятельности рабочих и служащих, их трудовые отношения регламентируются законодательством РФ о труде и правилами внутреннего распорядка учреждений, исполняющих наказания. В учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, специалисты, рабочие и служащие заняты на вспомогательных, обеспечивающих должностях.

Правовой статус сотрудников, порядок и условия прохождения ими службы в настоящее время регламентируются Законом об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, и иными нормативными правовыми актами РФ. В соответствии с действующим законодательством сотрудники учреждений осуществляют государственно-управленческие функции по обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний. При этом они выполняют свои обязанности и пользуются правами в пределах своей компетенции, определяемой замещаемой должностью. Тем самым сотрудники являются федеральными государственными служащими, осуществляющими профессиональную деятельность по реализации такой специфической правоохранительной функции государства, как исполнение уголовных наказаний. Кроме того, являясь представителями власти, сотрудники наделены широкими властными полномочиями по борьбе с преступностью, пресечению противоправных действий, применению принудительных мер как в отношении осужденных, так и других граждан (ст. 26 названного Закона). Например, ст. 19.3 КоАП РФ устанавливает ответственность граждан за неповиновение законному распоряжению сотрудника органов УИС.

В условиях административной реформы меняются подходы как к организации и функционированию государственной службы РФ в целом, так и государственной службы в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы в частности. В Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» нормативно закреплено разделение государственной службы по видам — гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Очевидно, с учетом характера осуществляемых сотрудниками учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, государственно-властных функций и полномочий правоохранительная служба должна стать основным видом в рассматриваемой системе. Это прямо следует из определения правоохранительной службы, сформулированного в ст. 7 упомянутого Закона: «правоохранительная служба вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины правоохранительной службы» .

Правовое регулирование этого нового социально-правового института будет развиваться на базе федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», проект которого в настоящее время разрабатывается. Очевидно, на основе этого общего законодательного акта будет принят и отдельный федеральный закон, отражающий особенности правового положения, компетенцию и полномочия служащего правоохранительной службы в учреждениях и органах, исполняющих наказания, вытекающие из специфики правоохранительной функции этих учреждений и органов.

В то же время ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» допускает учреждение в федеральном государственном органе должностей государственной службы различных видов. Реализуя данное законодательное положение, Президент РФ поручил Правительству РФ установить численность государственных должностей федеральной государственной гражданской службы в УИС. Постановлением от 05.01.2005 № 4 «Об установлении предельной численности должностей федеральной государственной гражданской службы в уголовно-исполнительной системе» Правительство РФ установило с 1 января 2005 г. предельную численность должностей федеральной государственной гражданской службы в УИС в количестве 52 единиц. Эти должности введены в центральном аппарате ФСИН России, а также в научных и учебных учреждениях.

Таким образом, персонал учреждений, исполняющих наказания, будут составлять как сотрудники, имеющие специальные звания и состоящие на правоохранительной службе, так и лица, замещающие государственные должности федеральной гражданской службы. Исходя из общемировой практики, переход к комплектованию персонала исправительных учреждений из числа государственных гражданских служащих является наиболее перспективным, так как это отвечает требованиям дальнейшей гуманизации и демократизации исполнения уголовных наказаний. Вместе с тем резкий отказ от «людей в форме» в исправительных учреждениях в силу исторических традиций и сложившегося менталитета сотрудников и осужденных может оказать негативное влияние на деятельность этих учреждений и привести к нежелательным последствиям.