Современный опыт и тенденции немецкого федерализма в условиях евроинтеграции

Актуальность темы

исследования. Актуальность изучения темы федерализма связана с тем, что сегодня он перестает быть принципом организации государственной власти, характерным сугубо для федераций, но постепенно его элементы можно обнаружить и в унитарных государствах, таких, как, например, Франция, Испания, Италия и т. п1. Хотя, подобные явления проявляются, в первую очередь, в демократических странах, они, тем не менее, свидетельствуют о медленном размывании классического унитарного государства.

Факт наличия элементов децентрализации в унитарных государствах демонстрирует, что федерализм, как принцип двойного разделения властей (не только по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную, но и по вертикале — на федеральную, региональную и местную2), является более прогрессивной, гибкой и перспективной формой политической интеграции общества, обеспечивающей мирное сосуществование и многообразие различных общностей. Основанный на свободе и уважении личности, на автономии коллективов и независимости их действий, на способности к адаптации и открытом подходе3, федерализм проявляет себя не только как теоретический конструкт, но и как динамично развивающийся феномен4, универсальная модель, которая может быть по-разному применима, и иметь различное воплощение в зависимости от национальных условий и особенностей.

Анализ проблематики федеративных отношений интересен в связи с усилением процессов глобализации и параллельно существующим стремлением государств к сохранению национальной уникальности. На фоне унифицирования принципов построения и совершенствования современного государства, заметны стремления сохранить историческое наследие и региональное своеобразие, что становится возможным в условиях федерализма. Федерализм составляет органическую часть европейской культуры, базируется как на ее единстве, так и отражает целиком палитру ее многообразия. Поэтому новое преломление федерализм переживает в свете строительства Объединенной Европы5.

1 ЧиркинВ.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997.

2 Умнова И. А. Конституционные основы современного федерализма. М. Дело. 1998, стр. 161.

3 Авраменко C.JI. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. Москва, МГУП, 2003, с. 4.

4 Benz A. Foederalismus als dynamisches System. Zentralisierung und Dezentralisierung im foederativen Staat. Opladen: Westdeutscher Verlag, 1985.

3 Fischer T. Laufer H. Foederalismus als Strukturprinzip fuer die Europaeische Union. Guetersloh, 1996.

Поскольку Федеративная Республика Германия играет ведущую роль в проведении идеи «европейской федерации"6, центральное место в рассмотрении изложенной выше проблематики будет принадлежать этой крупнейшей и самой значительной стране Европы, раскрыть уникальность которой помогут примеры других европейских стран — Франции, Швейцарии, Испании и др. Специфика Германии состоит в том, что федерализм имеет долгую историко-аксиологическую традицию, берущую начало со времен Священной Римской империи. В ФРГ произошло вызревание предпосылок региональной децентрализации, воссоединение разделенной нации на основе общего культурного и языкового пространства, ставших впоследствии фундаментом федеративного государства. Опыт Германии, как страны, обладающей знаниями по преодолению интеграционных проблем, имеет особую ценность7 и для Российской Федерации, которая после распада СССР столкнулась с проблемами именно такого рода8. Между нашими странами есть определенные сходства по ряду параметров. Так, может быть сопоставлена послевоенная история восстановления Германии на принципах федеративного государства и аналогичные процессы в России в 90-е годы XX столетия, обе страны сталкиваются с общей проблемой преодоления региональной асимметрии. Кроме того, Германия является наиболее крупным государством в Европе, сопоставимым по масштабам, по крайней мере, с европейской частью России. Германия объективно занимает сегодня уверенную, независимую позицию не только в Европе, но и в мире, пользуется признанным авторитетом и уважением крупнейших державразвивается на основе твердых демократических принципов, проводит собственную международную политикуобладает развитой экономикой, достаточной ресурсной базой, имеет опыт успешного преодоления кризисных ситуаций. Россия, в свою очередь, отказавшись от коммунистического прошлого, стала также реализовы-вать себя на пути демократизации государства и общества. На правах самой высокоразвитой страны пост советского пространства, Российская Федерация является здесь бесспорным лидером, на которого не могут ни ориентироваться участники СНГ. С мировым сообществом Россия ведет активный диалог, строя свои отношения на основе партнерства и взаимного уваженияявляется дейст.

6 Andreani G. What Future for Federalism? London: Centre for European Reform (CER), Oktober 2002, P.44.

7 Белякова T.B. Политика Германии в отношении Европейского союза после прихода к власти кабинета Г. Шредера. В сб.: Европейский союз на рубеже веков, РАН, Институт научной информации по общественным наукам, Центр научно-информ. исслед. глобальных и региональных проблем, М., 2000, стр. 257.

8 Филиппов В. Перспективы российской государственности в этническом контексте // Федерализм: Теория Практика История. Институт экономики РАН, № 2 (18) 2000. вующим членом международных организаций и институтов, участвует реализации международных программ.

Степень разработанности темы. Традиционно концепция федерализма тесно связывается с государственно-территориальным устройством, подробно рассматриваемом в рамках юридической науки. Исследование конкретной политической практики федерализма, его видоизменение через призму национального государства (Германии), а затем и Европейского сообщества в ключе развивающейся европейской интеграции представляется значительно менее разработанной областью в российской политологии.

Неслучайно, что впервые федерализм получил философское обоснование еще в XVI—XVII вв.еках в трудах немецкого мыслителя Иоганна Альтузия (1557−1638)9. Он впервые вложил в термин «федерализм» истинно политический смысл, рассмотрев транзакции общественных групп и корпораций, основывающиеся на общем согласии всех участников, в качестве основы совместного проживания на одной территории («право сожительства» от лат. «jus sim-bioticum»)10. Вклад в дальнейшую теоретическую базу федерализма внес известный германский государствовед Георг Блинник11, разграничивший в немецкой конституционной доктрине «союзное государство» и «союз государств». Вопросов специфики немецкого федерализма, тесно связанной с историческими предпосылками, а также поисками общегерманской идентичности, касались не только немецкие — К.Л. Мибах12, X. Лауфер13, У. Менх14, X. Шульце15, Т. Адорно,.

9 Friedrich C.J. Johannes Althusius und sein Werk im Rahmen der Entwicklung der Theorie von der Politik. Berlin. Drucker u.H., 1974.

10 Klempa W. The Concept of the covenant in the 16th and 17th century continental and British reformed theology. Bern: Kim, Major Themes, Alliance, 1987.

11 Еллиник Г. Общее учение о государстве. — Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т.1: Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. Редактор А. В. Матешук. Изд-во «Мысль», М., 1997.

12 Miebach К. Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Innenpolitik, Basis-Info, 4−1997, In-Press, http:// www. inter-nationes.de. Code Nr: 770 Q 8515.

13 Laufer H., Muench U. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. UTB fuer Wissenschaft. Le-ske+Budrich, Opladen, 1998.

14 Laufer H., Muench U. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. UTB fuer Wissenschaft. Le-ske+Budrich, Opladen, 1998.

15 Schulze H. German States and German nation since the second world war. Conference on the history and methodology of international relations, 20−23 Sept. 1989, Perugia, 15p.

К. фон Бойме16, но и российские авторы — С.Ю. Данилов17, И.М. Бусыгина18, И.Б. Гоптарева19 и др.

Поскольку федеративная система ФРГ строится на принципах тесной взаимопомощи земель и союза, она получила название «кооперативного федерализма». В ее основе лежит принцип сотрудничества и солидарной ответственности по поддержанию единообразных жизненных условий во всех субъектах, что приводит к практике «политической переплетенности». Положительные и отрицательные стороны данной модели рассматривали X. Клатт20, У. Шой-нер21, Й. Вельк22, X. Бауэр23, Дж. С. Гарднер24, Р.А. Лорц25, М.П. Бочаров26, И.М. Бусыгина27.

Поскольку политическая составляющая федерализма распространяется и на область финансовых отношений, связанную с распределением ресурсов, бюджетный федерализм в ФРГ выходит за рамки сугубо экономического направления. Новое звучание он приобретает в сфере финансового выравнивания и создания единообразных жизненных условий, когда происходит реформирование и постепенная трансформация «солидарного» федерализма в сторону альтернативной модели «соревновательного» федерализма. Эту тему затрагивают в своих работах такие западные ученые, как Г. Лембрух28, Р. Ватте29, X. Мейер30, У. Леонарди31, В. Ренцш32, X. Маккенштайн33, В. Каспер34, К. Форст.

16 v. Веуте К. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland nach der Vereinigung. Vollstaendig uebe-rarbeitete Neuausgabe. Serie Piper. Muenchen, Zuerich, 1993.

17 Данилов С. Ю. Правовые демократические государства: очерки истории. Отклонение от демократии: опыт Германии, Выпуск 1. Информационно-внедренческий центр «МАРКЕТИНГ», М., 1999.

18 Бусыгина ИМ. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // ПОЛИС, № 5,2000.

19 Гоптарева И. Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме // Право и Политика, М., Nota Bene, № 9,2001.

20 Klatt Н. Centralizing Trends in West German Federalism, 1949;89, in Charlie Jeffery, ed., Recasting German Federalism: The Legacies of Unification, (London: Pinter, 1999), P.42.

21 Scheuner U. Wandlungen, 1966/1978, S. 449.

22 WoelkJ. Konfliktregelung und Kooperation im italienischen und deutschen Verfassungsrecht, «Leale collabo-razione» und Bundestreue im Vergleich, 1999.

23 Bauer H. Die Bundestreue — Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsver-haitnislehre. Tubingen 1992.

24 Gardner J.S. Altered States: What America Can Learn from German Federalism. Occasional Paper № 8, American Council on Germany, New York 1996.

25 Lorz R. A. Interorganrespekt im Verfassungsrecht, Tubingen 2001.

26Бочаров М. П. От социальных ценностей к социальному государству. М., Изд-во «ЛУЧ», 1997.

Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // ПОЛИС, № 5,2000.

28 Lembruch G. German Federalism and the challenge of Unification. Federalizing Europe? Oxford University Press, 1996, P. 170.

29 Watts R. Comparing Federal Systems in the 1990's. Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, Kingston, Ontario, Canada, 1996.

30 Мейер Х. Й. Распределение финансовой власти в федеративном государстве // Казанский федералист, № 1(5), зима, 2003. нер35 и др. Российские исследователи также затрагивали данную проблемати.

Так как ФРГ является идейным вдохновителем интеграции в Европе, а немецкий федерализм мог бы стать своего рода прообразом будущего ЕС, тема объединения, а также роли и места национальных государств и регионов (в частности, Германии) приобретает в наши дни особую актуальность. В России исследованием этих вопросов занимались Л.Ф.Болденкова37, Т.В. Белякова38, А. Бузганов, А Калганов, П. Шульце39, К. Форстнер40, Т.Г.Эш41, X. Бругманс42, П. Хасс-нер*° и др.

Существенный вклад в разработку тематики, связанной с федеративными отношениями, внесли и ученые, исследующие общие проблемы федерализма, регионалистики, исторических форм эволюции власти и государственного управления в стабильных и переходных обществах — М.В. Столяров44, Г. А. Белов45, В.Н. Лексин46, Н.П. Медведев47, В.И. Васильев48, Р.В. Знаменщиков49 и ДР.

31 Leonardy U. German Federalism Towards 2000: To be Reformed or Deformed? In Charlie Jeffery, ed., Recasting German Federalism: The Legacies of Unification, (London: Pinter, 1999).

32 Foederative Problembeweltigung: zur Einbeziehung der Neuen Laender in einem Gesamtdeutschen Finanz-ausgleichab 1995, Zeitschrifit ftier Parlamentsfragen, 1 (1994).

33 Mackenstein H., Charlie J. Financial Equalization in the 1990s: On the Road Back to Karlsruhe? in Charlie Jeffery, ed., Recasting German Federalism: The Legacies of Unification. London: Pinter, 1999.

34 Kasper W. Federations: Competing Jurisdictions // POLITEKONOM № 2, 1997.

35 Форстнер К. Между субсидиарностью и надгосударственностью: германский федерализм в европейском контексте. В сб.: Политическая регионалистика: теория и практика, М., Изд-во Российского университета дружбы народов, 2003, с.34−36.

36Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт, Институт экономики переходного периода, авторский коллектив (И.Трунин, А. Золотарева, С. Синельников, С. Днепровская, С. Четвериков, Ronald L. Watts, Paul Hobson, Robin Boadway. M., 2001. http://www.iet.ru/special/cepra/federalizmyfederalizm.html, 12.06.2004.

37 Болденкова Л. Ф. Комментарий к рекомендациям российско-канадской конференции. Современный федерализм: опыт и перспективы // Панорама-Форум, 1996, № 4.

Белякова Т. В. Политика Германии в отношении Европейского союза после прихода к власти кабинета Г. Шредера. В сб.: Европейский союз на рубеже веков, РАН, Институт научной информации по общественным наукам, Центр научно-информ. исслед. глобальных и региональных проблем, М., 2000. 34Бузганов А., Калганов А., Шульце П. Интеграция как стратегия модернизации: европейский валютный союз и его значение в рамках глобализирующей мировой экономики. Альтернативы модернизации мировой экономики. М., 1997.

40 Форстнер К. Между субсидиарностью и надгосударственностью: германский федерализм в европейском контексте. В сб.: Политическая регионалистика: теория и практика, М., Изд-во Российского университета дружбы народов, 2003, с.34−36.

41 Ash Т. G. Im Namen Europas. Muenchen 1993.

42 Brugmans H. Europe: one civilization, one destiny // Europe: dream, adventure, reality. N.Y., 1987, pages 1951.

43 Hassner P. Nationalstaat, Nationalismus — Selbstbestimmung, Die neue Weltpolitik. Baden-Baden, 1996.

44 Столяров M. В. Россия в Пути: Новая федерация и Западная Европа. Изд-во ФЭН, Казань, 1998.

45 Белов Г. А. Функции политической системы // Кентавр, № 3(1995.

46 Лексин В. Н. Договорное регулирование федеративных отношений в РФ. М., 1998.

47 Медведев Н. П. Политическая регионалистика. Изд-во Гардарики, М., 2002.

48 Васильев В. И. Некоторые аспекты современной дискуссии о германском федерализме // ПОЛИС, № 1, 2000.

Цель предлагаемого исследования. На основе изучения и анализа современных процессов развития германской федерации и объединения в рамках Европейского Союза, раскрыть специфику и перспективы немецкого федерализма, выявить тенденции федерализации на общеевропейском уровне. Достижению поставленной цели способствовало решение следующих задач:

— изучение предпосылок формирования современной федеративной модели Германии;

— исследование основных элементов немецкого «кооперативного» федерализма, рассмотрение экономических основ и политических механизмов взаимодействия Союза и земель;

— анализ противоречий немецкого федерализма и путей их преодоления;

— рассмотрение роли ФРГ в стимулировании процессов Европейской интеграциивыявление элементов федерализма в рамках Евросоюза;

— анализ проблем процесса объединения Европы.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Современный германский федерализм имеет глубокие корни. В этом состоит существенная специфика ФРГ. Система «кооперативного» федерализма строиться на принципах единообразия жизненных условий, финансового выравнивания, взаимной верности земель и Союза, а также земель друг ДРУГУ.

2. Объединение ФРГ и ГДР обнажило ограниченность возможностей перераспределения финансовых ресурсов в рамках солидарной модели германского федерализма и обусловило необходимость использования альтернативного подхода, получившего название «конкурирующего» федерализма.

3. Увеличению политического веса Германии на международной арене способствовали, прежде всего, значительные национальные успехи в экономике, а также демократизация государства и общества. Это позволило ей стать лидером процесса Европейской интеграции под лозунгом «федерализации Европы».

4. Процесс объединения Евросоюза и внутренней интеграции носит противоречивый характер, обусловленный такими факторами, как увеличение затрат на финансирование общеевропейских органов власти, общее снижение.

49 Знаменщиков Р. В. Принципы федерализма в России и Германии (сравнительное конституционно-правовое исследование). Дисс. канд. эконом, наук: Спец.: 12.00.02 — конституционное правомуниципальное право/ТюмГУНауч. рук. д.ю.н., проф. Невинский В.В.-Тюмень, 2003, с. 224. уровня жизни в Европе, споры относительно границ расширения ЕС и приема новых членов. Однако интеграция, возможно медленно, но будет продолжаться.

Теоретико-методологические основания исследования. Теоретико-методологический базис диссертации составляют приемы и способы научного анализа, необходимость применения которых обусловлена выбранными направлениями исследования. К использованным в диссертации подходам можно отнести институциональный, сравнительно-сопоставительный (компаративный), социологический, нормативный, структурно-функциональный, коммуникативный методы, а также системный подход, метод исторических аналогий, метод экстраполяции и прогнозирования. Поскольку в рамках данного исследования федерализм рассматривается не только как демократический способ территориальной организации власти, но и как динамично и всесторонне разви.

50 вающаяся плюралистическая политическая концепция, методологическую основу исследования также составляют положения теории плюралистической демократии (Р. Даль51, А. Лейпхарт) и теории разделения властей (Дж. Локк, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, Ш.-Л. Монтескье, Т. Джефферсон52, Дж. Мэдисон).

Эмпирический базис исследования составляют материалы политологических исследований, изложенных в научных публикациях как российских, так и зарубежных авторов, занимающихся проблемами федерализма, регионализации и Европейской интеграцииофициальные документы, публикуемые федеральным правительством ФРГстатьи в современных российских и зарубежных периодических изданиях по актуальным проблемам, связанным с диссертационной тематикойучастие автора в Европейских Летних Академиях, проводимых Высшей федеральной школой государственного управления, г. Брюль, Германия, в частности (23−31.08.2000г. — «Пути к новой организации Европы" — 17−31.08.2001 г. — „Помнить, Забыть, Создавать. Актуальные знания по проблемам глобализации в современном мире“) — а также в Открытом общественном форуме „“ Good Governance» — концепция эффективного управления и международная кооперация", проходившем 04−06.03.2002г. в Москве при поддержке программы ТРАНСФОРМ Правительства ФРГ и Государственной Думы РФ.

Научная новизна исследования и основные выводы заключаются в следующем:

50 Белов Г. А. Политология. ЧеРо, М., 1997, стр. 229.

51 Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии, № 3, 1994.

51 Джефферсон Т. Заметки о штате Виргиния. J1., 1990.

1. в рамках системно-исторического подхода определены предпосылки и представлены этапы развития современной федеративной модели ФРГпроведен анализ их специфики, дана характеристика «кооперативного» / «солидарного» федерализма;

2. проанализированы последствия объединения 2-х Германий и активной роли ФРГ в рамках Европейской интеграции;

3. выявлено, что в современных условиях «кооперативный» / «солидарный» федерализм утрачивает свою эффективность, поскольку финансовое выравнивание, призванное поддерживать единообразие жизненных условий, снижает стимулы развития федеральных земель;

4. показана сущность и отражен механизм функционирования альтернативной модели «конкурирующего» / «соревновательного» федерализма, позволяющей на практике преодолеть выявленные слабости «кооперативного» федерализма;

5. раскрыты ключевые тенденции в рамках Евроинтеграции, свидетельствующие, в целом, о ее продолжениивыделены и проанализированы факторы, осложняющие объединительный процесс в Европе;

6. принцип федерализма обоснован как гибкая, саморазвивающаяся, перспективная и многоаспектная политическая категория, имеющая широкое поле преломления в условиях глобализации.

Теоретическое и практическое значение диссертации. Теоретическое значение данного исследования состоит в разработке и анализе актуальных процессов федерализации в Европе, затрагивающих региональный, национальный и наднациональный уровни. Полученные в данной связи выводы могут использоваться для дальнейшего и более углубленного изучения специфики современных федеративных отношений, многообразия отдельных элементов федерализма, характерных не только для собственно федераций, но и для ряда унитарных государств.

С практической точки зрения, выявленные результаты исследования позволяют применить накопленный опыт для облегчения процесса установления и поддержания двухсторонних связей между субъектами федерации и федеральным центром, развивать горизонтальное, межрегиональное сотрудничество, совершенствовать практику государственного и регионального управления. Также полученные выводы представляют интерес в рамках изучения и совершенствования процессов федерализации и в современной России.

Материалы диссертации могут быть использованы при чтении курсов, подготовки и проведению семинарских занятий по общей и прикладной политологии, теории государственного управления, геополитике, политической регио-налистике, теории государственного управления.

Апробация результатов исследования. Основные идеи диссертации были изложены автором на научных, в том числе и международных конференциях (в частности: Международной Научной Конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» в 2001, 2002 гг.). Наиболее интересные положения и выводы были изложены в научных публикациях по теме предлагаемого исследования.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 2 глав, 6 параграфов, заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проблематика интеграционных изменений в современной Европе обуславливается, с одной стороны, усилением процессов глобализации, а с другой — стремлением государств к сохранению национальной уникальности. На фоне универсализации принципов построения и совершенствования современного государства, заметны стремления сохранить историческое наследие и региональное своеобразие. В связи с этим, федерализм становится сегодня важным принципом демократического общества. Он проявляет себя как динамично развивающаяся система. Федерализм органично вписывается в демократические рамки Европейской культуры, базируется одновременно, как на ее единстве, так и многообразии. Сегодня он переживает новое преломление не только на уровне национальных государств, но и в процессе строительства единой Европы399, а также в организации экономики400. В силу данного фактора тенденции федерализации могут претендовать на универсальность.

Пример Федеративной Республики Германии интересен, прежде всего, тем, что она представляет собой уникальный опыт соединения-либеральной демократии с социальной политикой, федерализма и унитаризма, долгой традицией децентрализации, что качественно отличает ФРГ от других федераций.

Федеративное строительство в Германии осуществлялось постепенно, его сознательно создавали. Зрелый современный немецкий федерализм второй половины XX века — это результат как внутренних, так и внешних тенденций. Среди них можно выделить необходимость полностью порвать с нацистским прошлымактивная деятельность союзников, выразившаяся реально не только в разделе Пруссии, но и в развитии представительских начал в политике и либеральной экономики в подведомственных им зонахначавшиеся вскоре трения между Востоком и Западомстремление самих земель к объединению и передачи части своих полномочий на уровень Союза в конце 50-х — начале 60-х годов. Последний факт подтверждает, что именно центростремительные, а не центробежные тенденции сформировали современный немецкий федерализм.

Если до начала XX века процесс формирование отдельных федеративных элементов протекал на основе традиции и долгой исторической самоидентификации, то «новый» федерализм имеет яркие функциональные признаки и.

399 Fischer Т. Laufer Н. Foederalismus als Strukturprinzip fuer die Europaeische Union. Guetersloh, 1996.

400 Авраменко C.JI. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. Москва, МГУП, 2003, стр. 5. конструктивный характер, отвечающий современным реалиям, к которым он быстро приспосабливается. Сегодня можно констатировать у немцев наличие региональной идентичности и выраженного самосознания, чувства принадлежности, сопричастности к некой единой общности не только в «старых», но и в «новых» землях, ощущающих себя при этом еще и гражданами одной страны. Таким образом, германский федерализм был легитимирован в первую очередь исторически, а уже потом конституционно-политически.

Федеративная система ФРГ строится на принципах тесной взаимопомощи земель и Союза. Эта модель получила название «кооперативного федерализма», в ее основе лежит принцип сотрудничества и солидарной ответственности по поддержанию единообразных жизненных условий во всех субъектах. Кооперативный федерализм развит, институализирован и имеет неформальные каналы контактов и координации. Уровни принятия решений в ФРГ глубоко проникают друг в друга, как по горизонтали, так и по вертикали, что является следствием двойного разделения властей. Хотя это, с одной стороны, усложняет систему в целом, она позволяет объединить воедино и Союз и земли, создать почву для достижения общих интересов на основе консенсуса. На примере Германии отчетливо можно проследить взаимосвязь финансов и политики. Именно немецкое законодательство создало условия и механизмы финансовых взаимоотношений по оси «центр — регион — местная власть». Федерализм распространяется на бюджетно-налоговые отношения, которые подробно регламентируются Основным законом. В целом, можно сказать, что все вопросы бюджетного плана, затрагивающие интересы всей страны, решаются на общефедеральном уровне, а все иные вопросы финансирования относятся к компетенции земель или местных властей.

Реформы в области выравнивания финансовых возможностей земель остаются центральной проблемой в нынешних дискуссиях о федерализме в Германии. По многим важнейшим параметрам отчетливо заметна тенденция к региональной гармонизации, подтягиванию уровня жизни в восточных землях к западногерманским стандартам. Фискальная система эта успешно прошла испытание в ходе объединения двух Германий и, в частности, особыми положениями и коррекцией в сфере распределения доходов от НДС. Однако существующее неравенство между бывшими западными и восточными землями и, соответственно, высокий объем трансфертов серьезно подрывают солидарность между Землями, на которой основывается стабильность всей системы.

Урегулированное в централизованном порядке распределение государственных доходов по горизонтали и по вертикали порождает конфликты между союзом и землями, поскольку поддержка «бедных» регионов за счет налоговых поступлений «более состоятельных» подрывает экономическую мощь последних, что неоднократно приводило к обращениям в Федеральный конституционный суд. Актуальной может стать угроза дальнейшего смещения компетенции от земель к Союзу, как следствие перекладывания землями на Союз ответственности в сфере перераспределения денежных средств в масштабах всего государства. Общественные задачи (т.е. задачи земель, по которым Союз берет на себя половину расходов, согласно статье 91 а/б Основного Закона) и смешанное финансирование многочисленных проектов (статья 104-а Основного Закона), а также само распределение налоговых средств и в особенности механизм финансового выравнивания уменьшают и запутывают ответственность каждого уровня за свою финансовую политику. Крупным недостатком существующей системы является то, что налоговые поступления лишь в относительно малой степени идут на пользу земле, которой они принадлежат.

Не только основной целью финансово-налоговой политики, но и конституционно-правовой, а также политической необходимостью является достижение пропорциональности в доходах и расходах таким образом, чтобы сохранить стимул к развитию и у «богатых» и у «бедных» субъектов, обеспечить солидарность земель. В землях усиливаются настроения в поддержку сокращения горизонтального выравнивания (между богатыми и бедными землями). Действие системы вертикального выравнивания (между федерацией и землями) считается справедливым лишь для «новых» земель, чье экономическое положение пока оставляет желать лучшего. Однако, скорее всего, из-за их колоссальных потребностей значительное уменьшение доли, вносимой состоятельными землями, вряд ли предвидится.

Тенденция к замедлению темпов экономического роста в ФРГ и как следствие уменьшение возможностей перераспределения ресурсов в восточные земли, недостаточный рост их экономического потенциала, инициированная богатыми землями острая дискуссия о пределах финансового выравнивания привели к тому, что процесс сглаживания социальных показателей в последние годы стал постепенно затухать. По-видимому, подъем уровня жизни населения на востоке, основанный на перераспределении финансовых ресурсов, в значительной степени исчерпан. В дальнейшем рост благосостояния в новых землях, как это и вытекает из приведенных выше принципов, будет во все большей мере определяться эффективностью развития их экономики401.

Хотя германский федерализм успешно развивался в течение последних 50 лет, прошедших после окончания второй мировой войны, доказав, тем самым, наличие тенденций устойчивого роста и своей дееспособности, то и дело возникают политические дебаты по вопросам его дальнейшего реформирования. Реформы носят, скорее, корректирующий характер, но они не направлены на коренные изменения. Основным и главным изменением предполагается стать постепенной переход от солидарного федерализма к конкурирующему, что достигается посредством устранения многообразных сращиваний как между Федерацией и землями, так и субъектами и между собой, то есть путем разделения компетенций (отхода от пересечений в полномочиях) между союзом и землями и утверждения соответствующей финансовой самостоятельности земель. Необходимость подобной реформы продиктована также и внешними факторами. После того, как ФРГ стала активно продвигать идею евроинтеграции, Франция, напротив, заняла консервативную, скептическую позицию по данному вопросу. Однако во многом от взаимных уступок обеих стран и объединения их усилий будет зависеть будущее ЕС.

Активный процесс объединения открывает двери ЕС и для стран Восточной Европы, что дает дополнительный стимул для развития их экономических структур и демократических институтов. Однако с каждым новым членом сотрудничество в Европе становится все более разнородным и комплексным, что затрудняет поиск консенсуса. Развитие интеграции в Европе затрагивает как уровень национальных государств, так и региональный уровень. Это позволяет сделать вывод о том, роль регионов будет и дальше возрастать в будущем вместе с распространением децентрализованных, сетевых форм управления. На ряду с увеличением влияния регионов, наблюдаются прямо противоположных тенденций. Они выражены в определенном сужении региональных полномочий, вызванном поиском и установкой четких границ компетенции Евросоюза. Немецкие земли выступили против подобных переплетений в полномочиях, и за сохранение компетенции федеративного государства или даже возврат ее части на земельный уровень.

Действие противоположных тенденций обусловливает актуальность политики адаптации и компромисса в европейской, национальной, и региональной полити.

401 ИгудинА., ПопоноваН. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы, 1999, № 4. ке. Интеграция, как одна из форм глобализации, вполне может уживаться с регионализацией, и принцип субсидиарное&tradeявляется основополагающим принципом построения общеевропейского дома, а объединение и передача части полномочий европейским органам, с которыми последние справятся более эффективно, — это следствие рационализма и оптимизации функций, а не новый виток централизации и концентрации власти. Объединяясь, национальные государства наращивают свое международное влияние, укрепляя тем самым и собственный суверенитет. Негативные результаты референдумов относительно проекта Европейской конституции, прошедших во Франции и Нидерландах, показывают, что простые европейцы еще не до конца определились относительно будущего Единой Европы. На фоне общеевропейской интеграции продолжается и интеграция внутри отдельных стран Европы. Но пока нет необходимости в полном растворении национальной идентичности и суверенитета в рамках Еврозоны. Возможно, это объясняется переходным, реформенным периодом, который пока не завершен, и поэтому можно сделать вывод, что сообщество представляет собой в данный момент «законодательный и конституционный гибрид"402. Таким образом, надо искать более содержательные ответы на вопрос о том, какими путями пойдет европейская интеграция в XXI веке. Как и в прошлом, они будут убедительными лишь при условии, что европейская интеграция с национальной точки зрения принесет пользу.

402 Halstein W. Europe in the making, New-York, Norton and Co., 1972. P. 39.