Оценка эффективности механизма обеспечения экологической безопасности на муниципальном уровне: На примере Новодвинска

Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь те последствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и в третью очередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых".

Ф. Энгельс. Диалектика природы.

В настоящее время современное экологическое состояние территории России можно определить как критическое. Среди регионов России с ограниченными адаптивными возможностями особое место занимают северные территории, к которым относится Архангельская область. За годы промышленного освоения состояние окружающей среды на Севере настолько ухудшилось, что экстремальность условий становится нормой.

В настоящее время состояние здоровья человека в значительной степени связано с ухудшением экологической обстановки в нашей среде обитания.

Исследование проблем региональных особенностей здоровья, изучение специфики медико-демографических показателей и заболеваемости различных контингентов является концептуальной научно-организационной основой развития здравоохранения (Беляков В.Д., 1993; Бабенко А. И., 1995; Гринина О. В., В .Г. Бегиев, 1995, О. П. Щепин, 1996).

При этом существенное внимание уделяется необходимости изучения здоровья людей, проживающих в неблагоприятных экстремальных климато-географических и экологических условиях Европейского Севера (H.A. Агаджа-нян, 1995, 1996; Теддер Ю. Р., 1995; Марачев, А .Г., 1991; Банникова Р. В., 1994, 1998; Ткачев A.B., 1995, 1997 и др.).

Методические основы и стратегические позиции в охране здоровья нашли отражение в трудах О. П. Щепина (1990, 1991), Ю. П. Лисицына (1987, 1993), В. К. Овчарова (1988), Ю. М. Комарова (1994) и др.

Материалы ВОЗ (1993) и современные исследования по взаимосвязи окружающей среды и здоровья свидетельствуют о том, что если окружающая среда находится в состоянии экологической напряженности, то это приводит к изменениям, представляющим потенциальную опасность для здоровья (Н.Ф. Изме-ров, 1994; Р. Г. Оганов, 1994; А. И. Бабенко, 1995 и др.).

Неблагоприятное влияние антропогенного загрязнения, являясь одной из причин нарушения здоровья, усиливается взаимодействием различных факторов, в числе которых большое значение отведено образу жизни, что отражено в работах Ю. П. Лисицына (1989, 1992, 1995). Комплексный подход к изучению здоровья работающих в сочетании с образом жизни находит подтверждение в материалах ВОЗ. Здоровье населения России в настоящее время рассматривается как важнейший фактор обеспечения национальной безопасности страны (Герасименко Н.Ф., 1997).

Особого внимания требуют территории с экологически вредным градообразующим производством. Социальная ситуация в них характеризуется деградацией жизнедеятельности всех сфер общественной жизни. А экологическая ситуация на этих территориях позволяет отнести их к зонам экологического бедствия. В этом случае правомерно ставить вопрос о социальной и экологической безопасности этих территорий.

На Европейском Севере ведущей отраслью промышленности является целлюлозно-бумажное производство (ЦБП), с которым связана экологическая напряженность в промышленных центрах (Архангельск, Новодвинск), входящих в число наиболее загрязненных городов России (Г.В. Селюжицкий, 1989; B.C. Кузнецов, 1992; М. В. Дубченко, 1995; М. Х. Шрага, 1996). Крупнейшим предприятием этой отрасли является Архангельский целлюлозно-бумажный комбинат, расположенный в Новодвинске, выпускающих 10% всей продукции Архангельской области.

Разрабатываемые и частично реализуемые экологические государственные, региональные и локальные программы не способствуют улучшению в целом экологической обстановки и с каждым годом на территории России все больше регионов, городов и поселков становятся опасными для проживания в них населения.

Поэтому необходима разработка новой государственной политики, затрагивающая все уровни управления, и формирование нового правового и экономического механизма регулирования взаимодействия государственных органов различных уровней и природопользователей, включение экологических требований в процедуру оценки социально-экономической эффективности принимаемых управленческих решений.

Данная работа как раз и посвящена возможности оценить эффективность принимаемых управленческих решений в сфере обеспечения экологической безопасности на муниципальном уровне (на примере Новодвинска Архангельской области с развитым целлюлозно-бумажным производством).

Актуальность исследования данной проблемы обусловлена следующими обстоятельствами:

Во-первых, проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, т. е. являться составной частью национальной безопасности, необходимым условием жизнедеятельности и обеспечения иных видов безопасности (Тер-Акопов, 1994; Т. В. Злотникова, 1996; Г. П. Серов, 1998).

Во-вторых, исследователи проблем безопасности здоровья населения, представители органов законодательной и исполнительной власти все больше осознают, что экологическая безопасность, в конечном итоге, определяется не только загрязняющим эффектом производства, но и социальной и экологической политикой органов местного самоуправления. Так как именно на местном уровне наиболее адекватно улавливаются общественные потребности, и именно местные власти находятся в наиболее тесном контакте с общественными организациями и предприятиями, имея многочисленные рычаги воздействия на них (М.Н. Белогубова, 2000).

В-третьих, показатели состояния здоровья населения в городах с развитой целлюлозно-бумажной промышленностью превышают, т. е. хуже таковых показателей по области (A.A. Дрегало, В. И. Ульяновский, 1999; A.JI. Зашихин, 1999; Р. В. Бузинов, 2001).

В-четвертых, спектр угроз здоровью населения в городах с градообразующим предприятием в условиях многофакторной экстремальности, имеет свою специфику (Ю.Р. Теддер, 1995, 1996; М. Х. Шрага, 1995, 1998; М. Н. Белогубова, 2000).

В-пятых, оценка эффективности любой деятельности, включая деятельность органов местного самоуправления, является в настоящее время наиболее актуальной проблемой в связи с оправданностью вложения средств и отдачей от их вложения с позиции, прежде всего, повышения безопасности здоровья населения и окружающей природной среды.

В-шестых, безопасность здоровья населения в городах с градообразующим предприятием предполагает знание экологической и социальной деятельности государственных структур, угроз их устойчивому развитию и форм защиты.

В-седьмых, реально существует потребность в теоретической разработки научно-обоснованной методологии изучения экологической безопасности и возможности оценки ее эффективности экологически неблагополучных городов и поиске путей их практической реабилитации (Г.П. Серов, 1998).

Цель работы. Оценить эффективность механизма обеспечения экологической безопасности на муниципальном уровне и предложить наиболее приемлемые и научно-обоснованные пути его оптимизации.

Задачи:

1. Проанализировать деятельность органов местного самоуправления города Новодвинска, раскрывая особенности механизма и экологической политики на местном уровне по обеспечению экологической безопасности.

2. Изучить и оценить, определяя степень комфортности проживания, особенности демографических процессов и социально-экономических условий жизни населения МО «Город Новодвинск».

3. Проанализировать и оценить состояние здоровья населения МО «Город Новодвинск, выявляя специфические и «экологически зависимые» заболевания.

4. Проанализировать, оценить и спрогнозировать уровень техногенного загрязнения на территории Новодвинска, выявляя основные факторы техногенного воздействия и определяя степень их влияния на безопасность жизнедеятельности населения.

5. Оценить эффективность обеспечения экологической безопасности на муниципальном уровне Новодвинска, сопоставляя результаты исследования.

6. Предложить наиболее приемлемые и научно-обоснованные пути оптимизации экологической безопасности на муниципальном уровне.

Научная новизна исследования. Научная новизна работы состоит в том, что впервые в рамках единого комплексного исследования выполнен анализ деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологической безопасности вверенной им территориииспользуя новый подход при оценке эффективности этой деятельности — антропоэкологический, изучены и оценены результаты этой деятельности в социальной и экологической сфередоказана зависимость состояния здоровья от техногенных факторов воздействия и выявлен спектр «экологически зависимых» болезней, обусловленных деятельностью целлюлозно-бумажного производства.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования данной работы могут внести коррективы и быть использованы при формировании и реализации региональных и локальных программ развития Архангельской области и городов. Предлагаемая методология оценки деятельности может быть взята за основу для определения эффективности работы как органов местного самоуправления и производственных структур, так и органов власти субъектов Федерации и самой Федерации в целом.

Материалы исследования позволили правильно определить оптимальную стратегию обеспечения экологической безопасности на муниципальном уровне и минимизировать экологические риски и ущербы для здоровья населения в условиях многофакторной экстремальности.

Основные материалы и выводы исследования используются в вузах для преподавания учебных курсов по «Экономике природопользования», «Экологическому менеджменту», «Регионалистике», «Политологии», «Статистике», «Общественного здоровья», «Социальной экологии» и др.

Апробация работы. Отдельные направления работы выполнялись в рамках совместного проекта между институтом управления, права и повышения квалификации ПГУ и Норвежским институтом городских и региональных исследований (Договор от 6.01.2000) и является частью проекта №ВЯ «Современные стратегии окружающей среды и отдельные промышленные города». Отдельные положения работы представлены в итоговом докладе этих учреждений на международной научной конференции «Стратегия для развития Восточноевропейских городов» (Прага, сентябрь 2001).

Материалы диссертации доложены на международной научно-практической конференции «Состояние и перспективы развития экологической обстановки в бассейне великих рек центральной части России» (Смоленск, сентябрь 2001), десятом международном Соловецком форуме (Архангельск, сентябрь 2001), московском семинаре № 10 МГТУ «Инженерная защита окружающей среды» по теме «Решение вопросов защиты окружающей среды городов Архангельской области (на примере Новодвинска)» (Москва, январь 2001), заседании проблемной комиссии СГМУ «Медико-биологические проблемы Севера», (Архангельск, апрель 2001).

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1 .Доказывается необходимость и возможность использования антропоэкологи-ческой оценки как критерия определения эффективности в деятельности муниципальных органов власти по обеспечению экологической безопасности, как альтернативной оценки в дополнении к существующему экономическому подходу.

2.Основным источником риска на территории города является градообразующее предприятие АЦБК, выбросы/сбросы которого и отходы производства являются основными факторами техногенного воздействия и определяют высокую степень влияния на безопасность жизнедеятельности населения, что подтверждается структурой и спектром показателей профзаболеваемости рабочих АЦБК (основное влияние оказывает химический фактор воздействия, тогда как по области — физический), данными корреляционного анализа, установившими зависимость проявления всех специфических для города групп заболеваний, как у всего населения, так и в отдельных возрастных группах от техногенных выбросов/сбросов АЦБК.

3.Использование статистических методов сравнительного анализа позволяет выявить спектр «экологически зависимых» болезней, связанных с деятельностью целлюлозно-бумажного производства, что подтверждается данными корреляционного анализа и доказывает техногенно-экологическую обусловленность здоровья населения. Учитывая степень и спектр заболеваемости населения города и техногенную перегруженность, Новодвинск можно отнести к районам экологического бедствия.

4.Доказывается неэффективность существующего механизма обеспечения экологической безопасности на муниципальном уровне на примере МО «Город Новодвинск», посредством сопоставления показателей антропоэкологической оценки, полученных в ходе исследования, с результатами деятельности органов местного самоуправления.

5.Данная оценка работы органов муниципалитета основывается на выявлении кризисной степени комфортности проживания в городе, подтверждаемой низким уровнем жизни большей части населения, отрицательными показателями естественного прироста, техногенной перегруженностью окружающей природной среды, уровнем и спектром общей и первичной заболеваемости различных классов болезней среди населения всех возрастных групп и субъективным восприятием населения города своих условий и качества жизни.

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 6 печатных работ.

153 Выводы.

1.Новодвинск по уровню техногенного загрязнения продолжает оставаться одним из самых грязных городов области. Основным техногенным источником загрязнения в городе является градообразующее предприятие АЦБК (доля выбросов — 97%, доля сбросов — 87% в 1999 г.), выбросы/сбросы которого и отходы производства являются основным фактором техногенного воздействия.

2.Степень комфортности проживания в городе является кризисной. Это подтверждается низким уровнем жизни большей части населения с учетом величины прожиточного минимума (от 50% населения в 1996 г. до 32% в 2000 г. с денежным доходом ниже величины прожиточного минимумаучитывая, что количество пенсионеров в Новодвинске 1А часть, размер пенсий составляет в среднем 30−50% от прожиточного минимума) — техногенной перегруженностью ОПС (в среднем на одного человека количество выбросов составляет более 1000 кгучитывая, что только 1/3 часть от общего количества промотходов утилизируется и обезвреживается, количество сильно токсичных промотходов 1-го кл. с 1996 г. по 2000 г. увеличилось в 26,4 раза, 2-го кл. — в 12 раз).

3.У населения Новодвинска, подвергающегося комплексному воздействию неблагоприятных экологических факторов, уровень и структура общей и первичной заболеваемости значительно выше, т. е. хуже, чем у жителей других промышленных городов области и средне областных показателей: из 17 групп заболеваний, характеризующих уровень общей заболеваемости, показатели 14 групп в Новодвинске превышали от 1,1 до 2,5−3 раз средне областные данные, по первичной заболеваемости превышение составило по 8 группам у всего населения, по 12 группам у подростков и по 15 группам у детей. По степени заболеваемости и уровню техногенной перегруженности Новодвинск можно отнести к районам экологического бедствия.

4. Данные анализа корреляционных связей между выбросами/сбросами загрязняющих в-в и проявлением отдельных групп заболеваний, а также показатели профзаболеваемости рабочих АЦБК позволили установить основное влияние техногенного фактора на состояние здоровья жителей города. Методом сравни.

154 тельного анализа показателей заболеваемости среди населения Новодвинска, Коряжмы и области удалось выявить «экологически зависимые» группы болезней, связанные с деятельностью предприятий ЦБП — это болезни органов дыхания, костно-мышечной системы, инфекционные болезни и новообразования. 5. Сопоставление результатов деятельности органов МС Новодвинска по ОЭБ с показателями антропоэкологической оценки, полученными в ходе исследования, показало, что при данной форме организации существующий механизм ОЭБ, нормативно закрепленный в РФ на МУ, за исследуемый период был неэффективен.

Практические рекомендации.

1. В целях повышения эффективности механизма ОЭБ:

— принять, что индикаторами (критериями) устойчивого развития МО должны являться: повышение жизненного, социокультурного уровня всех слоев населения, улучшение состояния здоровья населенияповышение средней продолжительности жизни, улучшение качества ОПС;

— учесть, что процедура формирования экологических программ должна уподобляться экологической экспертизе;

— планируя распределение финансовых средств в создаваемых экологических программах, отдавать предпочтение тем составляющим, которые направлены на ликвидацию причин, а не следствий экологических проблем — это, прежде всего, экологизация воспитания и образования, экологизация производства, повышение безопасности производственных технологий, совершенствование системы питьевого водоснабжения и экологического контроля, внедрение системы экоменеджмента на производстве, усиление ответственности за экологические правонарушения и др.;

— объединить усилия руководства МО и предприятий, расположенных на этой территории, и усилить координацию деятельности контролирующих органов через Совет по экологическим вопросам, противоэпидемическую комиссию, штаб ГО и МЧС;

— совершенствуя экономический механизм ОЭБ, ввести в него такие рычаги, как «экологические» налоги, дифференциация экологических платежей для различных типов земельных участков (с земель, входящих в санитарно-защитные зоны, с охранных зон линейных сооружений).

2. В рамках повышения безопасности здоровья населения решить следующие проблемы:

— уточнить совместно с территориальными органами МЧС России и Госгортех-надзора РФ перечень потенциально опасных промышленных объектов и составить декларации их безопасности, внося туда результаты оценки их воздействия на ОПС;

— уточнить перечень природных объектов и составить декларации их безопасности, загрязнение которых ведет к возникновению реальной угрозы здоровью и безопасности населения и территории р-на;

— обмен информации по результатам экомониторинга сделать доступным и полным по объему между всеми заинтересо.

— ванными службами и населением;

— расширить план по совершенствованию экоконтроля и ввести в эксплуатацию еще один (законсервированный) стационарный пост Государственной службы наблюдения за состоянием ОПС;

— вынести водозабор за пределы промышленнойй зоны АЦБК и создать зоны санитарной охраны вокруг него.