Характеристика государственного управления в дореформенный период в России
Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административная реформа» употребляется лишь… Читать ещё >
Содержание
- Введение
- Глава 1. Общая характеристика традиций государственного управления в дореформенный период
- 1. 1. Предпосылки формирования особенностей государственного управления в дореформенный период
- 1. 2. Характерные черты государственного управления в дореформенный период
- Глава 2. Исследование причин реформирования государственного управления
- 2. 1. Причины реформирования государственного управления
- 2. 2. Процесс совершенствования государственного управления России
- Заключение
- Список литературы и источников
Практика функционирования государственного аппарата, его реорганизации, особенно в переломные периоды развития нашего государства, свидетельствует о необходимости периодически приводить работу государственной машины в соответствие с меняющимся укладом общественной жизни. Аппарат государства нуждается практически в постоянной корректировке его деятельности, включая совершенствование работы государственных служащих. Проблемы повышения эффективности работы государственных органов и их персонала, глубокого реформирования российской бюрократии пробудили живой и неподдельный интерес различных социальных групп российского общества, получили достаточно подробное освещение в целом ряде научных публикаций, появившихся в последнее время.
Радикальные преобразования государственной жизни на рубеже XX — XXI вв. содержат богатый положительный опыт прогрессивных перемен. Вместе с тем они отягощены грузом неудачных решений, в ряде случаев необоснованных ломок государственных структур, произвольного увольнения работоспособных специалистов, что дестабилизировало работу государственного аппарата, порождало многие негативные явления в среде государственных служащих.
Полтора десятилетия прошло с момента принятия действующей Конституции Российской Федерации. Это срок, достаточный для того, чтобы оценить пройденный путь, понять собственные достижения и ошибки. При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция Российской Федерации 1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, создала предпосылки изменения системы управления страной, утверждения новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике.
Конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты — правовые статусы и организационные структуры. Реальная государственная жизнь неизмеримо богаче правовых статусов. Это понимание обусловливает необходимость постановки вопроса о подготовке к конституционным преобразованиям в России. Сразу следует оговориться, что речь не идет об обосновании изменений текста Конституции Российской Федерации 1993 г. Тезису о ее незыблемости не противоречит совершенствование конституционного законодательства, т. е. правовых актов, регулирующих конституционные отношения. Так же как не противоречит этому тезису потребность дискуссии в отечественном государствоведении о разработке предложений по совершенствованию и самого текста Конституции. Юридическая мысль не должна быть застигнута врасплох в случае, если политическое решение об этом будет принято. Хотя юристам надлежит понимать отсутствие детерминированности политического режима конституционными нормами. Эту мысль четко выразил М. Дюверже, утверждая: «Любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут… функционировать в одних и тех же юридических рамках» .
Цель настоящей работы дать характеристику государственного управления в дореформенный период в России. Задачи работы:
— выявление особенностей дореформенной модели государственной управления,
— анализ предпосылок формирования указанных особенностей,
— изучения причин реформирования исследуемой модели государственного управления.
Глава 1. Общая характеристика традиций государственного управления в дореформенный период
1.1. Предпосылки формирования особенностей государственного управления в дореформенный период
Российская империя избегала создавать административно-территориальные единицы по национальному признаку, но допускала существование экстерриториалных национальных организаций, которые должны были обеспечивать единство национального самосознания и целостность национальной культуры данного народа в пределах российского общества.
В советском государстве, напротив, принцип национально-территориальной автономии стал одним из базовых конструктивных оснований системы административно-территориального деления. С его помощью «пролетарское государство» стремилось обеспечить свою целостность и нейтрализовать сепаратистские устремления отдельных народов, которые активно проявились в момент распада Российской империи в 1917 году. Основой подхода к национальному вопросу стали «сталинские критерии», которые определяли, какие параметры численности и расположения народов могли выступать основанием для формирования соответствующей автономии того или иного уровня. Автор приходит к выводу: «Таким образом, сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными».
Другой важнейшей характеристикой отечественного государства была большая территория, расположенная в различных климатических зонах, что предопределило различие хозяйственной деятельности и образа жизни в различных местностях, что создавало большие сложности в управлении. Центральная власть уже со времен Московской Руси, несмотря на высокую концентрацию полномочий и авторитаризм управления, была вынуждена давать различным регионам высокую степень автономии просто из-за технической невозможности обеспечения достаточного контроля. Поэтому элементы федерализма существовали в нашем государстве и формировались параллельно централизаторской и завоевательной политике Ивана III и Ивана IV. Были элементы федерализма и в Киевской Руси, но там они были обусловлены обстоятельствами роста государства, а не его структурными особенностями.
Высокая техническая независимость региональных правителей при отсутствии у них реальной управленческой автономии создавали противоречие, которое расшатывало целостность Российского государства и создавало насущную необходимость его преодоления. Различные российские монархи стремились либо предельно ограничить техническую автономию региональных руководителей, либо же ввести ее в определенные законом рамки. Эта проблема в целом так и не была решена. В советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую автономию регионов, обеспечивала «руководящая и направляющая» роль КПСС, закрепленное в Конституции СССР главенство партии над государственными органами. Благодаря этому руководители советского государства обеспечивали, при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти, фактически полное их подчинение центральным органам власти. Подобную систему отношений Н. М. Добрынин называет «фантомный федерализм».
Существование фантомного федерализма прекратилось в момент крушения советской государственности, вызванной утратой господствующего положения коммунистической идеологией. Автор заявляет: «В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае реального применения данной системы отношений на практике». Внутренние противоречия существовавшей формально федеративной системы (национально-территориальные автономии, отсутствие четкого распределения полномочий между центром и регионами, наличие права одностороннего отделения, несбалансированность административного состава федерации) привели к коллапсу системы, которая при лишении власти КПСС стала действующей управляющей системой. Распад СССР и нарастание дезинтеграционных тенденций в РСФСР поставили в фокус реформы государственного управления создание новых федеративных отношений, а если точнее, то первых устойчивых федеративных отношений в России, так как никогда ранее в нашем государстве федеративных отношений не существовало (в империи наличествовали лишь элементы федерализма, а советский фантомный федерализм фактически федерализмом не являлся).
Построение устойчивых федеративных отношений было необходимо, потому что иным образом невозможно достичь устойчивости всей системы государственной власти в России. А это требует принципиально иного понимания статуса региона в федеративной системе. Автор предполагает: «Мы убеждены, что, не будучи эффективной социально-экономической системой, регион не в состоянии решать адачи в системе федеративных отношений». Именно проблемы в отношениях центра и регионов вызывали коллапсы государственной власти на предшествующих этапах развития и вынуждали власть обеспечивать единство страны при помощи тоталитарной идеологии и методов силового подавления. Демократическое общество в России может быть построено только на основании действующего устойчивого федерализма, который бы не эволюционировал ни к распаду, ни к централизации.
На раннем этапе своего развития российский федерализм в 1991 — 1992 гг. эволюционировал в сторону дезинтеграции. В отсутствие реальных механизмов обеспечения государственного единства все больше полномочий переходило к региональным руководителям и все меньше полномочий оставалось в центре. В 1992 — 1993 гг. удалось стабилизировать ситуацию и приостановить процесс распада при помощи Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. В 1994 — 1996 гг. происходит формирование демократической модели федеративных отношений в стране, деволюционного федерализма. Расцвет этих отношений приходится на 1997 — 1999 гг. В 2000 — 2004 гг. происходит переход от деволюционного федерализма к федерализму интеграционного типа, характеризуемому последовательной концентрацией власти в центре и сужением автономии регионов.
Высшие органы государственной власти обновленной России неоднократно пытались приспособить старую государственную машину к решению новых политических, экономических и социальных задач, действовать в направлении создания рыночной экономики, осуществить реальные шаги по своему собственному реформированию. В русле общей стратегии реформ глубокой реорганизации были подвергнуты прежде всего «экономические» ведомства. Например, согласно Указу Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. были определены министерства и ведомства РСФСР, которым передавалось имущество, финансовые и другие средства, предприятия, организации и учреждения упраздняемых министерств и других центральных органов управления СССР. Так, Министерство промышленности РСФСР поглотило следующие министерства Союза ССР: автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения; авиационной промышленности; оборонной промышленности; общего машиностроения; радиопромышленности; судостроительной промышленности; электронной промышленности; металлургии; электротехнической промышленности и приборостроения; химической и нефтеперерабатывающей промышленности; государственные комитеты СССР: по машиностроению; по химии и биотехнологиям; легкой промышленности; а также государственную военно-промышленную комиссию СССР. В Указе говорилось о том, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.
Список литературы
- I. Нормативно правовые акты
- Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» — СПС Консультант +
- Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД; Сашко. 2000
- Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10
- Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000.
- Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. № 2
- Салмин А., Пивоваров Ю. О духе Основного Закона: заметки на полях конституционных проектов // Конституционное совещание. 1993. № 1.
- Слепцов Н.С. Социальные ресурсы модернизации государственного управления. Новосибирск, 1997.
- Хабриева Т.Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: Проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2005.
- Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; под общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М., 1998.