Понятие и правовое регулирование института муниципальной службы
Несмотря на то, что все элементы юридической структуры правового статуса муниципального служащего находятся в неразрывном единстве, существует определенный порядок их размещения в системе «юридической структуры статуса муниципального служащего». Так, в качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего выступают: гражданство, правои дееспособность; в качестве статусных… Читать ещё >
Содержание
- ВВЕДЕНИЕ
- Глава I. ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- 1. Понятие и правовое регулирование института муниципальной службы
- 2. Понятие и виды муниципальных должностей
- 3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих
- Глава II. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
- 1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы
- 2. Проблемы и перспективы развития муниципальной службы
- ЗАКЛЮЧЕНИЕ
- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ определяет, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
В развитие указанных положений принят Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее Федеральный закон — № 25-ФЗ), направленный на совершенствование института муниципальной службы. Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливаются основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу ее прохождением и прекращением.
Указанный Федеральный закон № 25-ФЗ вступил в силу 1 июня 2007 года.
Федеральный закон № 25-ФЗ конкретизирует взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Она обеспечивается посредством соотносительности основных условий прохождения службы, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа службы государственной и наоборот. На муниципальной службе, так же как и на государственнй гражданской службе, предполагается разделение должностей на группы: «высшие», «главные», «ведущие», «старшие», «младшие».
Общая численность работников, занятых в органах государственной власти и органах местного самоуправления на конец 2006 г. составила 1577,21 тыс. человек.
В федеральных органах государственной власти занято 828,5 тыс. человек. При этом в федеральных органах исполнительной власти численность работников составляет 649,1 тыс.человек.
В органах государственной власти субъектов Российской Федерации на конец 2006 г. было занято 241,5 тыс. человек.
Согласно представленным в Минрегион России данным, на 1 сентября 2007 года в Российской Федерации к категории муниципальные служащие относятся 320,1 тыс. человек, что на 8 тыс. человек меньше, чем в начале 2006 года. Разница в данных отчасти обусловлена отсутствием четкого разграничения должностей муниципальной службы.
В среднем на 1 муниципальное образование в Российской Федерации приходится 13 муниципальных служащих. При этом в Республике Дагестан при 1 муниципальное образование приходится 4 муниципальных служащих, а в Сахалинской области — 77 служащих.
Принципиальным положением Федерального закона № 25-ФЗ является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для гражданских служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ нового Федерального закона № 25-ФЗ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения.
Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.
Муниципальных служащих с высшим образованием — 67,3%, служащих со средним специальным образованием — 26,4%, и со средним образованием — 6,4% служащих.
По федеральным округам Российской Федерации процент муниципальных служащих с высшим образованием варьируется незначительно от 62,5% в Северо-западном федеральном округе, до 72,5% в Южном. Около 59% муниципальных служащих имеют стаж государственной или муниципальной службы более 5 лет.
На 1 сентября 2007 года в целом по Российской Федерации порядка 69 тыс. человек, что составляет 21,5% от общего числа муниципальных служащих, прошли повышение квалификации.
Несмотря на это, одной из основных проблем реализации Федерального закона № 131-ФЗ и становления новой системы местного самоуправления остается нехватка квалифицированных кадров, готовых к решению поставленных задач в новых условиях, а также единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы.
Таким образом, выбранная мною тема «Муниципальная служба в Российской Федерации», является, несомненно, актуальной, теоретически и практически значимой.
Цель дипломной работы рассмотреть особенности муниципальной службы.
Задачи:
1. Рассмотреть понятие и правовое регулирование института муниципальной службы
2. Рассмотреть понятие и виды муниципальных должностей;
3. Провести классификацию и рассмотреть правовой статус муниципальных служащих;
4. Изучить проблемы соотношения государственной и муниципальной службы;
5. Показать некоторые проблемы законодательного регулирования муниципальной службы в Российской Федерации;
6. Рассмотреть проблемы и перспективы развития муниципальной службы.
Предмет исследования муниципальная служба.
Объект исследования общественные отношения, возникающие в сфере муниципальной службы.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Глава I. ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие и правовое регулирование института муниципальной службы
Служба как один из видов социальной, общественно-политической деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества.
Служебная деятельность в современном обществе подразделяется прежде всего на два основных вида: государственную службу и негосударственную службу.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон «Об основах государственной службы…») под государственной службой понимает профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Однако не все лица, занимающие должности в органах государственной власти, являются государственными служащими. Закон в ст. 1 устанавливает государственные должности, не входящие в сферу государственной службы (государственные должности категории «А»). Эти государственные должности введены «для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие)». На них не распространяются нормы законодательства о государственной службе, к которой относятся должности категории «Б» (устанавливаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А»), а также должности категории «В», учреждаемые для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов. Должности категорий «Б» и «В» Закон определяет как «государственные должности государственной службы». Кроме того, в штатное расписание государственных органов могут включаться должности, не относящиеся к государственным: они необходимы для технического обеспечения деятельности государственных органов.
Функционирующие в обществе другие вида служб, среди которых прежде всего следует назвать муниципальную службу, законодательно отделены от государственной службы и нуждаются в специальном правовом регулировании.
Понятие «муниципальная служба» — сравнительно новое для нашего законодательства.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении — Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» — не использовали понятие «муниципальная служба».
Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий — это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах, определяя в учебнике «Административное право» государственную службу, отмечает, что используемые им понятия «государственная служба» и «государственный служащий» понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие. Хотя надо отметить, что в этом учебнике содержится исключительно важный для понимания природы местного самоуправления вывод о механизме публичной власти как совокупности государственных и муниципальных органов, который позволяет ставить вопрос о двух основных формах публичной власти, власти народа: государственной власти и власти муниципальной (местном самоуправлении), имеющих свою специфику, свои отличительные признаки.
Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением. Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение. Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть — это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления". Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.
Список литературы
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 21.07.2007 N 5-ФКЗ) // «Российская газета», N 237, 25.12.1993.
- Федеральный закон № 25-ФЗ от 02 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» // «Российская газета», N 47, 07.03.2007
- Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2002.
- Буравлев Д. М. Проблемы реформирования и управление системой государственной службы в России // Гос. и право. 2003. № 7. С. 17.
- Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 2006.
- Бондарь Х.С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов-на-Дону, 2006.
- Васильев В., Лазарев В. Коллизии местного самоуправления: взгляд из провинции//Российская Федерация. 2006. № 5. Ст. 23.
- Выдрин И.В., Кокотов А. И. Муниципальное право в России: Учебник. Екатеринбург, 2007.
- Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Гос. и право. 2004. № 1.
- Гришковец А. А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. № 7.
- Звоненко Д.П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право: Учебник. — «Юстицинформ», 2007
- Зотова Е., Практика применения законодательства о государственной гражданской службе // «Кадровик. Трудовое право для кадровика», N 4, апрель 2007
- Иванов В.П., Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // «Журнал российского права», N 5, май 2003
- Игнатюк Н.А., Замотаев А. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебник для вузов. / «Юстицинформ», 2005
- Игнатюк Н.А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебное пособие. / «Юстицинформ», 2007
- Казаченкова О.В., Конфликт интересов на государственной гражданской службе // «Журнал российского права», N 3, март 2006
- Колесников А.В., Макаров А. О., Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». // СПС «ГАРАНТ», 2008
- Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. (5-е изд., перераб. и доп.) // Под общ. ред. Е. Н. Сидоренко / «Проспект», 2006
- Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» // Под ред. Козбаненко В. А., Медведева Д. А. / «Питер», 2007
- Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СПС «ГАРАНТ», 2008
- Корнийчук Г. А. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ // СПС «ГАРАНТ», 2008
- Куракин А.В., Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // «Гражданин и право», N 8 2007
- Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2003.
- Кулиева С.И. Развитие механизма местного самоуправления. М., 2004.
- Кириллова О.С. Основы формирования доходов местного бюджета в условиях конституционной реформы в России. Саратов. 2005.
- Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 2007.
- Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственного и муниципального служащих: общее и особенное // Гос. и право. 2003. № 1.
- Лютцер В.Л., Муниципальная служба // «Законодательство», 1998, N 1
- Мирошников С., Муниципалитеты: проблемы финансирования // «Бюджет», N 4, апрель 2007
- Муниципальное право: Учебник//Отв.ред. д.ю.н., профессор А. И. Коваленко: М.: Новый Юрист, 2007.
- Муниципальный менеджмент: Учебное пособие//Под ред. профессора Т. Г. Морозовой. М., 2007.
- Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика// Государство и право. 2003. № 6.
- Невзоров Т. Конституционное правовое государство и местное самоуправлене//Правоведение. 2002. № 14.
- Ноздрачев А.Ф., О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // «Законодательство и экономика», N 2 февраль 2007
- Ноздрачев А.Ф., Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // «Законодательство и экономика», N 12, декабрь 2005 г., N 1, 2, январь, февраль, 2006
- Ноздрачев А.Ф., Таможенная служба // «Законодательство и экономика», N 7, 8 2006
- Органы местного самоуправления в зарубежных странах. Сравнительное исследование: научный аналитический обзор. М.:ИНИОН, 2004.
- Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего // Гос. и право. 2003. № 9.
- Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 2005.
- Прохоров В.Т., Кашо В. С. Органы территориального самоуправления в системе местного самоуправления//Государство и право. 2002. № 7.
- Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ», 2008
- Система муниципального управления // Под ред. В. Б. Зотова / «Питер», 2007
- Старилов Ю.Н., Что происходит с институтом российской государственной службы? // «Журнал российского права», N 9, сентябрь 2004
- Столярова В., Проблемы государственной гражданской службы. Социальные стандарты и нормативы // «Кадровик. Кадровый менеджмент», N 1, январь 2007
- Чаннов С.Е., Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // «Российская юстиция», N 7 N 9, сентябрь 2007
- Чеботарев Г. Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. Тюмень, 2005.
- Шаров А., «Законодательство субъектов РФ о государственной службе» // «Российская юстиция», 2006, N 7
- Шуваева В.В., Непрерывное образование государственных (муниципальных) служащих // «Управление персоналом», N 8, апрель 2005
- Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск, 2005.
- Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебно-методическое пособие (практикум). Барнаул, 2007.