Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений

В настоящее время Правительство РФ реализует реформу, направленную на повышение эффективности и результативности деятельности органов власти и самоуправления, что должно выразиться в конечном итоге в достижении высокого уровня экономического развития и качества жизни населения страны. Важная роль в осуществлении этой реформы отводится трансформации инструментов и механизмов обеспечения конституционных прав граждан на получение услуг в социальной сфере — образовательных и медицинских услуг, услуг физической культуры и спорта, культуры, социального обслуживания. Перечисленные услуги предоставляются за счет средств бюджетов специально созданными для этих целей государственными и муниципальными (в основном бюджетными) учреждениями, являющимися важнейшей институциональной единицей бюджетного сектора. Именно поэтому для достижения целей реформы особую значимость приобретают мероприятия по реструктуризации бюджетного сектора, направленные на расширение самостоятельности, изменение форм и методов регулирования, финансового обеспечения и контроля деятельности государственных и муниципальных учреждений, с целью повышения доступности н качества услуг в социально значимых для населения отраслях.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Они могут быть созданы государственными органами власти и местного самоуправления, а также юридическими и физическими лицами. Государственными называются учреждения, собственниками которых являются Российская Федерация или субъекты РФ и финансируются соответственно из федерального или региональных бюджетов. Собственниками муниципальных учреждений являются муниципальные образования, финансируются эти учреждения из местных бюджетов.

Основной причиной низкой эффективности бюджетного сектора в начале 2000;х гг., требовавшей его реструктуризации, являлось существование чрезмерного количества учреждений (по данным на 2009 г.: на федеральном уровне — 25 287; на региональном и муниципальном уровнях — 302 660), финансирование которых осуществлялось в сметном порядке от фактически сложившихся расходов, вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом высокая степень закрытости менеджмента большинства бюджетных учреждений лишала их мотивации к каким-либо преобразованиям. В итоге, бюджеты бюджетной системы были перегружены избыточными обязательствами по финансированию недостаточно эффективных государственных услуг.

В предыдущие годы для решения проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Однако массового перехода учреждений в соответствии с этим законом в форму автономного не произошло в основном по причине отсутствия гарантий, что финансовое положение учреждения не ухудшится. Кроме того, с учетом существовавших на практике широких возможностей для бюджетных учреждений, не было явных стимулов к переходу в автономные.

В результате в соответствии с целью Правительства РФ повысить качество и эффективность услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств; снять устаревшие и избыточные ограничения в работе социальных учреждений страны; переориентировать их на запросы и интересы граждан Программой по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101, были установлены следующие основные положения:

• 1) изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
  • • изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений, переведя их со сметного финансирования на субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ);
  • • предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
  • • устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений;
  • • расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения;
• 2) создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений — казенные учреждения, статус которых, по сути совпадает со статусом «традиционного» бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, получаемых ими от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет.

Эти положения получили законодательное закрепление в Федеральном законе от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ), с момента принятия и вступления в действие которого в Российской Федерации существует три типа государственных и муниципальных учреждений: казенные, бюджетные, автономные. Каждое из них обладает следующими основными общими признаками:

• • наделяется имуществом на праве оперативного управления;
• • получение прибыли не является основной целью деятельности;
• • находится под ведомством органа исполнительной власти, исполняющего полномочия ГРБС или учредителя;
• • финансируется собственником (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием);
• • может осуществлять деятельность, приносящую доход, и привлекать иные источники финансирования;
• • является обязательным обеспечение доступности и открытости информации об учреждении;
• • бухгалтерский учет осуществляется на основе единого плана счетов.

Правовая регламентация функционирования казенных учреждений осуществляется Бюджетным кодексом РФ.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенные учреждения — это государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

В бюджетном процессе казенные учреждения имеют статус получателя бюджетных средств, что определяет особенности формирования и исполнения их расходов. Расходы казенных учреждений планируются, выделяются и контролируются по смете по статьям классификации операций сектора государственного управления. Порядок составления и утверждения сметы определяется каждым ГРБС для своих подведомственных казенных учреждений в соответствии с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет, утвержденными приказом Минфина России от 20.11.2007 № 112п.

Помимо осуществления деятельности на основе бюджетной сметы, казенные учреждения обладают рядом других специфических, присущих именно им признаков:

• • цель создания — осуществление управленческих, социально-культурных, научных и иных функций некоммерческого характера;
• • финансирование в форме бюджетных ассигнований на обеспечение функций казенных учреждений;
• • обязательность проведения операций с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства или финансовых органах с соблюдением установленных процедур санкционирования;
• • осуществление кассовых операций в пределах лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в смете и отраженных на. пшеном счете, по статьям КОСГУ;
• • зачисление в бюджет поступлений от приносящей доход деятельности (за исключением учреждений системы исполнения наказаний, где такие доходы в полном объеме направляются на финансовое обеспечение их функций сверх бюджетных ассигнований);
• • ответственность казенного учреждения по своим обязательствам только в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств
• • субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения;
• • контроль ГРБС и финансовых органов за целевым использованием бюджетных средств;
• • закупки товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ;
• • отсутствие прав па предоставление и получение кредитов, приобретение ценных бумаг;
• • особый порядок ведения бухгалтерского (бюджетного) учета.

Законом № 83-ФЗ установлено, что статус казенных учреждений на федеральном уровне должны иметь воинские части; подразделения МВД; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; психиатрические больницы специализированного типа с интенсивным наблюдением и т. п.

Отнесение регионального или муниципального учреждения к тому или иному типу, в соответствии с рекомендованными Правительством РФ критериями, является полномочием высших органов исполнительной власти субъектов федерации или муниципальных администраций.

Деятельность бюджетных учреждений регламентируется Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Данный закон относит к типу бюджетных некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Как видно из определения, перечень сфер, в которых могут создаваться бюджетные учреждения, является открытым.

Следующий организационно-правовой тип — автономные учреждения, деятельность которых регулируется упомянутым выше Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

По объему прав и степени самостоятельности в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности бюджетные учреждения занимают промежуточное положение между казенными и автономными учреждениями. Например, они, как и казенные учреждения: не могут иметь расчетные счета в кредитных организациях и могут проводить операции по поступлениям и выплатам только по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства или финансовых органах; обязаны осуществлять закупки товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: не имеют права предоставлять или получать кредиты, приобретать цепные бумаги (кроме установленных законом случаев).

К важнейшим общим характеристикам режимов функционирования бюджетных и автономных учреждений относятся:

• • осуществление деятельности па основе государственного (муниципального) задания на оказание услуг, выполнение работ;
• • финансирование из бюджета в форме субсидий на возмещение нормативных затрат на выполнение государственного (муниципального) задания, а также субсидий на иные цели;
• • осуществление деятельности на основе плана финансово-хозяйственной деятельности;
• • право самостоятельного определения направлений использования средств, полученных из бюджета в форме субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания и доходов от приносящей доход деятельности;
• • право самостоятельного распоряжения имуществом (в определенных пределах) и ответственность учреждения этим имуществом по своим обязательствам;
• • предоставление бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций;
• • право участия в создании других некоммерческих организаций и хозяйственных обществ (для бюджетных учреждений — в случаях установленных федеральным законом);
• • контроль учредителя за выполнением учреждением государственного (муниципального) задания, а также за результативностью и эффективностью использования бюджетных средств;
• • отсутствие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам.

В отличие от других типов учреждений, автономные учреждения имеют право: привлекать займы; осуществлять операции с ценными бумагами; участвовать в создании хозяйственных товариществ и обществ; распоряжаться всем имуществом, приобретенным за счет доходов от предпринимательской деятельности, включая недвижимое имущество; проводить кассовые операции по счетам, открытым в кредитных организациях; осуществлять закупки товаров, работ и услуг без соблюдения процедур и ограничений, установленных федеральным законодательством.

Закон № 83-ФЗ является инструментом реализации финансовой политики государства, направленной на расширение самостоятельности учреждений, в результате которого должны быть повышены доступность и качество государственных услуг для общества, в целом, и каждого его члена, в отдельности. При этом, учитывая особую социальную значимость сфер, в которых в большей степени сосредоточены учреждения, значительными функциями по регулированию их деятельности государство наделило органы исполнительной власти, которые:

• • формируют государственные задания для подведомственных учреждений и осуществляют финансовое обеспечение их деятельности;
• • согласовывают распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением;
• • предварительно согласовывают совершение бюджетным учреждением крупных сделок и сделок с заинтересованностью;
• • устанавливают порядок определения платы за услуги (работы);
• • определяют порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества;
• • согласовывают передачу бюджетным учреждением хозяйственным обществам или некоммерческим организациям, в качестве их учредителя или участника, денежных средств и иного имущества, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами;
• • определяют порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения;
• • определяют предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности учреждения, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем;
• • осуществляют контроль за деятельностью учреждения;
• • устанавливают порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности и об использовании имущества, в котором, наряду с Отчетом о выполнении государственного задания, должны быть отражены показатели, подлежащие контролю со стороны учредителя.

Важнейшим инструментом расширения самостоятельности и обеспечения конкурсного распределения средств между учреждениями является государственное (муниципальное) задание.

В соответствии с Бюджетным кодексом государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Оно должно содержать:

• • показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• • порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания;
• • требования к отчетности об исполнении задания;
• • определение категорий потребителей соответствующих услуг;
• • порядок оказания соответствующих услуг;
• • предельные цены на оплату соответствующих услуг, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе.

Государственное (муниципальное) задание выдается органом исполнительной власти, выполняющим функции и полномочия учредителя, подведомственным государственным учреждениям, функционирующим преимущественно в отраслях социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, науки, социального обслуживания и др.), а также в сферах транспорта, благоустройства, охраны природы и т. д. Являясь инструментом внедрения в практику бюджетного процесса конкурентных способов распределения бюджетных средств, оно призвано способствовать реализации целей Правительства РФ по повышению доступности и качества услуг для населения.

Государственная (муниципальная) услуга (работа) — это услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами.

Вопросы формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания для федеральных, региональных и муниципальных учреждений регламентируются соответствующим высшим органом исполнительной власти. Порядок его формирования для федеральных государственных учреждений утвержден постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». В соответствии с этим документом государственное задание для подведомственного федерального учреждения выдаст орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Виды услуг (работ), которые могут быть запланированы в государственном задании для учреждения, определяются органом исполнительной власти, выполняющим функции и полномочия учредителя, на основании ведомственного перечня услуг (работ), содержащего наименование услуг (работ), категории потребителей и единицы измерения объема государственной услуги (работы). Ведомственный перечень, в свою очередь, составляется на основе Базового перечня услуг (работ), формируемого органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в данной сфере деятельности.

Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета на возмещение:

• • нормативных затрат на оказание государственной услугиудельной расчетной стоимости предоставления в очередном финансовом году и плановом периоде единицы государственной услуги, оказываемой учреждением в рамках государственного задания;
• • нормативных затрат па содержание имущества — объема затрат па содержание в очередном финансовом году и плановом периоде недвижимого и особо цепного движимого имущества учреждений, закрепленных учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем;
• • расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения, но которым признается соответствующее имущество.

Порядок расчета объемов финансового обеспечения в форме субсидий на выполнение государственного задания федеральными государственными учреждениями определен приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 № 137н/527'.

Государственное задание и нормативное финансирование выполнения государственного задания являются инструментами для достижения целей Правительства РФ по повышению доступности и качества услуг для населения. Новый механизм финансового обеспечения предполагает определение объемов финансирования учреждений на основе установленных нормативов затрат на единицу услуги, количество и (или) качество которой определены в государственном задании.

Нормативные затраты на оказание 2-й государственной услуги в соответствующем финансовом году определяются по следующей формуле:

где Gj — нормативные затраты, определенные для _/-й группы затрат на единицу государственной услуги на соответствующий финансовый год.

В свою очередь нормативные затраты по группе затрат (СД определяются как произведение количества потребителей услуги и норматива затрат на одного потребителя по группе затрат. Состав групп затрат определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, с учетом особенностей оказания соответствующей государственной услуги. При наличии утвержденных нормативов затрат, выраженных в натуральных показателях, в том числе нормативов питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, норм потребления расходных материалов, нормативов затрат рабочего времени или иных натуральных параметров оказания государственной услуги, указанные нормативы затрат, выраженные в натуральных показателях, используются при определении нормативных затрат. Например, объем затрат на реализацию общеобразовательных услуг по программе начального общего образования будет определяться как произведение количества потребителей услуги (учащихся по программе начального общего образования) и норматива затрат на одного потребителя (учащегося по программе общего начального образования).

Предполагается, что чем выше качество предоставляемых учреждением услуг, тем большие объемы государственного задания ему может выдать учредитель. Поскольку «деньги идут за потребителем», увеличивается объем бюджетных средств, получаемых и направляемых учреждением на развитие основной деятельности. Таким образом, через внедрение принципов конкурентности, обеспечивается повышение качества услуг, а следовательно, результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В соответствии с БК РФ бюджетным и автономным учреждениям, помимо субсидий на выполнение государственного задания, могут предоставляться субсидии на иные цели: капитальный ремонт; разовые закупки оборудования; расходы на реализацию национальных проектов; развитие учреждения (для автономных учреждений); иные расходы разового характера.

По решению органов исполнительной власти государственным (муниципальным) учреждениям могут быть выделены также бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. В этом случае происходит соответствующее увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления, автономного и бюджетного учреждения.

Важным источником поступлений в условиях расширяющейся самостоятельности бюджетных и автономных учреждений, становятся средства от приносящей доход деятельности, к которым относятся:

• • доходы от реализации товаров, работ и услуг (платные услуги образовательных, медицинских и других учреждений; реализация учебно-методической литературы и др.);
• • доходы от реализации имущественных прав (реализации основных средств и материальных запасов и др.);
• • внереализационные доходы (от сдачи имущества в аренду; благотворительные взносы; пожертвования в соответствии с ГК РФ; гранты па осуществление конкретных программ в различных областях социальной сферы; доходы от управления целевым капиталом в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2006 № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» и др.).

Из всей совокупности средств от предпринимательской деятельности наиболее крупным источником доходов государственных и муниципальных учреждений являются доходы от оказания платных услуг населению.

В соответствии с законодательством бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания оказывать услуги и выполнять работы, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Таким образом, платные услуги должны обязательно соответствовать основным видам деятельности организации, перечисленным в уставе.

Учреждения могут в случаях, определенных федеральными законами, оказывать услуги, выполнять работы, относящиеся к его основным видам деятельности за плату в пределах установленного государственного (муниципального) задания. На практике они не заинтересованы в предоставлении услуги за плату в пределах государственного задания, поскольку объем финансового обеспечения выполнения государственного задания будет уменьшен на сумму поступивших от платных услуг доходов. Поэтому фактически за плату учреждениями предоставляются те же услуги, которые включены в государственное задание, но сверх объемов, установленных в нем, или услуги, которые не финансируются из бюджета, т. е. не включены в государственное задание. Например, это могут быть группы дополнительного образования сверх утвержденных программ в образовательных учреждениях; подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров в учреждениях профессионального образования по договорам с органами власти, юридическими и физическими лицами. Одним из факторов постоянного роста количества платных услуг является возрастающий спрос населения на социальные услуги выше установленных стандартов, т. е. услуги улучшенного качества или предоставление их в более комфортных условиях. Например, в стационаре может оплачиваться размещение в палате повышенной комфортности или дополнительное обследование, помимо назначения лечащего врача. Цены на оказание платных услуг устанавливаются в порядке, определенном учредителем, исходя из минимального требования возмещения понесенных затрат, а также в зависимости от сложившегося на рынке спроса и предложения на данную услугу и других факторов.

В целях обеспечения эффективного использования имущества, закрепленного на праве оперативного управления, невостребованное учреждением в конкретный период времени имущество может быть сдано в аренду. В этом случае договор аренды заключается между органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия по управлению государственным (муниципальным) имуществом и арендатором. В соответствии с законодательством доходы в виде арендной платы поступают в самостоятельное распоряжение бюджетных и автономных учреждений и направляются на развитие их основной деятельности.

Зачастую в объеме поступлений от приносящей доход деятельности значительную долю составляют средства в виде спонсорской и благотворительной помощи. Порядок их привлечения регулируется Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», Федеральным законом от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». В настоящее время получает широкое развитие осуществляемая по определенным правилам деятельность по поиску и привлечению дополнительных источников финансирования на безвозмездной и безвозвратной основе для реализации конкретных программ и проектов, а также для обеспечения текущей деятельности. Называется такая деятельность фандрайзинг (fundraising).

Перспективной формой развития устойчивой благотворительности и привлечения долгосрочных ресурсов в качестве дополнительного источника финансирования уставной деятельности некоммерческих организаций, в том числе государственных (муниципальных) учреждений, является формирование целевого капитала и использование доходов от управления целевым капиталом. Понятие целевого капитала является аналогом понятия ресурсного капитала — эндаумента (endowment). Механизмы формирования и организация управления целевым капиталом в Российской Федерации заимствованы из зарубежной практики, но учитывают российскую специфику. Федеральный закон от 30.12.2006 № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» определяет целевой капитал как часть имущества некоммерческой организации, переданная в доверительное управление управляющей компании в целях получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности самой некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций.

К части имущества некоммерческой организации, которая может быть источником формирования и пополнения сформированного целевого капитала, относятся: пожертвования юридических и физических лиц в виде денежных средств, ценных бумаг и недвижимого имущества; имущество, полученное по завещанию; неиспользованный доход от доверительного управления указанным имуществом.

В соответствии с законодательством учреждения не имеют права формировать и быть собственником целевого капитала, но могут получать и использовать доход от управления целевым капиталом, осуществляемого специализированной организацией. Такой организацией может быть некоммерческая организация — собственник целевого капитала, созданная в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала.

Основным планово-финансовым документом бюджетных и автономных учреждений является план финансово-хозяйственной деятельности, порядок составления которого устанавливается учредителем в соответствии с Общими требованиями к порядку составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утвержденными приказом Минфина России от 28.07.2010 № 81 н. В соответствии с данным документом план финансово-хозяйственной деятельности учреждения содержит показатели, характеризующие финансовое состояние учреждения, а также показатели по поступлениям и выплатам.

Плановые показатели по поступлениям отражаются отдельно по каждому источнику: субсидиям на выполнение государственного (муниципального) задания; субсидиям на иные цели; бюджетным инвестициям; поступлениям от оказания платных услуг (выполнения работ), и от иной приносящей доход деятельности; поступлениям от реализации ценных бумаг (для автономных учреждений, а также для бюджетных учреждений — в случаях, установленных федеральными законами).

Плановые показатели по выплатам формируются учреждением в разрезе выплат на: оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда; услуги связи; транспортные услуги; коммунальные услуги; арендную плату за пользование имуществом; услуги по содержанию имущества; прочие услуги; пособия по социальной помощи населению; приобретение основных средств; нематериальных активов; материальных запасов; иные выплаты, не запрещенные законодательством РФ. Статус учреждений в бюджетном процессе различается: казенные учреждения являются «получателями бюджетных средств»; бюджетные и автономные учреждения имеют статус «неучастников бюджетного процесса» В соответствии с этим учет их операций по кассовым поступлениям и выплатам осуществляется на различных типах лицевых счетов, открываемых в органах федерального казначейства или в финансовых органах Важно отметить, что автономным учреждениям предоставлено право выбора между открытием лицевых счетов в органах федерального казначейства (финансовых органах) или счетов в кредитных организациях для проведения кассовых операций по поступлениям и выплатам.

В соответствии с действующей нормативной базой помимо бухгалтерской (бюджетной) отчетности для государственных и муниципальных учреждений установлены следующие формы представления отчетной информации: отчет об исполнении государственного задания (включает в себя плановые и отчетные показатели, характеристику причин отклонения фактических значений от запланированных и источник информации о фактическом значении показателя); отчет об исполнении Плана финансово-хозяйственной деятельности (составляется в разрезе всех поступлений и выплат, отражает утвержденные и исполненные (неисполненные) плановые назначения); отчет о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества.

В целях обеспечения прозрачности предоставления государственных (муниципальных) услуг учреждения обязаны размещать информацию о своей деятельности на специально созданном для этого общероссийском сайте: bus.gov.ru. Помимо структурированной информации на этом сайте публикуются электронные копии документов учреждений: учредительных документов, государственного (муниципального) задания, плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности, отчета о результатах деятельности и об использовании закрепленного за учреждением имущества, сведений о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах. По данным этого сайта по состоянию на 15.03.2014 в Российской Федерации зарегистрировано всего 184 075 учреждений. Из них 27,37% являются казенными, 64,8% — бюджетными и 7,8% — автономными учреждениями.

В бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014—2016 годах» отмечается, что остается актуальной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений. Необходимо реорганизовать учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг. Медленно решается задача повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг. На практике во многом является формальным использование государственных заданий на оказание государственных услуг, отсутствует единая методология формирования нормативных затрат. Финансовое обеспечение государственных заданий в основном осуществляется методом «от достигнутого». Исходя из этого, необходимо решение следующих задач:

• • законодательное закрепление порядка формирования единых базовых перечней государственных (муниципальных) услуг для отраслей, на основе которых учредители и государственные и муниципальные учреждения будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений;
• • создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги;
• • включение основных параметров государственного задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ.

Это позволит унифицировать правовую и методическую базу для оказания государственных (муниципальных) услуг в увязке с целевыми показателями развития соответствующих отраслей, для оценки качества и доступности услуг, предоставляемых населению, оценки эффективности деятельности организаций, развития конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций.

В заключение важно еще раз подчеркнуть, что взаимосвязь обозначенных в документах стратегического планирования целей социально-экономической политики государства и их ресурсного обеспечения, эффективное и результативное использование бюджетных средств, выделенных на реализацию установленных целей, осуществляется при помощи формирования и реализации программного бюджета. Важнейшим инструментом практической реализации мероприятий, предусматриваемых государственными программами для достижения поставленных Правительством РФ целей и приоритетов, является государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ) (рис. 3.3.1).

Таким образом, при помощи принципиально новых инструментов программного планирования и конкурсного распределения бюджетных средств государство осуществляет финансовое регулирование социально-экономических процессов, направленное на достижение целевых ориентиров экономического развития и качества жизни граждан страны.

Рис. 3.3.1. Стратегическая «пирамида» — взаимосвязь стратегического планирования и программного бюджетирования.