1. Нормативный договор как источник внутригосударственного права
Нормативный правовой договор как источник права признается во всех правовых системах. В развитом гражданском обществе он становится едва ли не главной юридической формой, определяющей права и обязанности его субъектов. Нормативные договоры не только устанавливают права и обязанности участников правоотношений, но и могут быть направлены на установление общеобязательных правил поведения, адресованных субъектам права на неопределенное время. Нормативный договор очень развит в области международных отношений. Международный договор — это соглашение между государствами, устанавливающее общее правило поведения в виде взаимных прав и обязанностей. Во внутригосударственном праве нормативные договоры как источник права имеют место в конституционном, гражданском, трудовом праве. В конституционном праве — договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов в составе Российской Федерации. В трудовом праве значительную роль в качестве источника права играют коллективные договоры между администрацией предприятия и профсоюзной организацией, представляющей трудовой коллектив. Коллективный договор — это правовой акт, нормативно регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между руководителем и работниками предприятия, учреждения, организации. В гражданском праве — это договоры купли-продажи, аренды, найма жилого помещения, подряда, перевозки и т. д., которые устанавливают взаимные юридические права и обязанности между субъектами гражданских правоотношений.
Значимость нормативного договора как одного из источников определяется тем, что право по своей сути, за незначительным исключением, «договаривается» с субъектами права о характере юридически значимого поведения в обществе в той или иной ситуации по различным поводам. Такое понимание права зародилось еще в античности. Римские юристы согласие народа считали универсальным правообразующим фактором. Это нашло свое отражение в доктрине естественного права, признавающей договор в качестве единственного правомерного источника позитивного права. В то же время сторонники естественно-правовой школы договор рассматривали как фактический, но не юридический источник, как средство добровольного самоограничения свободной личности .
Нормативно-правовой договор характеризуют следующие основные признаки:
— предназначены регулировать наиболее устойчивые и типичные виды общественных отношений;
— заключаются в публичных интересах для достижения общественно полезных целей;
— содержание норм общего характера;
— добровольность заключения, т. е. свободное волеизъявление сторон;
— равенство сторон как партнеров;
— согласие сторон по всем существенным аспектам договора;
— эквивалентный, чаще всего возмездный, характер;
— взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;
— охватывая широкий круг общественных отношений, они носят комплексный характер и могут выступать в качестве самостоятельных источников права;
— распространяют свое действие на формально неопределенный круг лиц;
— рассчитаны на неоднократное применение;
— как правило, не имеют фиксированного срока действия (если речь идет о временной передаче полномочий, то нормативный договор носит устанавливаемый в определенных рамках временный характер);
— продолжают свое общее действие независимо от возникновения или прекращения предусмотренных ими конкретных правоотношений;
— содержат правила поведения, юридически значимые не только для непосредственных участников договорных отношений (внутреннее юридическое воздействие), но и для иных лиц (внешнее юридическое воздействие);
— законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу.
Нормативный договор — соглашение двух или более сторон, устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы в пределах их компетенции. Такие договоры бывают внутригосударственными и международными. Они могут содержаться в нормах права, принимаемых международными организациями различного вида: универсальных (ООН), региональных (Совет Европы), специализированных (МАГАТЭ, ВОЗ, ВТО).
Федеративные государства, как правило, строятся на основе договора между федеральной властью и субъектами федерации. Они регулируют предметы ведения сторон и их полномочия.
С распадом СССР и обретением государственного суверенитета в Российской Федерации начался процесс формирования законодательства, определяющего правовые основы создаваемого института федерального вмешательства как необходимого условия функционирования государства с федеративной формой территориального устройства. Первым шагом на пути решения этой проблемы было разграничение на конституционном уровне предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации (ст. 71 — 72 Конституции РФ). Затем стали приниматься нормативные правовые акты, детализирующие это положение Конституции Российской Федерации. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является наиболее сложной проблемой на теоретическом и практическом уровнях. Этот процесс в значительной степени является предметом конституционно-правового (определение полномочий) и административно-правового (механизм реализации) регулирования.
В предметы ведения федерального центра включаются наиболее важные вопросы государственной жизни: оборона страны, внешняя политика, финансы, налогообложение, организация высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, введение особых правовых режимов и т. д. К исключительному ведению субъектов федерации отнесены: вопросы организации деятельности территориальных органов власти; обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка; охрана окружающей среды и т. д. К предметам совместного ведения отнесены вопросы, решение которых необходимо, соблюдая баланс интересов, решать на различных управленческих уровнях в силу их специфического характера.
31 марта 1992 г. в городе Москве были ратифицированы три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Они закрепляли допустимость взаимного делегирования прав на основе специальных соглашений между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.
В период заключения договорных отношений они, несомненно, сыграли положительную роль в вопросах формирования фактически нового государства, приостановив «центробежные» настроения отдельных регионов. По прошествии определенного времени содержание подписанных договоров практически свелось на нет.
В одном из проектов Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривалось, что подобные договоры могут заключаться только в исключительных случаях, исходя из экономических, географических и иных особенностей регионов. Такое возможно лишь в той мере, «в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий». Договоры должны содержать конкретные права и обязанности сторон и утверждаться федеральным законом.
При существующей тенденции повышения роли договора, характерной для всего современного права, проблема нормативного договора и договорного правотворчества приобретает особое значение. Прежде всего концепция рассмотрения договора как источника правовых норм представляется более корректной и адекватной существующим общественно-экономическим, политическим и правовым условиям, а также является достаточно удобной как с теоретической, так и с практической точек зрения.
Относительное единство в вопросе выделения нормативного договора из общей массы договоров не означает единого понимания данного правового явления. Как уже говорилось ранее, в учебной и научной литературе зачастую можно встретить самые разнообразные категории, характеризующие, по сути дела, один и тот же источник права — нормативный договор. В одном случае его называют «нормативный договор», «правовой договор», в другом — просто договор, иногда вообще типовой договор, а нередко «договор нормативного содержания» или «договор с нормативным содержанием»; можно встретить и другие сочетания.
Для дальнейшего исследования необходимо прежде всего определиться с терминологией. Особое внимание стоит обратить на результат, получаемый при заключении такого договора. Поскольку любой источник права устанавливает определенное правило поведения, то суть договора как источника права состоит в установлении правовой нормы.
Авторы так называемых «содержательных» определений нормативного договора явно не проводят четкого разделения между волеизъявлениями (действиями) и их формой (документальными актами). Как волеизъявление договор устанавливает правовые нормы. А документ, безусловно, нормы содержит. В данном случае вопрос сводится к соотношению формы и содержания. Как известно, форма без содержания бесполезна и бессмысленна, так же как содержание без формы не имеет внешнего оформления и неосязаемо. Но первично, разумеется, действие, поэтому основной акцент в понимании нормативного договора надо делать именно на нормоустановление. Все то положительное, что отражают «содержательные» определения, состоит в указании на нормативное начало как специфическую особенность по сравнению с другими договорами.
Таким образом, независимо от того, как воспринимать договор (как соглашение или правовой акт), сущность нормативного договора сводится к нормоустановлению. Договор нормативного содержания, по сути, представляет собой индивидуальный договор, который урегулирован нормой права и основан на воле конкретных индивидов, потому лишен нормативности.
