ШАХРАЙ Сергей Михайлович

Один из ведущих разработчиков проекта ныне действующей Конституции РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. В политике и системе государственной службы прошел путь от консультанта комитета по законодательству и депутата Верховного Совета СССР до вице-премьера Правительства РФ. Работал министром по делам национальностей и региональной политике, руководителем Аппарата Счетной палаты РФ. В настоящее время директор Высшей школы государственного аудита Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова. На протяжении многих лет — профессор МГИМО (У) МИД России. Автор более 100 научных работ и учебных изданий. Среди них «О Конституции: основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований» (2013), «Признать соответствующим Конституции: документы, стенограммы выступлений, решения» (2011), в соавторстве учебник «Конституционное право Российской Федерации» (2011); хрестоматия «Конституционное право Российской Федерации» (2010).

Предмет особого внимания ученого — конституционные принципы государственного строительства, проблемы теории и практики федерализма и федеративного устройства, разделение власти, государственный аудит, защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, конституционное правосудие. Участвовал в работе Конституционного Суда РФ, когда решался вопрос о конституционности указов о приостановлении деятельности Коммунистической партии Советского Союза (КПСС), был главой Временной администрации в районе осетино-ингушского конфликта. Руководил комиссией по разграничению полномочий и предметов ведения между центром и субъектами РФ.

Базовыми составляющими российской конституционной системы являются модели: а) взаимоотношений между государством и обществом; б) российского федерализма; в) организации верховной государственной власти; г) разделения властей; д) политической системы; е) российской экономики; ж) российского гражданского общества и общественного контроля. На некоторых из указанных моделей остановимся подробнее.

1. Конституционную модель отношений государства и общества можно и необходимо исследовать сквозь призму доктрины естественного происхождения прав и свобод человека, принципа непосредственного осуществления гражданами своего права на управление делами государства, а также главных императивов современного мира — гуманизма, законности, демократии.

Хотя, понятно, что на практике не так все просто и однозначно. Очень часто бюрократия стремится отождествить себя с государством, национализировать гражданское общество, а свой узкокорпоративный интерес выдать за интерес государственный. А значит, превратить «государство демократическое» в более удобное для себя «государство корпоративное» — одну из форм бюрократического режима^[1]. Итоговый результат таких поползновений хорошо известен: неэффективность управления, ограничение конституционных свобод, дискриминация по социальным, национальным и религиозным признакам.

2. Конституционная модель российского федерализма построена на принципах единства политического и экономического пространства страны, свободы взаимоотношений по линии «центр — регион», участия субъектов Федерации в реализации властных полномочий федерального центра, прежде всего в вопросах государственного бюджета, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, распоряжения государственной собственностью, межнациональных и государственно-конфессиональных отношений.

Нынешняя федерация в России не договорная, а конституционная, по своей природе федерализм в нашей стране не параллельный и не унитарный, а кооперативный^[2], предусматривающий широкий спектр предметов совместного ведения. Наше государственное устройство не предполагает право на сецессию, допускает «матрешечную» структуру некоторых субъектов РФ, закрепляет юридическое равноправие субъектов и их равноудаленность от центра при явной асимметричности с точки зрения социально-экономического развития.

Идея кооперативное™ федерации для России почти революционная, ориентирует власти на взаимодействие и компромиссность, отвергает политику жесткого администрирования, а тем более силового принуждения. Многим, конечно, такая идеология не особенно по душе. Из их уст нередко звучат предложения ликвидировать предметы совместного ведения, не тратить время «на уговоры», главный упор сделать на силовое принуждение. Мнение Конституции РФ по этому поводу прямо противоположное. Кооперативная модель федерализма для России — это не слабость, а признак ее силы и социальности. Федерализм для России — гарантия сохранения не только формы, но и сути демократического политического устройства.

3. Конституционная модель организации верховной государственной власти. Вопреки распространенному мнению о якобы «суперпрезидентском характере российской государственности» на самом деле в Конституции РФ изначально заложена модель смешанной республики, хотя, надо признать, с достаточно сильной вертикалью президентской власти. Поэтому нам следует строже подходить к анализу функциональности Основного Закона и принципиальнее оценивать предложения реформаторов по поводу конституционных преобразований. Вряд ли продуктивны, например, предложения о переходе к парламентской форме правления, решительном изменении баланса властей в пользу профессионально сильного правительства и более эффективного парламента. Есть и такие новаторы, которые настоятельно предлагают обеспечить более строгую «нейтральность» президента страны по отношению к ветвям власти, превращения его, по сути, в представительскую фигуру.

В такого рода предложениях, конечно, имеется определенный конструктивный смысл. Но путь к таким высоким формам демократии сложен и тернист, пройти его в один прием, поменяв лишь соответствующие конституционные нормы, практически невозможно, да и сегодня в условиях обрушившихся на стран}' системных санкций вряд ли разумно.

4. Конституционная модель разделения властей с соответствующими «сдержками и противовесами». Сразу следует подчеркнуть, что разработчики Конституции РФ в своих проектных документах в свое время сделали (по сравнению с традиционными схемами разделения властей) важное исключение — глава государства в политической системе России выведен за рамки исполнительной власти и олицетворяет особую ветвь — президентскую власть. Президент — глава государства, он нс относится ни к одной из трех ветвей власти, наделен полномочиями верховного арбитра, обеспечивая согласованное функционирование и продуктивное взаимодействие всех органов государственного аппарата. Президент является гарантом суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации, наделен правом законодательной инициативы, а его право вето позволяет препятствовать вступлению в силу федеральных законов, которые содержат неприемлемые положения. В стране сформирован, таким образом, мощный институт президентства, в руках которого сосредоточен большой арсенал разнообразных инструментов государственного управления.

Говоря о конституционных основах государственного управления, нельзя не затронуть проблематику правительства парламентского большинства. Конституция РФ не содержит запрет на переход к такой модели государственного управления. Если идея правительства парламентского большинства будет востребована, то ее легко реализовать, внеся соответствующие поправки в регламенты палат парламента и в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». При этом не произойдет практически никакого ограничения полномочий Президента России в части его права на отставку действующего кабинета министров. Не произойдет также, как некоторые доказывают, переход и к парламентской форме правления с монополией парламента на формирование и осуществление контроля деятельности правительства. Наверное, именно поэтому было время, когда глава государства ставил вопрос об усилении роли партий в общественной жизни и формировании профессионального и эффективного правительства парламентского большинства^[3].

• 5. Конституционная модель политической системы, органически соединяющая в себе политику и государственное управление, имеет свои особенности. Политическая система России — демократическая; признает идеологическое и политическое многообразие; свободу слова, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования; устанавливает светский характер взаимоотношений с религиозными конфессиями. Но это нормативно. На самом же деле в жизни многое происходит не всегда, но демократическому сценарию — сказываются отсутствие серьезных политических традиций законности и гуманизма, слабость институтов гражданского общества, отчуждения личности от власти, упование на сильную личность наверху властной пирамиды. Что позволяет, причем не без оснований, говорить о том, что нам хоть и удалось уйти от тоталитарной государственно-политической системы, но избавиться от амбивалентности политического режима в полной мере пока не получается. Реально действует некий симбиоз демократии и авторитаризма.
• 6. Конституционная модель российской экономики. Основана наша экономика на принципах устойчивого развития; экономического суверенитета государства и экономического либерализма — здоровой конкуренции, свободы предпринимательства и иных видов экономической деятельности; равенства всех форм собственности; сочетания преимуществ рыночного и государственного регулирования экономических отношений; стимулирования технологического перевооружения производства. Главная задача — динамичный экономический рост, достойная жизнь и свободное развитие личности.

Конституция РФ устанавливает основные принципы бюджетно-распределительных отношений, закрепляет экономические права человека, определяет социальные функции частной собственности и экономические полномочия государства. Главное, чтобы в процессе реализации управленческих функций соблюдался должный баланс между целями социальной справедливости, стимулами динамичного развития экономики (инвестиционная привлекательность, разумная тарифная политика, деофшоризация, дебюрократизация, антикоррупционная защита) и рисками попасть в ловушку патернализма.

В стране достигнут достаточно высокий уровень открытости экономики. Государство давно не контролирует цены, хозяйственные связи формируются в инициативном порядке, сняты ограничения на участие иностранных граждан в уставных капиталах российских компаний, ликвидированы нетарифные ограничения на внешнеторговые операции, работает антимонопольная служба, все более открытой становится система государственных закупок. Государство поддерживает бизнес-инкубаторы, технопарки, наукограды, инновационные центры. Приняты решения о разработке инвестиционных стандартов, специального стандарта развития конкуренции, о внедрении национального рейтинга инвестиционного климата. Россия стала полноправным членом ВТО. Серьезно заговорили об амнистии возвращающихся в Россию капиталов.

7. Конституционная модель общественного контроля — еще одна важнейшая составляющая конституционного механизма государственного управления. Общественный контроль квалифицируется в качестве важнейшего института «ограничения экспансии бюрократических интересов», трактуется, как органическая совокупность различных механизмов, инструментов и процедур воздействия на государство со стороны гражданского общества, направленного на обеспечение качественного исполнения государственным аппаратом возложенных на него обязательств. Важнейшим и наиболее действенным инструментом такого контроля можно считать государственный аудит, о котором говорилось в предыдущих главах.

Конечно, трудно спорить с теми, кто призывает к немедленной конституционной реформе на базе «новой цивилизационной модели развития», спекулирует на системных недостатках российской действительности, говорит о снижающемся, как кому-то кажется, уважении к Основному Закону со стороны общества. В какой-то степени это, действительно, так. Но вряд ли можно согласиться с выводами о том, что наша Конституция «исчерпала свой потенциал»^[4]. Нынешняя Конституция РФ хотя и требует совершенствования, но своего ценностного значения она не утратила и остается основой осуществления устойчивой внутренней и внешней политики государства.

• [1] См.: Корпоративное государство // Национальная политическая энциклопедия. URL: politike.ru/dictionary/287/word/korporativnoe-gosudarstvo (дата обращения: 24.09.2015).
• [2] См.: Шахрай С. М. О Конституции: основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. С. 307, 362.
• [3] См.: Путин В. В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 г.
• [4] См.: Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалымеждународной научной конференции. Москва. МГУ. 28—31 марта 2007 г.