Информационное обеспечение деятельности аппарата Правительства Российской Федерации: Орг.-правовой аспект

В период экономических преобразований нашего общества объективно возрастает роль информации, поступающей и исходящей из аппарата Правительства РФ, и информатизации его управленческих структур. Именно информация призвана быть той «опорной точкой», которая способна привнести в департаменты и управления аппарата Правительства новые знания, опыт, формы и методы, новые технологические разработки принятия и реализации управленческих решений. Причем речь идет о социальной информации во всем богатстве данных, сведений, фактов, событий, размышлений, суждений и т. д., в особенности той ее части, которая связана с содержанием управленческих процессов, происходящих в аппарате Правительства, может поднять их качество и силу управляющего воздействия. Имеется в виду особаяуправленческая информация, та социальная информация, которая трансформирована через потребности и запросы всех работников аппарата Правительства.

Аппарат Правительства выступает в роли мощнейшего не только потребителя, но и источника социально и экономически значимой информации, являющейся носителем властного воздействия на внешнюю среду. Поэтому управленческая информация, циркулирующая в аппарате, для выполнения своих функций должна быть четко определена в правовом отношении. Ведь посредством информационного обеспечения аппарата Правительства, с одной стороны, выявляются интересы и воля людей, а с другой — властно организуются и регулируются общественные процессы. Следовательно, необходима надлежащая организация информационного обеспечения аппарата Правительства РФ, которая вела бы к упорядочению содержания потоков управленческой информации, отбору из нее необходимой для соответствующих структурных подразделений аппарата, объективной оценке качества информации и вводу только достоверной информации в управленческие решения.

Правильность принимаемых работниками аппарата Правительства решений, эффективность их реализации находятся в прямой зависимости от качества используемой ими информации, ее достоверности, полноты, оперативности и формы представления, то есть от комплексного, основанного на применении перспективных информационных технологий, средств связи и телекоммуникации информационного обеспечения Председателя Правительства РФ и его Кабинета. Именно информационное обеспечение определяет устойчивость функционирования аппарата Правительства, функциональную достаточность его организационной структуры и надежность взаимосвязей всех его структурных подразделений между собой и обществом. Не только стратегические проблемы по улучшению экономического состояния России, но и сегодняшние проблемы ее реформирования, стоящие перед аппаратом Правительства, невозможно успешно решить без четкого информационного обеспечения его деятельности и соответствующего правового регулирования. Данными обстоятельствами вызван выбор темы исследования, ими же аргументируется ее актуальность.

Анализ научной литературы и практики информационного обеспечения высших органов государственного управления показал, что данное исследование — одна из первых попыток изучить с позиций права содержательные аспекты управленческой информации, проходящей через аппарат Правительства, раскрыть технико-технологические средства ее сбора, хранения, обработки и передачи, дать конкретные рекомендации по улучшению информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ.

В различных научных источниках раскрываются, в основном, общие проблемы совершенствования информационных процессов в органах государственного управления, в том числе и высших органах государственной власти. Исследуются также концептуальные основы системы работы с правовой, компьютерной, социальной, управленческой информацией. Моделируются информационные механизмы автоматизированных систем управления и т. д. Однако эти работы отражают более широкие тенденции развития и совершенствования информационного обеспечения всех управленческих структур, не затрагивая частные аспекты улучшения информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ. Они содержат общие методологические подходы к проблеме улучшения информационного обеспечения высших органов государственной власти и при соответствующем анализе и обобщении их можно взять лишь за основу исследования конкретных организационно-правовых аспектов информационных процессов аппарата Правительства РФ. Данные исследования являются только теоретической базой, опираясь на которую можно улучшить информационное обеспечение каждого департамента и управления аппарата, исходя из их функциональных особенностей.

К примеру, в работах ИЛ. Бачило, А. Б. Венгерова, Ю. А. Нисневича, А. БАгапова, А. И. Ракитова раскрыты проблемы информационно-правового обеспечения всей системы государственного управления. Г. В. Атаманчук исследует совершенствование работы с управленческой информацией внутри государственных органов. М. М. Рассолов размышляет об управлении, праве, информационных системах управления в рамках всего общества. Х. СЛутфуллаев исследует механизм информационного обеспечения принятия решений в органах государственного управления, Р. Х. Богатеев говорит об основах информационного обеспечения в государственном аппарате. Организационное и процессуальное регулирование информационных систем управления раскрывается в работах В. Г. Афанасьева, А. Н. Райкова, Б. З. Мильнера, Л. И. Евенко,.

В.С.Рапопорта. Компьютерное право нашло характеристику в исследованиях Ю. М. Батурина, А.ВЛитвинова. О создании информационно-компьютерной сети органов госуправления говорят Е. Г. Ойхман, Б. И. Гиричев и другие авторы.

В последнее время активизировалась работа в области правового обеспечения процесса информатизации. Только за 1994;1995 годы принято более 80 нормативно-правововых документов, регулирующих процессы информатизации общества. Вступил в действие Закон об информации, информатизации и защите информации, разработана «Концепция правовой информатизации России» и принята Президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации». Основные направления и задачи государственной политики в сфере информатизации сформулированы в Указе Президента РФ «Об основах государственной политики в сфере информатизации». Принято постановление Правительства РФ «Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации» .

В целях совершенствования информационного обеспечения высших органов государственной власти созданы управление информатизации и документационного обеспечения Администрации Президента РФ, управление правительственной информации аппарата Правительства РФ, главное управление информационных ресурсов органов государственной власти РФ Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ. Для реализации государственной политики в сфере информатизации создан Комитет при Президенте Российской Федерации по политике информатизации.

Научные работы ученых-правоведов, принятие законодательных актов, деятельность организаций, обеспечивающих проведение программы информатизации высших органов государственной власти, существенно продвинули осмысление и реализацию правовых проблем информационного обеспечения аппарата Правительства РФ. Однако целый ряд важных аспектов до сих пор остается вне поля зрения исследователей. Это касается прежде всего правового регулирования содержания информационного обеспечения деятельности структурных подразделений аппарата Правительства, организационного моделирования функциональной структуры системы информационного обеспечения аппарата, разработки механизма организационно-правового воздействия на процессы сбора, обработки и распространения информации в департаментах и управлениях аппарата Правительства, информационного обеспечения процессов принятия и реализации управленческих решений работниками аппарата и т. д. Отсутствие подобных исследований не позволяет с помощью права конкретизировать содержание информации, циркулирующей в аппарате Правительства РФ, и придать ей искомую правовую организацию.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом моделировании улучшения организации информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ.

Исходя из этого в диссертации ставятся и решаются задачи: — сформулировать и решить комплекс теоретических проблем понятия и сущности информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства, связанных с анализом управленческой информации, непосредственно влияющей на формирование и практическую реализацию государственно-управляющих воздействийопределить методологические подходы создания системы информационного обеспечения аппарата Правительства, соединяющейся с правом и управлением структурными подразделениями, взаимосвязанными и взаимодействующими в рамках этой системы на основе первичных принципов организационного управления информационным обеспечением;

— проклассифицировать информацию, циркулирующую в аппарате Правительства, в том числе в управлении правительственной информации, рассмотрев с учетом всех особенностей, черт и признаков специфические виды социальных сведений, данных и сообщений, характеризующих информацию, проходящую через структурные подразделения аппарата Правительстваисследовать основы формирования и определить пути совершенствования законодательного регулирования информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ;

— раскрыть содержание и структуру правового регулирования сбора, распространения и обработки информации в аппарате Правительства РФ, акцентируя внимание на правовом регулировании вопросов организации информационного взаимодействия аппарата Правительства с внешними источниками и улучшения информационно-аналитического обеспечения Председателя Правительства и его Кабинета;

— исследовать понятие и структуру функционирующих в аппарате Правительства информационно-поисковых систем, в том числе вновь создаваемой системы правовой информации «Официоз» ;

— показать значение создания информационно-поисковых систем для улучшения информационного обеспечения аппарата Правительства и наметить пути дальнейшего развития информационных систем в области налогового законодательства.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области права, государственного управления, информатики и информатизации общественных процессов, системного анализа, компьютеризации управления. При рассмотрении поставленных вопросов автор пользовался такими научными методами, как системный подход анализ), программно-целевой, сравнительно-правовой, функциональный и другими.

В качестве нормативной базы исследования были использованы Конституция и законы Российской Федерации, положения и другие документы, регулирующие информационные процессы как в государственном управлении в целом, так и в аппарате Правительства РФ в частности. Большую пользу в понимании проблемы и разработке предложений по ее решению принесли нормативные материалы по вопросам информационных отношений в структурных подразделениях аппарата Правительства (положения, инструкции, соглашения об информационном взаимодействии, акты приемо-сдаточных испытаний информационно-поисковых систем и т. д.), информационного обеспечения Правительства РФ, совершенствования информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и другие. В основу размышлений положены также концептуальные идеи по правовой информатизации Российской Федерации и основам государственной политики в сфере информатизации.

Многие суждения автора основаны на архивных данных, информации из периодической печати, материалах научных семинаров и конференций. Диссертант привлек также значительный фактический и статистический материал, полученный из его собственной практики в данной области и обобщения опыта работы управления правительственной информации, других структурных подразделений аппарата Правительства РФ. Обобщение этих материалов позволило сформулировать и уточнить многие теоретические положения и конкретизировать практические рекомендации, направленные на совершенствование информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства.

Научная новизна выносимых на защиту выводов и положений диссертационного исследования состоит в том, что это — одна из первых попыток монографического исследования с позиций государствоведческой науки и теории управления проблем информации и информатизации в деятельности аппарата Правительства РФ.

Особый интерес, по мнению автора, с точки зрения новизны и научного значения представляют следующие выносимые на защиту положения:

— Существенно развиты и уточнены такие важнейшие категории информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ, как социальная, управленческая информация, управление в аппарате Правительства РФ. Раскрыты понятие и сущность информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства. Поставлены задачи правовой организации его управленческо-информационной деятельности.

— Определена система информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства и выделены наиболее существенные ее компоненты. Проведен детальный, всесторонний, с выходом на практику, анализ данной системы, раскрыта ее внутренняя организация и структура. С точки зрения информационного обеспечения определены функции аппарата Правительства.

— Проведен анализ фактического состояния дел с организацией информационного обеспечения аппарата Правительства и определены существующие возможности информационных технологий и средств компьютерной техники по созданию единой системы информационного обеспечения аппарата Правительства. Это послужило основанием для разработки функциональной структуры системы информационного обеспечения аппарата Правительства с описанием примерного назначения основных подсистем данной системы.

— Проведена с учетом особенностей, черт и признаков классификация информации, циркулирующей в аппарате Правительства. Рассмотрены специфические виды социальных сведений, данных и сообщений, характеризующих информацию, проходящую через структурные подразделения аппарата.

Исследованы основы формирования и определены пути совершенствования законодательного регулирования информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ. Раскрыто содержание и структура правового регулирования сбора, распространения и обработки информации в структурных подразделениях аппарата Правительства, в частности в управлении правительственной информации. Выделены основные принципы организации взаимодействия управления правительственной информации с внешними источниками. Определены новые формы информационного сотрудничества структурных подразделений аппарата Правительства с внешней средой путем заключения соглашений об информационном взаимодействии.

Проанализированы и намечены меры по улучшению информационно-аналитического обеспечения Председателя.

Правительства и его Кабинета. Указаны конкретные направления и аспекты повышения качества аналитической работы. В этой связи обосновывается настоятельная необходимость создания в структуре управления правительственной информации информационно-аналитического центра. Раскрываются функциональная структура, формы и методы организации работы указанного центра. Обосновывается необходимость принятия Указа Президента и Закона об информационном обеспечении органов государственной власти Российской Федерации.

— Охарактеризованы понятие и структура информационно-поисковых систем (ИПС) в аппарате Правительства. Исследованы причины, вызывающие необходимость их применения и совершенствования. Прослежена динамика развития законодательного регулирования создания систем обмена информацией аппарата Правительства РФ с другими органами государственной власти. Определены органы, занимающиеся разработкой, внедрением и обеспечением деятельности ИПС в аппарате Правительства. Проведен анализ использования и создания межрегиональных информационно-поисковых систем.

— Исследовано состояние существующих в аппарате Правительства ИПС по налоговому законодательству. Обоснована необходимость создания таких систем, их актуальность и своевременность. Охарактеризована создаваемая в рамках системы нормативно-правовой информации «Официоз» подсистема «Налоги». Разработан рубрикатор ИПС «Налоги» и предложены к включению в структуру системы восемь подсистем, содержащих определенные базы данных по различным аспектам налогового законодательства. Определено правовое регулирование обмена информацией по налоговому законодательству.

Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем правовой организации информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ, реальной возможностью применения ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в улучшении работы с информацией в департаментах и управлениях аппарата Правительства. Автором на основе теоретических выводов внесены конкретные предложения по улучшению информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства. Обоснованы положения о необходимости четкого законодательного регулирования разнообразных вопросов организации информационных процессов, проистекающих в аппарате. Разработаны логические схемы и предложены правовые акты, которые могут быть использованы в аппарате Правительства РФ для формирования соответствующей управленческо-информационной системы.

Материалы диссертации были использованы автором при разработке распоряжения Правительства РФ от 23 октября 1995 года, определяющего основы обеспечения оперативного распространения официальной информации о деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и обмена информацией с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Отдельные из выдвинутых в работе рекомендаций использованы диссертантом при подготовке аналитических записок и справок руководству аппарата Правительства, касающихся улучшения информационного обеспечения деятельности управления правительственной информации и всего аппарата Правительства РФ.

Положения диссертации, касающиеся информационного взаимодействия структурных подразделений аппарата Правительства РФ с внешними источниками использованы автором при выработке соответствующих соглашений по информационному взаимодействию управления правительственной информации с администрациями субъектов Федерации, в частности Соглашения об информационном взаимодействии управления с администрациями Брянской, Тульской областей.

Рекомендации диссертационного исследования были использованы при подготовке материалов к заседанию совета глав администраций Тульской области «О мерах по формированию единого информационного пространства Тульской области» (Тула, 1995 год).

Некоторые результаты диссертационного исследования сообщались автором на межрегиональных семинарах-совещаниях по разъяснению различных аспектов политики Правительства, проведенных управлением правительственной информации в десяти экономических регионах Российской Федерации в течение мая-октября 1995 года.

Выводы, полученные при рассмотрении вопросов улучшения правового регулирования информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ, были учтены диссертаном при разработке Положения об отделе региональной и международной информации управления правительственной информации аппарата Правительства РФ и должностных инструкций этого отдела.

Будучи экспертом отдела региональной и международной информации управления правительственной информации аппарата Правительства РФ, автор принимал участие в разработке конкретных мер по улучшению информационного взаимодействия управления правительственной информации аппарата Правительства с пресс-службой администрации Кемеровской области, о чем было доложено на совещании руководителей пресс-служб Восточно-Сибирского региона (г.Кемерово, 1994 г.). Формой реализации научных выводов автора были также публикации полученных исследований в печати.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основании проведенного исследования правовых проблем информационного обеспечения аппарата Правительства РФ в аспектах структурного, функционального моделирования и правого регулирования можно сделать следующие выводы.

Информационное обеспечение аппарата Правительства РФ характеризуется многими особенностями, совокупность которых определяет его понятие и сущность, выделяет из информационных процессов других высших органов государственной власти. Оно является базой, на основе которой строится управление в департаментах и управлениях аппарата Правительства.

Постоянно увеличивающиеся информационные потоки, проходящие через все структурные подразделения аппарата, необходимость повышения качества принимаемых управленческих решений за счет рационального использования информационных ресурсов и информационных технологий, расширение межрегионального и международного сотрудничества и т. д. приводят к необходимости перехода к максимально более высокому уровню информационного обеспечения аппарата Правительства, технологизации и информатизации всех информационных процессов, происходящих в аппарате.

В основе этого должен лежать комплексный подход к улучшению информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства через:

— создание единой системы информационного обеспечения на основе первичных принципов организационного управления информационным обеспечением, определения ее внутренней структуры, единства и целостности всех компонентов, приведения в соответствие с функциями и задачами аппарата Правительства, соединения научных знаний, методологии и методики с новыми техническими средствами;

— более глубокое осмысление понятия и основных видов управленческой информации, циркулирующей в структурных подразделениях аппарата, на основе полной и всесторонней ее классификациии с учетом всех присущих ей особенностей, черт и признаков;

— разработку правового механизма реализации информационных отношений в аппарате Правительства на основе полного законодательного регулирования всего комплекса общественных отношений, возникающих в информационных процессах, в том числе принятия концепции и программы законодательного регулирования в сфере информационного обеспечения деятельности и использования информационных ресурсов в аппарате Правительства, создания единого органа сопровождения по разработке и внедрению единой системы информационного обеспечения аппарата Правительства;

— упорядочение и систематизацию процессов сбора, обоработки и распространения информации в аппарате Правительства на основе организации интегрированной системы сбора и распространения информации, принятия и разработки новых правовых актов, охватывающих различные аспекты информационной деятельности структурных подразделений аппарата, в частности информационного взаимодействия, обмена информацией с внешними источникамиуточнения уже действующих правовых актов, определения конкретных направлений и аспектов улучшения аналитической работы, создания новых структурных подразделений информационно-аналитического обеспечения, усиления эффективности всего правового механизма отдельных видов информационных отношений в аппарате Правительства;

— совершенствование процессов хранения, поиска и выдачи работникам аппарата Правительства необходимой управленческой информации на основе улучшения информационно-справочного обеспечения аппарата путем внедрения в управленческую деятельность всех его структурных подразделений мощных, высокотехнологичных информационно-поисковых систем, создания единой межрегиональной системы информационного обмена, реализации Программы правовой информатизации России, создания информационно-поисковых систем в области налогового законодательства и правового регулирования сбора этой информации, определения механизма организационно-правового регулирования постановки справочно-информационного обслуживания работников аппаратаорганизацию информационных процессов на единой методологической основе, создание оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей всех работников аппарата Правительства.

Необходимо организовать разработку и реализацию информационных подходов к улучшению деятельности аппарата Правительства с учетом результатов исследования и следующих рекомендаций.

Во-первых, исследование и осуществление мероприятий по системной организации, правовому регулированию и улучшению информационно-справочного обслуживания работников аппарата Правительства целесообразно в дальнейшем вести комплексно, с участием представителей управления делопроизводства и управления правительственной информации аппарата Правительства, управления информатизации и документационного обеспечения администрации Президента, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, Комитета при Президенте РФ по политике информатизации, а также привлекая представителей не только юридических, но и других наук, изучающих экономические, информационные, математические, политологические и другие аспекты исследуемой проблемы.

Во-вторых, управлениям делопроизводства и правительственной информации аппарата Правительства РФ как заказчикам и главному управлению информационных ресурсов ФАПСИ как разработчику целесообразно в целях более четкого выделения правовых вопросов на стадиях предпроектного диагностирования, обследования, составления технического задания и функционирования информационно-поисковых систем рекомендовать привлечение юристов (в настоящее время юристы привлекаются только при создании информационно-поисковых систем правовой информации).

В-третьих, необходимо организовать для работников аппарата Правительства, которым установлены ИПС «Экостат», курсы углубленной подготовки по информатике и вычислительной технике для облегчения пользования системой.

В-четвертых, рекомендовать Российской академии государственной службы при Президенте РФ организовать переподготовку и повышение квалификации юристов, работающих в высших органах государственной власти, в том числе и в аппарате Правительства, с целью расширения их информационной культуры.

Мы считаем, что материалы настоящего диссертационного исследования, являясь первой попыткой теоретического осмысления проблем улучшения информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства РФ, представляют определенный интерес как в научном, так и практическом плане. Благодаря праву автором дается оценка и создаются предпосылки для развития информационных процессов в высших органах государственной власти. Реализация выводов, содержащихся в работе, позволит существенно улучшить информационное обеспечение аппарата Правительства РФ.