Глава 1. Налоговый контроль в системе общегосударственного финансового контроля
1.1. Понятие финансового контроля Финансовый контроль должен осуществляться постоянно и целенаправленно всеми ветвями власти. При этом недопустимо преувеличивать роль одних органов в ущерб другим. Должны быть мобилизованы и использованы возможности всех существующих контрольных органов. Нерационально тратить время и силы на дискуссии о преимуществах одного вида контроля над другим (например, внешнего над внутренним). Без использования возможностей внутреннего контроля трудно создать реальные преграды расходованию государственных средств не по назначению.
В последнее время все больше внимания уделяется решению проблемы снижения уровня «теневой» экономики. Поэтому средства по снижению ее масштабов должны носить комплексный характер. Одним из таких средств является государственный финансовый контроль. Первоочередными его объектами должны быть нецелевое использование бюджетных средств, нерыночный сектор экономики, коррумпированность бюрократического аппарата.
Необходимо, чтобы совместные усилия контрольных инстанций получали поддержку правоохранительных и судебных органов. Меры ограничения финансовых возможностей «теневой» экономики без строгого наказания нарушителей будут малоэффективными .
В последнее время в этом направлении есть положительные сдвиги, которые произошли благодаря настойчивым усилиям специалистов.
Установлена административная и уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, включая средства государственных внебюджетных фондов. Такие предложения неоднократно звучали на научно-практических конференциях, в служебных записках и публикациях. Теперь они реализованы. За расходование государственных средств на непредусмотренные цели будут налагать крупный штраф либо лишать свободы и права занимать соответствующие должности после отбытия наказания.
Реализовано и другое предложение по улучшению организации государственного финансового контроля. Создан контрольный орган в системе исполнительной власти — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая получила значительные полномочия по проведению ревизий и проверок использования бюджетных средств. Она также будет органом валютного контроля.
Служба в основном сохранила территориальный контрольно-ревизионный аппарат, которым располагал Минфин России в субъектах Российской Федерации. При этом функции данной службы в некотором отношении стали более обширными, чем у прежнего Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов.
Новая служба, кроме обычных ревизий и проверок, будет проводить мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, осуществлять надзор за исполнением законодательства органами ведомственного финансового контроля, субъектов Федерации и местного самоуправления. На нее также возложено формирование и ведение единой информационной системы контроля и надзора.
Важно, что служба в пределах своей компетенции уполномочена представлять в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации.
Все это, несомненно, окажет положительное влияние на повышение эффективности государственного финансового контроля.
Вместе с тем возможности государственного финансового контроля в деле укрепления экономической безопасности страны используются все еще недостаточно. В полной мере это относится и к рассматриваемой проблеме.
В современных условиях необходимо усилить контроль государства в финансовой сфере так, чтобы он на деле превратился в важный механизм экономической и социальной политики государства.
В настоящее время контроль характеризуется неупорядоченностью, бессистемностью, правовой неопределенностью. В той мере, в какой государственный финансовый контроль осуществляется, он недостаточно эффективен. С одной стороны, контроль не носит профилактического характера, как правило, не предупреждает, а только фиксирует нарушения, с другой — из-за бюрократической волокиты при реализации результатов ревизий и проверок, отсутствия у контрольных органов права прямого обращения в суд возмещается весьма незначительная часть (10−20%) выявляемого ущерба.
Финансовый контроль только тогда может успешно решать стоящие перед ним задачи, когда государственные средства будут охвачены им в полном объеме. Например, финансово-кредитная сфера как на федеральном, так и региональном уровне контролируется далеко не полностью даже в отношении использования средств федерального бюджета. Значительная часть государственных средств постоянно вообще остается вне контроля. Никто не может сказать, какая именно часть, поскольку учет контрольных мероприятий, проводимых разными органами, и их сводных результатов в масштабе страны не ведется.
Сохраняется закрытость для ревизий и проверок целых секторов экономики и финансовой деятельности. Периодичность ревизий и проверок отсутствует.
1.2. Виды налогового контроля Налоговый контроль реализуется посредством процедурно-процессуальной деятельности налоговых органов, основу которой составляют обоснованные и адаптированные конкретные приемы, средства или способы, применяемые при осуществлении контрольных функций.
Контроль за деятельностью налогоплательщиков может осуществляться и в иных формах, предусмотренных НК РФ.
Формы налогового контроля имеют большое значение, поскольку от правильного выбора контролирующими субъектами конкретных действий и процедур зависит достижение конечного результата и эффективность контроля. С другой стороны адекватное применение приемов и способов налогового контроля гарантирует соблюдение прав и законных интересов подконтрольных субъектов, позволяет не препятствовать нормальному функционированию их финансово-хозяйственной деятельности.
Наличие у налогового контроля разнообразных целей и задач обусловливает и дифференцированные подходы к их решению, т. е. необходимость использования тех или иных способов проверок, оценок и анализа финансового состояния подконтрольных субъектов. Применение определенной формы зависит и от других факторов: правового положения и особенностей деятельности контролирующих органов; объектов контроля; оснований возникновения налогово-контрольных правоотношений; особенностей ведения бухгалтерского учета; финансово-правового режима доходов и расходов подконтрольного субъекта и т. д.
Налоговый контроль классифицируется по различным основаниям на несколько групп.
По времени проведения налоговый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный налоговый контроль проводится до отчетного периода по конкретному виду налога либо до предоставления налогоплательщику налоговых льгот, изменения сроков уплаты налогов и т. д. Например, обязательным условием предоставления налогового кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния налогоплательщика со стороны уполномоченного государственного органа.
Важное значение предварительный контроль имеет при оценке экономических, правовых и политических последствий налоговых законопроектов; при введении в действие новых финансово-правовых норм, регулирующих налогообложение хозяйствующих субъектов. Предварительная реализация контрольными органами своих функций играет важную роль в предупреждении правонарушений и способствует укреплению финансовой дисциплины.
Внешне результаты предварительного налогового контроля могут быть оформлены в виде экспертных заключений по проектам договоров о предоставлении налоговых льгот, налоговых кредитов, отсрочки или рассрочки уплаты налогов и т. д.
Текущий налоговый контроль проводится во время отчетного налогового периода. Особенностью этого вида контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т. е. в процессе ежедневной работы налогоплательщиков. Поэтому текущий налоговый контроль иначе называют оперативным. Он основывается на бухгалтерском и налоговом учетах, первичных документах, инвентаризациях, порядке ведения кассовых операций, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реа-гировать на изменения в финансовой деятельности, предупреждать нарушения налогового законодательства и, таким образом, предотвращать финансовые потери государственной или муниципальной казны.
Последующий налоговый контроль проводится после завершения отчетного периода путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации.
Главной целью последующего налогового контроля является оценка своевременности и полноты исполнения налоговой обязанности со стороны фискально обязанных лиц. Основным критерием последующего налогового контроля следует считать максимальную полноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всех сторон финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного субъекта.
В ходе осуществления налогового контроля по окончании отчетного налогового периода определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются налоговые правонарушения и в конечном итоге закладывается база для дальнейшего совершенствования государственной и муниципальной финансовой деятельности. Последующий налоговый контроль отличается углубленным анализом финансово-хозяйственной деятельности фискально обязанного лица за определенный период и позволяет определить степень эффективности проведенных ранее предварительного и текущего контроля.
Налоговый контроль одновременно выступает разновидностью и финансовой, и управленческой деятельности государства в налоговой сфере, поэтому в зависимости от субъектов выделяют контроль:
а) налоговых органов;
б) таможенных органов;
в) органов государственных внебюджетных фондов.
В зависимости от места проведения выделяют налоговый контроль:
а) выездной — в месте расположения налогоплательщика;
б) камеральный — по месту
