Обеспечение устойчивости государственных финансов в условиях антикризисного развития

Актуальность темы

исследования. Мировой финансовый кризис, дестабилизировавший экономики большинства стран, вызвал ухудшение состояния их государственных финансов. В первую очередь, его негативные последствия отразились на снижении бюджетных доходов, причем наибольшие издержки понесли страны, ориентированные в своем развитии на сырьевую модель экономического роста. В связи со значительными ограничениями в использовании мер стимулирующей денежно-кредитной политики правительство большинства стран с целью стабилизации финансового рынка и поддержки совокупного спроса были вынуждены разработать и принять пакеты антикризисных бюджетных мер. Это привело к снижению бюджетного баланса и обусловило активность стран, оказавшихся на грани дефолта, в привлечении финансовых ресурсов со стороны международных организаций и других государств.

Реализация российским правительством в целях предотвращения последствий кризисных явлений в экономике масштабного пакета мер налогово-бюджетного стимулирования привела к значительному снижению объема средств суверенных фондов и обусловила привлечение займов на внешнем рынке. Для снижения влияния негативных тенденций, проявляющихся в бюджетной сфере, правительство вынуждено было также временно отказаться от применения законодательных положений, регулирующих использование нефтегазовых доходов бюджета. Тем не менее, усиление последствий кризиса в финансовой сфере крайне негативно отразилось на долгосрочных прогнозных показателях социально-экономического развития страны и привело к снижению устойчивости государственных финансов.

По мере выхода экономики из кризиса и перехода к устойчивому развитию российское правительство планирует постепенно отказываться от применения стимулирующих бюджетных мер, а в перспективе — вернуться к использованию принятых законодательством правил бюджетной политики. Вместе с тем целесообразно в будущем не только вернуться к данным правилам, но также использовать зарубежный опыт, в основе которогоужесточение правил бюджетной политики исходя из изменившихся условий социально-экономического развития и с учетом последствий финансового кризиса. В связи с этим представляется актуальным изучение возможности внесения корректив в действующую концепцию использования нефтегазовых доходов российского бюджета с учетом долгосрочной стратегии обеспечения устойчивости государственных финансов России.

Степень разработанности проблемы. Проблема устойчивости государственных финансов получила освещение в трудах прежде всего зарубежных ученых, что объясняется значительно более ранним переходом стран Запада к рыночным принципам ведения хозяйства и, как следствие, изучением связанных с данным устройством экономики вопросов. Среди экономистов, чьи работы заслуживают пристального внимания в этой области, следует выделить таких, как М. Артис, А. Афонсо, Ф. Балассоне, JI. Бандьера, О. Бланшар, X. Богаэрт, Н. Будина, С. Вийнбеоген, Р. Вудс, Е. Джафаров, К. Кастроп, Д. Кейнс, А. Крейдль, М. Кумар, М. Марселино, Д. Олтерс, Д. Праммер, К. Раулт,. А. Спилимберго, X. Такиджава, П. Томассионо, Д. Франко, Р. Хемминг, М. Хортон, Н. Чалк и др. При этом в работах Ф. Балассоне, А. Спилимберго, Ж. Богетича и др. исследуются проблемы обеспечения устойчивости государственных финансов применительно к российской экономике.

В работах российских экономистов, которые в силу позднего характера рыночного развития экономики России обратились к проблемам устойчивости государственных финансов исключительно в последние годы, данная тематика исследована недостаточно широко. Тем не менее, пристального внимания заслуживают исследования C.B. Алексашенко, В. И. Астрова, Е. Т. Гайдара, Е. Т. Гурвича, С. М. Дробышевского, П. А. Кадочникова, A.JI. Кудрина, Т. Г. Нестеренко, A.JI. Саватюгина,.

B.K. Сенчагова, С.Г. Синельникова-Мурылева, A.B. Улюкаева и др., заложивших базовые основы теории устойчивости финансов, обеспечения устойчивости проводимой финансовой политики и ее производных (денежно-кредитной, бюджетной и проч.). Тем не менее, проявляющиеся особенности финансовой политики России, в том числе в свете последствий финансово-экономического кризиса, определяют потребность в дальнейшем проведении исследований и разработке новых подходов к обеспечению устойчивости государственных финансов в условиях антикризисного развития.

Таким образом, недостаточная разработанность теоретических и методических аспектов в сфере обеспечения устойчивости государственных финансов России, актуальность и практическая значимость данной темы предопределили ее выбор, постановку цели, задач, логику и структуру диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является развитие теоретических положений, разработка методических подходов и практических рекомендаций по обеспечению устойчивости государственных финансов в условиях антикризисного развития экономики.

Для достижения обозначенной цели в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:

— изучить и систематизировать теоретические подходы к устойчивости государственных финансов и уточнить данное определение применительно к особенностям российской экономики;

— дать оценку действующей концепции использования нефтегазовых доходов бюджета;

— разработать методику прогнозирования величины совокупных доходов и расходов бюджетной системы России с учетом мировой практики расчета бюджетных показателейисследовать действующую стратегию государственных финансов с учетом их устойчивости на среднеи долгосрочном временном интервале в условиях прогнозируемого социально-экономического развития Россииизучить альтернативные стратегии с позиции их возможного использования для достижения устойчивости государственных финансов на заданном временном интервале;

— провести сравнительный анализ исследуемых в работе стратегий с позиции лучшей их применимости в условиях российской экономики;

— дать оценку эффективности реализации предложенной стратегии в России, обобщить результаты исследования и разработать рекомендации по изменению действующего принципа использования нефтегазовых доходов.

Объектом исследования выступает процесс формирования и использования государственного бюджета Российской Федерации.

Предметом исследования являются теоретические и методологические проблемы в сфере обеспечения устойчивости государственных финансов в современных условиях экономического развития.

Область исследования. Работа выполнена в рамках специальности 08.00.10. — «Финансы, денежное обращение и кредит» (Ч. 1. Финансы) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки). Содержание работы соответствует пунктам 2.4. Бюджетное и налоговое прогнозирование и планирование в рыночной экономике- 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов- 2.24. Источники финансирования дефицитов бюджетов и государственного долга, проблемы бюджетного дефицита в исполнении долгосрочной стратегии экономической политики.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования. Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государственных финансов, научные публикации по проблемам формирования эффективной государственной политики в сфере финансов и условий достижения их устойчивости. В ходе исследования изучены и обобщены общая и специальная литература, разработки ведущих организаций по оценке устойчивости государственных финансов, данные периодических изданий по теме исследования, материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций и семинаров.

Методологическую основу диссертационного исследования составили такие общенаучные методы познания, как научная абстракция, сочетание исторического и логического, анализ и синтез, метод сравнения, а также экономико-статистические методы, экономико-математическое моделирование и др.

Информационной базой диссертационной работы послужили законодательные и нормативные акты в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства РФофициальные данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФстатистическая информация Федеральной службы государственной статистикиинформация и отчетные материалы Центрального банка РФаналитические данные Всемирного банка, Международного валютного фондаэмпирические данные, полученные в процессе исследования, аналитические наработки и авторские расчеты.

Научная новизна исследования заключается в обосновании теоретических положений, разработке методических подходов и практических рекомендаций по обеспечению устойчивости государственных финансов в современных условиях экономического развития.

Основные научные результаты, определяющие новизну проведенного исследования, состоят в следующем:

— на основе исследования концепции государственного долга обоснована особая роль концепции нефтегазового баланса бюджета в системе обеспечения устойчивости государственных финансоввыявлены ее преимущества (формирование «подушки сбережений», позволяющей смягчить последствия кризиса) и ограничения (поляризация национальной экономики на добывающий и обрабатывающий комплексы, возрастающая дифференциация доходов хозяйствующих субъектов и населения, замедление технического прогресса в обрабатывающем секторе экономики) — обоснован авторский подход к исследованию устойчивости государственных финансов, согласно которому одним из основных ее критериев выступает величина показателя чистой позиции государственных финансов, рассчитанная как разница между чистыми начальными запасами средств и чистым совокупным долгом, с учетом специфики экономического развития страны;

— предложена методика прогнозирования величины совокупных доходов и расходов бюджетной системы России, позволяющая оценить степень влияния макроэкономических показателей на устойчивость государственных финансов в рамках долгосрочного временного интервала;

— доказана необходимость ужесточения правил бюджетной политики, основанных на действующей концепции ненефтегазового баланса долгосрочной стратегии государственных финансов России за счет более рационального распределения нефтегазовых доходов бюджета между реальным сектором и социальной сферой экономики;

— разработаны альтернативные сценарии реализации стратегии обеспечения устойчивости государственных финансов (стратегии «постоянного трансферта», «постоянных расходов», «синица в руках») на заданном долгосрочном временном интервале, что позволяет выбрать подходящие варианты исходя из величины чистой позиции государственных финансов;

— на основе оценки реализации долгосрочной государственной финансовой политики обоснована целесообразность перехода к новому принципу использования нефтегазовых доходов, который предполагает поддержание неизменного в процентах к ВВП уровня расходов бюджетной системы России в течение заданного временного интервала.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость состоит в том, что проведенное исследование позволяет развить отдельные положения теории устойчивости финансов в целом и ее составной части — теории обеспечения устойчивости государственных финансов. Предложено критериальное значение обеспечения устойчивости государственных финансов Россииразработана модель прогнозирования величины совокупных доходов и расходов бюджетной системы РФобоснованы изменения отдельных положений действующей концепции использования нефтегазовых доходов российского бюджета.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования полученных результатов органами денежного регулирования — Министерством финансов РФ, Центральным банком РФ — при разработке основных положений финансовой политики, ориентированной на сохранение устойчивости государственных финансов России в долгосрочной перспективе.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические и практические положения диссертации опубликованы в открытой печати в виде статейпредставлены автором на международном семинаре «Управление государственным долгом, учет государственных ценных бумаг в кредитных организациях, центральных банках», организованном на базе Банка России (Москва, 2009) — получили освещение в рамках XXIII Международных Плехановских чтениях, проводимых на базе Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова (Москва, 2010).

Отдельные положения разработанной автором методологии исследования нашли применение в текущей деятельности Департамента исследований и информации Центрального банка РФ при расчете и последующем анализе динамики основных показателей государственных финансов России на очередной финансовый год и плановый период.

Публикации. Основные положения и выводы исследования отражены в 7 опубликованных работах общим объемом 5,03 п. л. (из них лично автором написано 3,21 п. л.), в том числе 5 работ в журналах, рекомендованных ВАК РФ.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 140 источников, и 5 приложений. Работа изложена на 156 страницах, содержит 8 таблиц, 35 рисунков.

Заключение

.

Проведенное исследование по проблеме устойчивости государственных финансов России позволило решить поставленные перед автором задачи и сделать следующие выводы.

1. Понятие устойчивости государственных финансов является в настоящее время одним из наиболее широко используемых терминов при оценке проводимой бюджетной политики. В работах зарубежных ученых данная проблема получила свое развитие еще в начале XX века и на данный момент имеет высокую степень проработки. По мере развития данной тематики и затрагивания все новых вопросов, связанных с изучением проблемы устойчивости государственных финансов, происходило уточнение данного термина, в том числе для стран, значительную часть доходов которых составляют поступления от ограниченных и невозобновляемых ресурсов. При этом попыток дать определение, наиболее точно отражающее специфику российской экономики, предпринято не было. Изучив международный опыт, а также принимая во внимание позиции представителей международных финансовых организаций и экспертов Министерства финансов России по вопросу оптимального размера государственного долга страны, автор предложил определить устойчивость государственных финансов России следующим образом. Бюджетная политика российского правительства на заданном временном интервале может считаться устойчивой, если на момент окончания данного периода, а также в любой момент внутри него правительство способно без изменения текущей бюджетной политики удержать величину чистой позиции государственных финансов в пределах -30% ВВП. В исследовании поставленной проблемы данная трактовка использовалась в качестве критерия устойчивости государственных финансов России.

2. Проблема устойчивости государственных финансов России в настоящее время является недостаточно исследованной темой. Отчасти это можно объяснить поздним переходом от плановой экономики СССР к рыночному устройству экономики, а также условиями развития экономики России в 1990;е годы. При этом следует отметить, что благодаря работе Минфина РФ с 2004 года в стране используется механизм суверенного фонда, позволяющий сберегать часть доходов от использования энергоресурсов, перераспределяя их в пользу будущих поколений, а с 2007 года реализуется концепция ненефтегазового баланса бюджета страны, в соответствии с которой введены в действие новые принципы расходования нефтегазовых поступлений бюджета. Необходимо подчеркнуть, что сбережение средств через механизм суверенных фондов уменьшает фактические темпы роста экономики. Однако, именно благодаря использованию механизма суверенных фондов, позволивших в период благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры сберечь значительную часть нефтегазовых доходов, российское правительство смогло в период экономического спада конца 2000;х годов не только сохранить существующий уровень бюджетных расходов, но и профинансировать стимулирующие меры бюджетного характера без необходимости значительного наращивания величины государственного долга.

В то же время в целях достижения устойчивости государственных финансов ряд положений действующей концепции требует корректировок. Во-первых, исследовать проблему устойчивости государственных финансов следует не на уровне федерального бюджета, а на наиболее широком уровне, то есть бюджете расширенного правительства. Это позволит охватить бюджетную систему России в целом и скорректировать принципы расходования нефтегазовых доходов, исходя из данного условия.

Во-вторых, следует расширить горизонт планирования, чтобы, исходя из полученных результатов, выстраивать цели и задачи бюджетной политики на более короткие временные периоды.

В-третьих, необходимо рассмотреть возможность изменения правила расчета величины нефтегазового трансферта, исходя из соответствия криетрию устойчивости государственных финансов России, сформулированного выше, и альтернативных стратегий бюджетной политики, сформулированных в исследовательской литературе.

3. Автором была изучена международная практика прогнозирования бюджетных показателей и на основе нее была разработана методика прогнозирования совокупных доходов и совокупных расходов. В настоящее время поступления рассчитываются экспертами Минфина РФ на основе прогноза необходимых для проведения расчета показателей на соответствующий год. В отличие от данной методики предлагается прогнозировать бюджетные доходы путем индексации на необходимый год поступлений за отчетный период. Особенностью подхода является прогнозирование отдельных видов поступлений на основе сопоставления соответствующих им налоговых баз с так называемыми прокси-переменными, макроэкономическими показателями, наиболее точно отражающими динамику данных налоговых баз во времени. Преимущество использования подхода состоит в выборе прокси-переменных показателей, расчет которых осуществляет Минэкономразвития РФ. Несмотря на то, что при проведении таких расчетов используется некоторое упрощение, данная методика подходит для проведения расчетов для долгосрочного временного интервала.

При расчете расходов бюджетной системы используется несколько предпосылок для упрощения процесса моделирования. Во-первых, предполагается, что все расходные обязательства исполняются в полном объеме без переноса средств на другие периоды. Основанием для данной предпосылки является факт постепенного роста процента исполнения расходов бюджетной системы по отношению к величине, заложенной в законодательстве на соответствующий год. Кроме того, для расчета бюджетных расходов в соответствии с действующей стратегией государственных финансов предполагается принятие предпосылки о сбалансированности бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Реальность данной предпосылки отражает как действующая структура расходной части федерального бюджета, в которой более трети расходов 2009 года занимают межбюджетные трансферты, так и поведение российского правительства в период кризиса, когда почти все антикризисные меры были профинансированы из средств федерального бюджета. Также была предпринята попытка перераспределения доходных источников в пользу бюджетов субъектов, например, части поступлений по налогу на прибыль, в целях возмещения потерь от последствий кризиса.

4. На предмет устойчивости автором была изучена текущая стратегия государственных финансов. Она предполагает использование ряда правил бюджетной политики: ежегодная величина использования нефтегазовых доходов бюджета (нефтегазовый трансферт) составляет 3,7% ВВП, объем ненефтегазового дефицита не может превышать 4,7% ВВП, а разница может финансироваться за счет государственных заимствований.

В среднесрочной перспективе до 2012 года, не смотря на значительное снижение накопленных денежных резервов вследствие финансирования образовавшегося в связи с последствиями кризиса бюджетного дефицита, ни при каком из рассматриваемых сценариев социально-экономического развития страны, не произойдет нарушения условия устойчивости государственных финансов России.

Однако в долгосрочной перспективе значительное снижение бюджетных доходов (на 11,2 — 12,1 процентного пункта ВВП за период 2009.

— 2050 годов), в основном за счет уменьшения нефтегазовых доходов (на 6,8.

— 7,1 процентного пункта ВВП), опережающее расходование нефтегазовых поступлений и накопление заимствований, приведет к снижению показателя чистой позиции государственных финансов с 10,9% ВВП по итогам 2009 года до —39,6—(—49,1)% ВВП к концу 2050 года в зависимости от сценария социально-экономического развития страны. Поскольку это существенно ниже предельно допустимого уровня, можно сделать вывод о том, что текущая стратегия государственных финансов не позволяет добиться устойчивости на долгосрочном временном интервале до 2050 года. Таким образом, требуется ужесточение текущих правил бюджетной политики путем более рационального распределения нефтегазовых доходов бюджета.

5. В качестве альтернативных стратегий были изучены стратегии «постоянного трансферта», «постоянных расходов» и «синица в руках». Стратегия «постоянного трансферта» предполагает поддержание на неизмененном в процентах к ВВП уровне перечисления нефтегазовых доходов на финансирование бюджетных расходов на протяжении всего рассматриваемого периода. Фактически данная стратегия повторяет проводимую в настоящее время российским правительством бюджетную политику, но предполагает ее ужесточение за счет снижения размера нефтегазового трансферта.

Стратегия «постоянных расходов» проводится с позиции поддержания единого в процентах к ВВП уровня расходов на всем рассматриваемом временном промежутке.

Стратегия «синица в руках» повторяет принципы управления нефтегазовыми доходами Норвегии и предусматривает установление нефтегазового трансферта в размере доходов от вложения средств суверенных фондов.

Данные стратегии позволяют добиться устойчивости государственных финансов на заданном временном интервале за счет ужесточения текущих правил бюджетной политики. Стратегия постоянного трансферта по сравнению с действующей стратегией государственных финансов в зависимости от сценария социально-экономического развития требует снижения величины нефтегазового трансферта на 0,6−1,3 процентного пункта ВВП. При переходе к стратегии «постоянных расходов» величина нефтегазового трансферта будет постепенно расти на протяжении рассматриваемого временного периода от 0−1,0 до 3,5−4,1% ВВП. При использовании стратегии «синица в руках» размер нефтегазового трансферта определяется динамикой доходов от использования средств суверенных фондов, которые будут расти с 0,1 до 0,4−0,7% ВВП.

6. Для выбора наилучшей из предложенных стратегий развития государственных финансов был проведен их сравнительный анализ с использованием трех критериев. Ключевым из них является соответствие критерию устойчивости государственных финансов России, сформулированному выше. Как уже было отмечено, текущая стратегия не удовлетворяет данному критерию и не ведет к устойчивости. Сравнение оставшихся стратегий осуществлялось в первую очередь по критерию динамики расходов бюджетной системы на протяжении всего рассматриваемого периода. Предполагается, что наилучшая стратегия должна приводить на заданном временном интервале к наименьшему снижению объема расходов, а также к их наименьшей волатильности. При сравнении также учитывалась сложность принципа расчета величины нефтегазового трансферта и масштаб необходимых изменений в действующем законодательстве при переходе к новой стратегии государственных финансов. Анализ предложенных стратегий позволяет сделать вывод о том, что стратегия «синица в руках» является наименее подходящей для России. Переход к ней вызовет наибольшее снижение показателя расходов (2009;2050 годы на 17,7−18,5 процентного пункта) и вместе с тем потребует существенных изменений в законодательстве.

Стратегия «постоянного трансферта», несмотря на то, что не требует изменения правил бюджетной политики, а также внесения значительных корректив в законодательство, уступает стратегии «постоянных расходов» за счет менее благоприятной динамики показателя расходов бюджетной системы России. Стратегия «постоянных расходов» позволяет не только добиться меньшего снижения показателя расходов в течение рассматриваемого периода (13,2−14,5 против 14,3−15,6 процентного пункта ВВП в случае стратегии «постоянного трансферта»), но и поддерживать расходы на постоянном уровне, т. е. проводить последовательную бюджетную политику, в частности ограничивать негативное воздействие на денежно-кредитную политику.

7. Оценка эффективности реализации стратегии «постоянных расходов» в России, помимо ряда юридических вопросов, выходящих за рамки данного исследования, указывает на недостаток выбранной стратегии, как и всех стратегий, связанный с необходимостью значительного увеличения бюджетного баланса в 2013 году (на 7,1 процентного пункта ВВП). Однако, в международной практике известны примеры, когда правительству в целях повышения устойчивости государственных финансов удавалось за несколько лет существенно увеличить бюджетный баланс. Изучение возможностей оптимизации расходов бюджетной системы на основе сделанных представителями российского правительства заявлений позволяет сделать вывод о достаточно большой доле неэффективных бюджетных расходов по целому ряду направлений. Поэтому даже при условии исполнения социальных гарантий государства в полном объеме есть возможность в ближайшие годы существенно сократить расходную часть бюджета. Альтернативным вариантом решения проблемы также может послужить увеличение доходной части бюджета за счет повышения ставок и улучшения собираемости налогов и сборов.

Также необходимо отметить, что изученные стратегии и полученные с их помощью траектории показателей государственных финансов являются подходами к определению устойчивости бюджетной системы, а не определяют оптимальные бюджетные показатели. То есть существует возможность отклонения бюджетных расходов в течение определенного промежутка времени от устойчивого уровня за счет опережающего расходования поступлений, в том числе от природных ресурсов.