Особенности становления и развития муниципальной власти в Республике Дагестан

Актуальность темы

исследования. Процесс демократизации, начавшийся в России во второй половине 80-х годов XX столетия, обусловил необходимость модернизации политических институтов и формирование гражданского общества. Смена политического режима в стране повлекла за собой кризис в системе политической власти и потребности в ее реорганизации. В полной мере это относится к местному самоуправлению, которое позволяет наиболее полно реализовать гражданские права и активизировать социальные инициативы.

В политическом устройстве Российской Федерации в современных условиях проблема самоуправляющегося гражданского общества — это не только основная проблема подлинного федерализма, но и ключевая для всей России. От ее решения зависят нынешние преобразования и, по существу, будущее нашей страны. Фундамент самоуправляющегося гражданского общества лежит в местном самоуправлении, так как оно является одновременно и уровнем власти народа, и формой самоорганизации граждан, позволяющей им организованно взаимодействовать с государственными структурами.

Конституцией Российской Федерации, согласно статье 12, местному самоуправлению в пределах его полномочий гарантирована самостоятельность. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно п. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем проведения референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (п. 1, ст. 132)1 устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,.

1 Конституция Российской Федерации.- М.:НОРМА-ИНФРА-М, 2000.-С.132. устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Казалось бы, правовой фундамент местного самоуправления позволяет воздвигать основательную конструкцию для самоуправления граждан. Однако из-за отсутствия в России зрелого гражданского общества, верховенства власти закона, прозрачных и подотчетных обществу государственных учреждений, реального, а не мнимого права на равных баллотироваться в процессе выборов без обеспечения права на равный доступ к государственной службе, при отсутствии других демократических институтов, способствующих полной реализации всех прав человека, движение к самоуправлению гражданского общества проходит с огромными трудностями.

Перед Россией стоит дилемма: либо уровень местного самоуправления станет формой консолидации российского гражданского общества, способного к самоуправлению, и, следовательно, к установлению партнерских взаимоотношений с властью, к контролю над ней, к свободе выбора и личной ответственности граждан за свою судьбу, либо местное самоуправление как декларативный и безынициативный институт постсоветского общества окажется включенным в структуру государственности и окажется, по сути, поглощенным бюрократической системой. Все это будет означать сохранение, а в дальнейшем и усиление старой системы патернализма во взаимоотношениях общества и власти.

Современное российское государство декларирует местное самоуправление как инструмент тесного взаимодействия с населением и использования общественного контроля над властью, но на практике муниципальный институт в России не реализовал свои возможности. Местное самоуправление по-прежнему остается придатком государственной власти, уделом самоуправства чиновников, а не выражением активности и самоорганизации местных сообществ.

В настоящее время в России начата реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», главной целью которого является создание сильной дееспособной местной власти, основанной на принципах коллегиальности, предусматривающей ответственность перед народом. Кроме того, отличительная черта нового закона состоит в том, что он определяет пересмотр форм управления собственностью адекватно целям и задачам, стоящим перед местным самоуправлением.

Следует отметить, что формирование правовой основы и осуществление конкретной практики местного самоуправления в разных регионах страны отличается. Это происходит из-за различия между самими регионами (историко-географические особенности, демография, экономические возможности, политический профиль и т. д.) по причине их формального статуса и имеющихся полномочий. В какой-то мере неоднородность и разная степень развития местного самоуправления отражают сложный характер самой страны и ее государственно-административного устройства.

В сложных многоэтничных государствах с элементами федерализма невозможно рассматривать «местное самоуправление» только в его конституционно-правовом поле, т. е. применительно к уровню ниже права субъектов федерации. Даже если республики определяются российской конституцией как «государства», тем не менее именно они и составляют одно из главных сосредоточий проблемы самоуправления местных сообществ, ибо территории республик и автономных округов — это территории проживания культурно-отличительных от остального населения местных сообществ.

Исходя из этого, полагаем, что одной из важнейших задач в определении системы мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления, является теоретическое исследование проблемы применительно к особенностям субъектов федерации. При этом важно учитывать формы самоорганизации жизни народов, их традиции и обычаи.

Развитие местного самоуправления исключительно актуально и для Дагестана как субъекта Российской Федерации, расположенного в этно-политически сложном северо-кавказском регионе, где формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями.

Республика Дагестан переживает трудные времена, решая сложные экономические и социально-политические проблемы. Идет формирование новых общественных отношений. Весь этот процесс имеет достаточно четкую этническую окраску.

Дагестану сегодня и в перспективе нужен реально работающий механизм обустройства жизни людей, который будет способен дать новый вариант развития и использования производственно-экономического потенциала республики, прочные основы для создания жизнеспособного государства.

В развитии местного самоуправления, социально-политической и хозяйственной жизни нельзя, к примеру, тому же Дагестану копировать стандарты других регионов. В связи с этим назрела необходимость осмыслить исторический опыт становления и перспектив реформирования многонационального дагестанского общества, его путь развития в составе Российской Федерации как сообщества народов со своей самобытной культурой, традициями и государственностью. В то же время при всей самобытности региона нельзя игнорировать опыт развития местного самоуправления других регионов и зарубежных стран, так как он не противоречит правовым основам местного самоуправления в России, а лишь подчеркивает его уникальность в демократизации мировых общественных процессов. Все это определяет актуальность темы исследования, требует поиска новых подходов к решению вопросов развития местного самоуправления в Дагестане. Актуальность исследуемой проблемы определяется также недостаточной степенью ее научной разработанности.

Состояние научной разработанности темы. Современный этап российской политической науки характеризуется активным накоплением материала по проблемам местного самоуправления как сложного социально-политического явления. Поэтому на передний план все более выдвигается потребность в комплексных, междисциплинарных исследованиях, направленных на осмысление его социально-политической составляющей.

Исследования местного самоуправления в России стали проводиться с середины XIX столетия и отражены в работах ученых государст-воведов В. П. Безобразова А.И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, В. Н. Пешкова, Н. И. Лазаревского и др. В их работах обосновано право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами в рамках существующего законодательства. Исследования XIX века дали в основном теоретическое обоснование развитию концепции местного самоуправления.

Дореволюционных исследователей прежде всего интересовал статус местного самоуправления. Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур.

В настоящее время эти проблемы основательно проанализированы в современных исследованиях В. Ф. Абрамова, Н. С. Егоровой,.

A.Н. Бурового, Л. А. Велихова, В. В. Гармиза, Г. А. Герасименко, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, А. И. Овчинникова, Н. В. Постового, В. И. Фадеева, Н. В. Щербаковой и других ученых, а также отражены в работах дагестанских ученых — М. Г. Алиева, М. А. Агларова, Б. Б. Булатова,.

B.Г. Гаджиева, P.M. Магомедова, Ш. К. Шахова, Х. М. Хашаева и других.

Большинство этих работ имеет политологический, правовой и историко-сравнительный характер. Исследуя теоретические основы местного самоуправления, его природу и связь с общественным развитием, они помогают раскрыть. понятие и сущность местного самоуправления, а также определить место и роль местного самоуправления в системе властных отношений.

Этот аспект проблемы являются предметом всестороннего интереса ученых с момента введения первых органов местного самоуправления и остается актуальным по сей день. Данному направлению посвящены исследования дореволюционных исследователей В. П. Безобразова, А. Д. Градовского, С. А. Котляревского, Б. Н. Чичерина, С. Ю. Витте, П. А. Столыпина.

В современный период данному вопросу посвящены работы С. А. Авакъяна, М. Афанасьева, В. Г. Барабашева, Л. Ф. Болтенковой, А.П. Бу-тенко, В. Гельмана, А. Гильченко, О. Е. Кутафина, Л. Лаптевой, Г. Марченко, С. Митрохина, В. С. Мокрого, Н. В. Постового, С. Рыженкова, Ю. Тихомирова, Г. Х. Шахназарова, А. Широкова, В. И. Фадеева,.

A.И. Черкасова, В. Е. Чиркина и др. авторов.

В этих исследованиях проводится анализ и отыскивается связь между местным самоуправлением и демократией, централизацией и децентрализацией власти и управления. Определяется характер и масштабы участия населения в управлении обществом. Проводится анализ функций государственного управления и местного самоуправления и на этой основе определяются пределы и возможности установления властных отношений у государства и местного самоуправления, а также указывается источник власти — народ.

Основываясь на принципах народовластия, А. Б. Иванченко,.

B.Т. Кабышев, Е. И. Колюшин, А. Китаев, В. О. Лучин, Л. С. Мамут,.

М.Н. Марченко, И. И. Овчинников, А. Е. Постников, Г. И. Рузавин, Р. А. Сафаров, С. В. Троицкий, В. Е. Чиркин и другие исследователи определяют факторы, регламентирующие формы и способы реализации власти народа.

Учитывая особенности российской действительности (исторические, географические, национальные и особенности общественного уклада и менталитета), определены основные формы народовластия — непосредственное (прямое) народовластие, а также осуществление власти народа через выборные органы местного самоуправления. Учеными исследуются конкретные формы непосредственного (прямого) народовластия, которые оказывают влияние на становление и расширение местного самоуправления, а также проводится анализ современного состояния народовластия. Народовластие дает возможность широкого участия населения в решении местных вопросов через управление собственностью.

JI.A. Тутов, Е. И. Колюшин, А. Г. Аникевич, О. Е. Блинков, Н. С. Бондарь, Г. В. Барабашев, С. Зинченко, С. Корх, Н. А. Мадин, J1.A. Морозова, А. Л. Уваров, М. А. Чернышев, В. Г. Яковлев и другие, исследуя местное самоуправление, указывают, что без собственности невозможно развитие местного самоуправления, что собственность является необходимым условием и важным звеном в реализации концепции местного самоуправления и развития народовластия.

Вопрос о взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти наиболее содержательно отражен в работах А. С. Автономова, Г. М. Атаманчука, В. В. Бакушева, М. Ф. Бородкина, В. Гельмана, В. Дейнега, А. Ермоленко, М.Н. Кирюхи-ной, А. Мальцева, В. Д. Нечаева, С. Рыженкова, В. Тишкова, Д. А. Тихонова, И. А. Умновой и др.

Работы В. А. Гневко, С. Э. Григорьева, Н. П. Медведева, Д. Ю. Шапсугова и других посвящены институту местного самоуправления зарубежных стран.

Проблемы становления и развития местного самоуправления в Дагестане относятся к числу малоразработанных тем. Те или иные ее аспекты рассматриваются в работах А. Г. Агаева, А. И. Алиева, М. Г. Алиева, Г. А. Балатова, Б. Б. Булатова, К. Я. Зачесова, Г. М. Курбанова, Э. Кисриева,.

P.M. Магомедова, Ш. Б. Магомедова, А. Р. Омарова, М. А. Садыки, М. А. Халитова, Ш. К. Шахова, Э. Шахдагви и др.

Общую картину действительного состояния местного самоуправления дополняют выступления глав субъектов Федерации, руководителей муниципальных образований, политологов на страницах таких общественно-политических изданий, как: «Эксперт», «Политический журнал», «Муниципальная власть», «Российская Федерация», «Народы Дагестана» и другие.

Таким образом, анализ научной разработки исследуемой темы свидетельствует о большом интересе к проблемам местного самоуправления. Нельзя не отметить, что социально-политический аспект этого института власти не получил должного освещения в современной научной литературе, что обуславливает необходимость его дальнейшей разработки.

Объектом исследования является местное самоуправление как общественно-политический институт власти.

Предметом исследования выступает анализ становления и развития муниципальной власти в России и в Республике Дагестан как субъекта Российской Федерации.

Цель диссертационной работы — провести концептуально-комплексный политологический анализ проблем местного самоуправления с точки зрения реформирования муниципальной власти в Российской Федерации и особенностей формирования муниципальной власти в Республике Дагестан. Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:

— обобщить опыт развития местного самоуправления в России;

— проанализировать характер реформирования муниципальной власти в условиях демократизации общества;

— изучить опыт действия института местного самоуправления на примере ряда европейских стран с целью определения положений, которые могут быть использованы в современном реформировании муниципальной власти в России;

— показать роль и место народовластия в системе местного само управления;

— проанализировать особенности влияния властных органов субъектов Федерации на динамику развития муниципальной власти;

— определить способы наиболее эффективного использования принципа разделения властей на местном уровне;

— рассмотреть исторические особенности организации местного самоуправления народов Дагестана и их влияние на современную политическую жизнь республики;

— проанализировать особенности формирования муниципальной власти в многонациональной Республике Дагестан;

— определить пути наиболее эффективного совершенствования муниципальной власти в Республике Дагестан.

Методологическая основа исследования. Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились следующие подходы: нормативный подход, требующий определения значений политических явлений для общества, и институциональный подход, ориентированный на изучение процессов становления и развития политических институтов. Решение рассматриваемых в диссертационном исследовании теоретических проблем местного самоуправления осуществляется также посредством цивилизационного исследовательского подхода, системного подхода, в рамках которого использованы элементы системно-структурного и структурно-функционального методов, и общенаучные методы познания (исторические, логические и т. д.). Использование структурно-функционального анализа позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, обладающую сложной структурой, в которой ее компоненты — местное сообщество и органы муниципальной власти — имеют свое назначение и выполняют специфические функции. Применение сравнительно-правового метода дает возможность проследить процесс институализации местного самоуправления и определить характер происходящих в нем изменений. На основе историко-логических методов были рассмотрены формы организации муниципальной власти как в России, так и за рубежом.

Теоретические и источниковедческие основы исследования. Комплексный характер исследуемой проблемы предопределил обращение диссертанта к трудам российских и зарубежных авторов: правоведов, философов, историков, политологов XIX — XX вв. Теоретической основой настоящего исследования послужили также современные научные теории местного самоуправления, новые представления о федерализме и регионализме, демократические принципы устройства и деятельности органов публичной власти в федеративном государстве.

Источниковедческую базу работы составляют Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Дагестан, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, закон «О местном самоуправлении в республике Дагестан» от 21.12.2004 года, а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Республики Дагестан по вопросам местного самоуправления, акты муниципальных образований, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, научных и научно-методических семинаров.

Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы и недостаточной степенью ее разработанности. В работе показано, что становление и развитие местного самоуправления направлено на изменение власти в обществе, на демократизацию общественного развития. При этом местное самоуправление рассматривается как оптимальная форма общественного развития.

Доказано, что развитие местного самоуправления имеет богатую отечественную историю, и этот накопленный исторический опыт должен быть положен в основу реализации российской модели местного самоуправления. Непосредственный перенос на российскую почву западных моделей местного самоуправления не может быть осуществлен по ряду причин, среди которых важнейшими являются веками сформированные национально-культурные особенности,' образ жизни, обычаи и опыт самоуправления народов России. В частности, в Дагестане, рассматривая исторические особенности местного самоуправления, следует отметить, что исходной политической организацией дореволюционного общества были джамааты (гражданские общины), сформировавшиеся по территориальному принципу со своей системой самоуправления.

Показано, что двойственность местного самоуправления состоит в том, что деятельность его органов имеет, с одной стороны, общественный характер, а с другой, направлена на достижение государственных интересов и целей, в результате чего население вовлекается в общественное развитие и оказывает влияние на формирование социально-экономической политики Республики Дагестан.

Проанализирован сложный процесс развития местного самоуправления в Республике Дагестан, который пронизывает демократические изменения в Дагестане в постсоветский период и носит ярко выраженный этнополитический характер. Выделены основные этапы развития местного самоуправления в Республике Дагестан.

Доказано, что в современных условиях наиболее оптимальным средством общественного развития является местное самоуправление, которое обладает высокой гибкостью в своей деятельности, представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.

Установлено, что народовластие лежит в основе развития системы местного самоуправления и представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых народ участвует в самоуправлении.

Дан анализ основных направлений реформы муниципальной власти в Республике Дагестан в свете закона «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 21 декабря 2004 года. Определены пути совершенствования муниципальной власти в Дагестане в современный период.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и результаты данного исследования могут быть использованы на практике для решения теоретических и методологических проблем, затрагивающих состояние и перспективы развития местного самоуправления в современной России, для выявления специфики действующих в ее рамках форм народовластия. Материалы диссертации могут оказаться полезными представительным органам и другим выборным лицам местного самоуправления. Основные теоретические положения диссертации могут найти применение в учебном процессе в средних и высших учебных заведениях при разработке учебных курсов по социальной философии, политологии, менеджменту.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры национальных, федеративных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд из них был изложен в трех публикациях автора общим объемом 1,4 пл.

Структура работы подчинена логике, цели и задачам проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и нормативных источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Местное самоуправление как один из структурных элементов демократического государственного устройства является актуальной темой на современном этапе российской истории. Смена политического режима в стране повлекла за собой кризис в системе политической власти и потребность в ее реорганизации. В полной мере это относится к местному самоуправлению, которое позволяет наиболее полно реализовать гражданские права и активизировать социальные инициативы. Одной из важнейших задач в определении системы мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления, является теоретическое исследование проблемы применительно к особенностям субъектов федерации. Развитие местного самоуправления актуально и для Дагестана, расположенного в этнополи-тически сложном регионе, где формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями. Данная работа посвящена исследованию становления и развития муниципальной власти в Дагестане.

В работе дан теоретико-методологический анализ проблемы, раскрывается сущность и основные признаки муниципальной власти. Изучение различных точек зрения в современной научной литературе по местному самоуправлению позволило нам сделать вывод, что местное самоуправление для государства — это способ трансляции государственной политики на местный уровеньдля гражданского общества — это институа-лизация интересов людей, составляющих местное сообщество. Поэтому в политологическом аспекте местное самоуправление можно определить как элемент политической системы гражданского общества, заключающийся в институализации деятельности людей по организации местного сообщества и контроля над ресурсами местного сообщества.

Одной из проблем местного самоуправления являются отношения государства и местного самоуправления. Эволюция этих понятий прошла несколько этапов развития: теорию свободной общиныобщественную или хозяйственную теорию местного самоуправлениягосударственную теорию местного самоуправления. В XX веке в структурно-функциональных теориях политическая сфера представлена как широкая область общественных отношений, где государственные и гражданские элементы выступают как подсистемы. Широкое распространение в современной научной литературе получили дуалистические теории муниципального управления, согласно которой местное самоуправление несет в себе оба начала — и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственной политики на уровне ниже центрального, а с другой — легитимным выразителем идей местных сообществ.

В результате демократических изменений в РФ формируется новая система местного самоуправления. Она отличается от действовавшей ранее «системы советов» и во многом напоминает муниципальные системы некоторых зарубежных стран. Анализируя муниципальные системы зарубежных стран, можно придти к выводу, что в мире существует несколько их различных моделей. В основе классификации моделей местного самоуправления можно выделить два критерия: объем полномочий, передаваемых местному самоуправлению государством, и степень контроля над местными органами власти со стороны государства. В странах с так называемой англосаксонской моделью самоуправления (США и Великобритания) центральная власть не представлена в муниципальных органах. Их формирование полностью осуществляет само население, которое избирает не только представительный орган, но и ряд должностных лиц. Центральное правительство выделяет специальный орган, департамент, для взаимодействия с муниципалитетами, деятельность которого носит рекомендательный характер. Другая модель местного самоуправления, континентальная, (Франция, Германия, Италия, Швеция). Здесь органы самоуправления наделены большими полномочиями, но и государственный надзор за их деятельностью весьма жесткий. Выделяют также смешанную (Германия, Австрия, Япония).и «советскую» (Китай, КНДР, Куба) модели местного самоуправления.

Российская модель самоуправления несет в себе следы наибольшего заимствования из организации самоуправления в Австрии и Германии, более самостоятельного по сравнению с другими странами. Органы местного самоуправления в России обладают максимальной политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления и в тоже время наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел.

Изучая особенности развития местного самоуправления в постсоветский период и анализируя выступления и публикации этого периода, можно сделать вывод, что идея возрождения местного самоуправления появилась в 80-х годах, но к началу 90-х так и не было проекта переустройства власти на местах. Поэтому появление в апреле 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в РСФСР» является первым этапом становления местного самоуправления. Второй этап связан с ликвидацией советской системы местного самоуправления и включением статьи о местном самоуправлении в новую Конституцию РФ 1993 г. Содержание следующего этапа составили процессы формирования органов местного самоуправления исполнительной властью «сверху». Этот этап завершился принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., в котором процесс децентрализации государственной власти был завершен, местное самоуправление провозглашалось самостоятельной структурой в системе публичной власти, имеющее организационную обособленность. Четвертый этап (вторая половина 90-х годов) связан с легитимизацией местного самоуправления посредством организации выборов в их органы и формированием муниципального уровня российской политической системы.

Следующий этап связан с президентскими выборами 2000 г. Местное самоуправление превратилось в «разменную монету» в предвыборной политической игре. В обмен на больший контроль со стороны Центра губернаторам было обещано восстановление такого же контроля над муниципалитетами на их территории.

Как социально-политическое явление общества, местное самоуправление связано с трансформацией политического режима России от командно-административного к демократическому типу. Этот процесс растянулся на весьма длительный период и приобрел многоплановый и противоречивый характер. На фоне постоянной опасности кризисной ситуации в стране (политической, экономической, социокультурной) процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, не зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач.

Но в конце десятилетия реформ выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (создание финансово-экономической базы местного самоуправления, реальное участие населения в решении местных дел, появление ответственной муниципальной элиты) общество почти не продвинулось. Оценивая современное состояние местного самоуправления в РФ, большинство отечественных ученых и практиков отмечает крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. В сентябре 2003 года был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», который предусматривает значительные изменения в организации системы местного самоуправления, его полномочий и финансирования.

Принципиальное отличие России от других стран состоит в неравномерности социально-экономического развития ее регионов и многоэт-ничности российского государства с высокой степенью институализации и политической мобилизации этнического фактора. Что в свою очередь влияет на специфику инфраструктуры территорий, где осуществляется местное самоуправление, а также на политическое сознание ее жителей и формирование муниципальной власти в целом.

Процесс формирования муниципальной власти в Дагестане, отражая общую тенденцию, имеет свою специфику. Отмечая полиэтничность дагестанского общества, т. е. наличие множества этнокультурных общностей, следует учитывать особенности менталитета в политике самоуправления как право народа на нетрадиционные формы самоуправленческой жизни. В условиях дореволюционного Дагестана исходной политической организацией был джамаат.

Отмечая исторические особенности и современные тенденции развития местного самоуправления народов Дагестана, следует отметить особую роль джамаата и наиболее важные элементы этой специфической формы народовластия: административную автономность и суверенность каждого сельского джааматаединообразие принципов управленияосу.

• ществление внешней связи через собрания джааматоввыборность и периодичность смены власти в общинахуправление родовой знатью по наследству в общинах из малых поселений, наличие апелляционного судатерриториальная автономность и многоступенчатый принцип формирования системы самоуправления «вольных обществ». В работе рассматривается не только организация и роль джамаата в прошлом, но и отмечается, что джамаатская структура никогда не исчезала. Более того, она проявлялась и в советской колхозной системе, и в современном обществе. В результате политических изменений всех сторон жизни постсоветского Дагестана джамаатская структура стала вновь возрождать свои политические функции. Джамааты стали важным фактором поддержки «своих» во всех складывающихся экономических и гражданских институтах дагестанского общества, т. е. джамаатская идентичность оказалась важнее, чем идеологическая (партийная) или национальная.

Традиционные этнокультурные особенности Дагестана вернулись к жизни и стали оказывать влияние на формирование новой политической структуры и институтов власти. Создавая во многом неформальную систему местной власти на уровне джамаатов, большую роль играют такие социальные институты, как мечеть, совет старейшин, а также новые силы в виде самостоятельных людей и их неформальных связей.

Крутая ломка общественного строя в 90-х годах внесла изменения в обычно-правовые нормы жизнедеятельности людей. Дагестанское общество пережило ряд сложных исторических поворотов, прошло через серьезные экономические и, социально-политические реформы, с которыми были связаны надежды на положительные перемены в обществе. Но надежды не оправдались, вместо них стали проявляться иные последствия и явления: резкое расслоение общества, безработица, падение жизненного уровня, рост преступности и т. д. Это привело к разочарованию и недоверию основной части населения в действенность демократических процессов и порядочность новой политической элиты. В конечном итоге это привело к потере интереса к политическим процессам в целом и пассивность населения в деятельности местного самоуправления. Более того, нельзя не заметить, что сегодня в Дагестане идет интенсивный процесс исламского возрождения, общественная и отчасти личная жизнь дагестанцев попадают под контроль мусульманской общины, наблюдается процесс исламизации джамаата. Власть, особенно в селах, переходит в руки местной мусульманской элиты. Последствия этого явления могут привести к противоречию между светской и духовной элитой в борьбе за власть, но это — тема для самостоятельного исследования.

Становление местного самоуправления в постсоветском Дагестане вплетено в сложные демократические процессы, анализ которых позволяет выделить основные этапы развития местного самоуправления и особенности формирования новой политической элиты.

Первый этап развития местного самоуправления связан с поиском новых форм государственного устройства и управления, с «парадом суверенитетов» 1991;1992 гг. и развитием национальных движений в Дагестане. В целом, можно сказать, что, несмотря на острые дискуссии по проблеме суверенитета, большинство дагестанцев независимо от их национальной и конфессиональной принадлежности придерживаются идеи единого Дагестана в составе Российской Федерации.

Проблема суверенитета привела к росту национального самосознания, которое нашло отражение в национальных движениях РД. В рамках национального движения поднималась проблема формирования новой власти, которая выступала прежде всего в форме кадрового вопроса. Так как в Дагестане первые роли в высших эшелонах власти принадлежали одним и тем же представителям двух-трех этнонациональных групп, естественно, что приоритет в вопросах социальной, экономической, культурной политики отдавался районам, заселенными соответствующими этнонациональными группами. Поэтому национальные движения на первый план выдвигали кадровую проблему и таким образом формировали национальную элиту из числа руководителей национальных движений. В связи с открывшимися неограниченными возможностями обогащения на основе традиционных солидаристских связей сформировалось множество политических группировок, которые активно ввязались в борьбу за власть, результатом которой явилось структурное изменение элиты в новом посткоммунитическом обществе.

Тенденция формирования новой политической элиты и перераспределения ресурсов нашла отражение и в муниципальной власти. Власть на местах стала предметом торга, подкупа, политического террора, убийства. Таким образом, национальные движения не только активно выражали интересы определенных этнических групп, но и активно участвовали в переустройстве управления обществом. Национальные движения ушли с исторической арены, но они показали, что постановка вопроса о суверенитете местных народов предполагает деконцентрацию властных полномочий, наделение большей полнотой власти местных управленческих структур и децентрализацию, — т. е. разгрузку центра и создание новых субцентров в рамках единого политического образования, в которые были бы включены властные полномочия.

Второй этап формирования местного самоуправления в РД связан с принятием Конституции РД 1994 г. и законом «О местном самоуправлении в республике Дагестан» 1996 г. Практика показала незавершенность и остроту многих сторон закона «О местном самоуправлении в РД»: это и перекос властных полномочий в сторону глав муниципальных образований, и слабость представительных органов в системе местного самоуправления, и отсутствие необходимой для реализации управленческих полномочий экономической базы и т. д.

Строгий учет национального представительства в структурах разного уровня власти потребовал несколько неожиданных для традиционной демократии процедур выборов, так как при существующих объективных условиях возможность стать депутатом с помощью классической демократической процедуры выборов могут иметь лишь представители самых крупных этносов. Поэтому в Дагестане были созданы «национально-территориальные избирательные округа», которые решили проблему политического представительства и социального согласия.

Третий этап формирования местного самоуправления в РД связан с образованием Совета по местному самоуправлению при государственном Совете РД и организации Союза местных властей Дагестана, которые координируют работу местного самоуправления в РД.

Четвертый этап развития местного самоуправления в Дагестане связан с разграничением компетенции государственных и муниципальных органов власти.

Основные направления развития муниципальной власти в Дагестане изложены в новом законе «О местном самоуправлении в РД», принятом 21 декабря 2004 г. В новом законе дается определение местного самоуправления, исходя теперь уже не из общественной, а из властной природы этого гражданского института. Оно определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, ., законами РД, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.». Таким образом, замена определения «деятельность населения» на «форму осуществления народом своей власти» усиливает позиции местного самоуправления как института публичной власти (представительной демократии) и ослабляет как формы народовластия (прямой демократии).

Провозглашение демократических норм не побудило население Дагестана активно воспользоваться своими гражданскими правами на участие в решении вопросов местного значения. Видимо, самоуправление возможно там, где есть политические и экономические свободы, которые предполагают относительную незарисимость граждан от власти. В Дагестане созданию экономической инфраструктуры препятствуют и отсутствие развитой производственной сферы, и тотальное влияние крупного капитала, и бюрократия. Результат этих факторов — низкий уровень жизни, безработица, высокая криминагенность. Эти факторы делают человека очень зависимым, а, следовательно, пассивным. Низкий уровень активности населения связан также с тем, что люди привыкли выполнять решения, «спускаемые сверху», не задумываясь о своей роли в этом процессе. Так было при командно-административной системе социализма. Сегодня же в большинстве сельских районов Дагестана эту функцию на себя взяла мечеть.

Для того чтобы расширить формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами, помимо действующих форм общественного участия в самоуправлении (референдум, выборы, сходы, правотворческая инициатива), в новом законе появились новые формы (конференция, опросы граждан, публичные слушания). Правда, в основном они носят рекомендательный характер.

Совершенствуется и система органов местного самоуправления. Существенно изменился статус и место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. В случае избрания его на муниципальных выборах, глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания его представительным органом муниципального образования, он является председателем представительного органа муниципального образования. Таким образом, новый закон решает принцип разделения властей.

Что касается организационной схемы, то во всех муниципальных образованиях республики она тяготеет к типовой схеме «сильный мэрсовет», что опять-таки объясняется традиционным отношением к власти и особым менталитетом дагестанцев. Это позволяет главе муниципального образования не исполнять решение собрания или оказывать давление на принятие собранием решения. Де-юре, приоритетная роль в структуре местного самоуправления, отведена представительному органу, депутаты которого выступают выразителями интересов населения. Де-факто, реальная власть, находится в руках исполнительных органов, которые распоряжаются муниципальными финансами и имуществом.

Значительные изменения предусмотрены новым законом в вопросах, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности.

Новый закон показал, что для обеспечения в дальнейшем общенациональных интересов, сохранения своей территориальной целостности Дагестану необходимо развивать местное самоуправление с учетом исторического опыта его функционирования в прошлом, используя при этом административную, финансовую, судебную и другие формы контроля, чтобы добиться гарантированного соблюдения социально-политических прав каждого дагестанца, а не отдельных родственных кланов, политических или религиозных группировок. Задача заключается в том, чтобы найти наиболее приемлемую модель организации местного самоуправления в Республике Дагестан.