Нормотворческая деятельность министерства юстиции Российской Империи: 1802-1864 гг

Актуальность темы

исследования. В настоящее время в России происходят глубокие общественно-политические и социально-экономические преобразования. Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности, создание качественно новой законодательной базы требуют при их осуществлении учитывать множество факторов и среди них — исторический опыт прошлого. В этой связи исследование нормотворческой деятельности Министерства юстиции с момента его создания до проведения судебной реформы 1864 г., оценка всего многообразия ее направлений, форм и видов имеют большое научное и практическое значение.

Министерство юстиции Российской Империи — одно из основных звеньев государственного аппарата, созданного в ходе реформ начала XIX века. Оно принимало самое активное участие в решении широкого круга вопросов, касавшихся различных сторон жизнедеятельности общества и государства. Одним из основных ведущих направлений его деятельности стала нормотворческая деятельность, касающаяся организации и порядка дея-• «» «». •¦ тельности государственных учреждений, органов местного управления, отдельных областей государственного хозяйства и промышленности.

На Министерство юстиции было возложено руководство судебной системой России. В рамках выполнения этой задачи министерством проводилась законопроектная работа по организации надзора за судебными учреждениями, последующему переустройству в ходе судебной реформы 1864 г., укреплению кадрового состава, совершенствованию форм и методов их деятельности.

Нормотворческая деятельность Министерства юстиции протекала в тесном взаимодействии с другими органами государства. Изучение механизма распределения полномочий между ними в данной сфере, форм и методов согласования спорных позиций, разрешения конфликтов и т. п. весьма актуально как в теоретическом, так и в прикладном отношении. Нормотворческая деятельность Министерства юстиции, по природе своей изначально призванного играть в данной области особую роль, поможет полнее и глубже познать механизм и стадии законотворчества в дореволюционной России, уяснить полномочия различных органов, а, следовательно, лучше понять особенности развития отечественной государственности в рассматриваемый период.

Нормотворческий процесс невозможен без сопоставления различных точек зрения, развернутой аргументации в обоснование предлагавшихся проектов нормативно-правовых актов (а в равной мере и контраргументов), исходивших как от лица ведомств, так и от имени конкретных государственных деятелей, ученых, юристов-практиков. Их изучение и сопоставление представляется весьма важным с точки зрения дальнейшего развития истории политических и правовых учений в нашей стране.

Степень разработанности темы исследования. Источники, положенные в основу данного исследования, можно подразделить на следующие группы: 1) материалы официально-документального делопроизводства- 2) монографические исследования- 3) дневники и воспоминания- 4) публицистика и ведомственная печать.

Наибольшую по объему и важнейшую по значимости для настоящего исследования представляет собой первая группа — материалы официально-документального характера. Основная масса нормативного материала, относящегося к Министерству юстиции Российской Империи сосредоточена в Полном собрании законов Российской Империи и Своде законов Российской Империи. Такие документы, как «Манифест об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г., «Общее учреждение министерств» от 25 июню 1811 г., «Учреждение министерств», «Учреждение министерства юстиции», «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Совета министров» определяют правовой статус Министерства, его компетенцию, структуру, права и обязанности министерств, механизм их взаимодействияони имеют большое значение для установления места и роли Министерства в политической системе Российской Империи.

Документы, вошедшие в состав Полного собрания законов Российской Империи, определявшие понятие самодержавной власти и дающие представление о ее политических институтах, то есть соответствующие государственные, историко-юридические акты, содержат очень расширительное толкование понятия закона — относя к нему все, что было скреплено Высочайшей подписью: и важнейшие законодательные акты, вносившие существенные изменения в социально-политический строй страны, и манифесты с определенными программными заявлениями верховной власти, и указы, посвященные мелочным изменениям, например, в обмундировании войск. Но именно такое расширительное толкование обеспечило исчерпывающую полноту издания: оно включило в себя все, даже самые незначительные и маловажные акты, характеризующие основные направления и содержание нормотворческой деятельности первой половины XIX столетия.

Ценный материал для характеристики этапов законопроектной деятельности содержат журналы Комитета министров и Государственного Совета. Они не только являются основным источником для изучения позиции участвовавших в нормотворчестве ведомств и обстановки, в которой происходила законодательная работа, но нередко являются единственным достоверным источником сведений по данному вопросу.

Являясь незаменимым источником для изучения нормотворческой деятельности Министерства юстиции, опубликованные законодательные акты не в состоянии все же дать о ней полного представления. За их пределами остается еще огромное поле государственной деятельности, заключавшееся в готовившихся, но не реализованных преобразованиях. В определенном смысле эта сторона деятельности верховной власти, хотя и не воплощенная в законодательстве, весьма важна для понимания сущности происходивших процессов. Часть этих проектов, подготовленных Комитетом 6 декабря 1826 г., опубликована в сборниках Императорского Русского Исторического Общества1.

К этой же группе источников относятся всеподданнейшие доклады министров юстиции, разнообразные проекты судебного преобразования, разрабатывавшиеся на протяжении всей первой половины XIX в.- записки и замечания министров на законопроекты, статистические материалы, списки чиновников ведомства, правила, циркуляры и инструкции, отчеты о деятельности Министерства юстиции и судебных органов (составлявшиеся ежегодно и сводные за несколько лет), в которых отражалась нормотворче-ская деятельность Министерства.

Монографические исследования составляют вторую группу источников настоящего исследования. Несмотря на обилие источников нормотвор-ческая деятельность Министерства юстиции Российской Империи не стала предметом специального изучения.

В дореволюционный период эпоха Александра I, как, впрочем, и личность самого императора, привлекала внимание различных историков. Многотомные труды об Александре I и его времени принадлежат перу известных историков генералов М. И. Богдановича и Н. К. Шильдера, считавшихся официальными историографами и вследствие этого имевших доступ ко многим секретным в то время архивам.

В монографии М. И. Богдановича содержится значительный материал, освещающий подготовку введения министерского правления, среди которо Сборник Императорского Русского Исторического Общества. Т. 1−148. СПб., 1867−1916. Т. 74, 90. го особо ценны протоколы Негласного комитета, опубликованные в приложениях1.

Н.К. Шильдер наиболее последовательно проводил мысль о том, что царствование Александра I можно условно разделить на два периода — реформаторский и реакционный. До 1812 г., считал историк, Александру удалось провести преобразования, совокупность которых позволяет оценить его деятельность того времени как либеральную. Позднее же в Александре I произошел перелом, и вторую половину его царствования, вернее, последнее десятилетие, с 1816 по 1825 гг., автор называл «периодом реакции» .

Значительное внимание формированию и развитию взглядов Алеко сандра I уделил А. Н. Пыпин, отметив противоречивость характера монарха, который, с одной стороны, видел необходимость преобразований, а, с другой, на практике очень скоро отказался от тех идей, сторонником которых он был в период их обсуждения. Так случилось, например, с правом сенатского представления на императорские указыс ответственностью министров, которые в скором времени превратились в единоличных правителей, выйдя из-под власти Сената. Книга А. Н. Пыпина выдержала на протяжении полувека пять изданий и оказала определенное влияние на последующую историографию.

Роли личности в истории была посвящена и книга М. А. Корфа об одном из идеологов реформ 1809−1811 гг. М. М. Сперанском. Автор, проанализировав многочисленные материалы, относящиеся к реформам органов центрального управления, выявил те различия, которые существовали между.

1 Богданович М. И. История царствования императора Александра I и Россия в его время. СПб., 1869. Т. 1−2.

Шильдер Н. К. Император Александр I, его жизнь и царствование. СПб., 1904. Т. 1−4. о.

Пыпин А. Н. Общественное движение при Александре I. СПб., 1871. планируемыми и проведенными в жизнь преобразованиями, объясняя их неподготовленностью России к столь глобальным нововведениям1.

Рассмотрению проектов преобразований в дореволюционной историографии были также посвящены работы С. Н. Южакова и В. Е. Якушкина. Однако авторы больше внимания уделили рассмотрению изменений в общественном мнении и росту недовольства деятельностью М. М. Сперанского, нежели рассмотрению самих реформ.

В работах юристов государственной школы И. Е. Андреевского, А. Д. Градовского, Н.М. Коркунова3, рассматривалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. Но в них рассмотрены лишь общие вопросы создания и деятельности государственных учреждений, и мал^делено функциям отдельных министерств и их структуре.

К противоположным выводам пришли в своих работах В. Ф. Малиновский и Б.И. Сыромятников4, которые обнаруживали прямую преемственность министерств с предшествующими органами управления.

О создании министерств в России писали М.В. Довнар-Запольский, С. П. Покровский, В. И. Семевский, А.Н. Филиппов5. Однако в этих работах.

1 Корф М. А. Жизнь М.М. Сперанского. СПб., 1861. Т. 1−2.

Южаков С.Н. М. М. Сперанский: его жизнь и общественная деятельность. СПб., 1892- Якушкин В. Е. Государственная власть и проекты государственных реформ в России. СПб., 1906.

3 Андреевский И. Е. Полицейское право. СПб., 1893. Т. 1−2. Он же: О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864- Градовский А. Д. Русское государственное право. СПб., 1875−1882. Т. 1−3- Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1874. Т. 1−2.

4 Малиновский В. Ф. Размышления о преобразовании государственного устройства в России. В кн.: В. В. Малиновский. Избранные общественно-политические произведения. М., 1958; Сыромятников Б. И. происхождение и развитие министерского начала в России до общего учреждения министерств. Научное слово. 1903. № 8.

5 Довнар-Заполъский М. В. Зарождение министерств в России. М., 1902; Покровский С. П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906; Семевгосударственные учреждения рассматриваются в отрыве от социально-экономического базиса, и в связи с этим проблема создания новых центральных государственных учреждений, не была всесторонне изучена.

Организацию и деятельность суда, судебную реформу изучали И. В. Гессен, Н. В. Давыдов, Н. Н. Полянский, Г. А. Джаншиев, М. А. Филиппов, А.Ф. Кони1. Их труды имеют прямое отношение к нашей теме, так как Министерство юстиции принимало непосредственное участие в подготовке и проведении судебной реформы в России.

Первым исследованием по истории судебной реформы была монография М. А. Филиппова, обобщившая немалый исторический материал. Автор показал преимущества нового суда по сравнению с дореформенным. Недостатки же данного исследования обусловливаются прежде всего апологетическими позициями автора, который не решился подвергнуть даже малейшей критике вновь созданную судебную систему. Интересны работы Г. А. Джаншиева о суде и судебной реформе. Автор решительно защищает демократические институты судебной реформы и критикует отступления от буржуазно-демократических принципов, провозглашенных ею.

Книга «Судебная реформа», под редакцией Н. В. Давыдова и Н. Н. Полянского, создана на основе большого, в том числе и архивного материала. Однако вся история как дореформенного, так и послереформенного суда подается в отрыве от общественно-экономических факторов. ский В. И. Вопрос о преобразовании государственного строя России в XVIII и в I четверти XIX в. — Былое, 1906, № 1−2- Филиппов А. Н. Исторический очерк образования министерств в России. — Журн. М-ва юстиции, 1902, № 9−10.

1 Гессен И. В. Судебная реформа. СПб., 1905; Давыдов Н. В., Полянский Н. Н. Судебная реформа. М., 1915. Т. I-IIДжаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. 10-е изд. СПб., 1907; Филиппов М. А. Судебная реформа в России. СПб., 1871−1875. Т. I, IIКони А. Ф. Отцы и дети судебной реформы. М., 1914.

В книге И. В. Гессена рассматриваются структура и принципы пореформенной деятельности судебных органов, обобщается судебная практика, но отсутствует история разработки и проведения судебной реформы, а изложение вопросов организации и деятельности суда отличается неполнотой.

Значительный интерес представляют труды А. Ф. Кони, в частности, «Отцы и дети судебной реформы». Эта работа вышла в свет в 1914 г. в 50-летию судебной реформы. Она состоит из отдельных биографических очерков тех деятелей юстиции, которые активно участвовали в создании Судебных уставов и проводили их в жизнь. В известной мере в ней дается история пореформенного суда, характеристика министров юстиции и других судебных деятелей.

Самостоятельное значение для данной диссертации представляют работы, раскрывающие особенности системы права и законодательства Российской Империи в исследуемый период, дающие понятие и классификацию нормативно-правовых актов, нормотворческой деятельности и ее основных этапов. Эти вопросы раскрываются в работах М. М. Сперанского, В. Н. Латкина, Н. М. Коркунова, А. Романовича-Славатинского, М.Ф. Вла-димирского-Буданова и др1.

Достаточно информативными источниками по истории государственных учреждений дореволюционной России были юбилейные ведомственные издания, среди которых можно выделить четыре, имеющих отношение к теме диссертации: «Историю Сената за двести лет, 1711−1911" — «Государственный Совет, 1801−1901" — «Столетие Собственной Его Императорского.

1 Сперанский М. М. План государственного преобразования, графа М. М. Сперанского. М., 1905; Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода Империи (XVII-XIX ст.). СПб., 1909; Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Р/н/Д., 1995; Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 1−2- Романович-Славатинский А. Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-догматическому. Киев., 1871.

Величества Канцелярии" — «Министерство юстиции за сто лет, 1802−1902».

Последнее было подготовлено чиновниками судебного ведомства на основе • документов и материалов, извлеченных из архивов министерства. Очерк соI держит краткие биографические сведения о 14-ти министрах юстиции, о I создании и деятельности Министерства. Авторы излагают материал по пеj риодам царствования императоров (от Александра I до Николая II), при этом рассматривается деятельность каждого из министров юстиции, j В литературе советского периода первой и единственной работой, специально посвященной Министерству юстиции Российской Империи, является статья Л. Сухоцкого «Очерк деятельности Министерства юстиции по I борьбе с политическими преступлениями», в которой систематизирован значительный фактический материал, извлеченный из опубликованных исI точников и из архивных фондов. Однако круг вопросов, поднятых автором, ограничен, поскольку охватывает лишь один из участков деятельности Министерства, правда очень важный, — деятельность по надзору за производством дел по государственным преступлениям и подготовку законопроектов по этому вопросу.

Социально-политической истори^ России первой четверти XIX в. были посвящены диссертации А. И. Парусова и М. М. Сафонова, значительное внимание в них уделено вопросам истории создания министерств3. Содержательным и полезным является учебник Н. П. Ерошкина «История госу.

1 История Сената за двести лет, 1711−1911. СПб., 1911. Т. 1−5- Министерство юстиции за сто лет, 1802−1902. Исторический очерк. СПб., 1902; Государственный Совет, 1801−1901. Краткий очерк деятельности за сто лет существования. СПб., 1901; Столетие Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. СПб., 1912.

Историко-революционный сборник. М.- Л., 1926, т.З.

Парусов А. И. Административные реформы в России первой четверти XIX в. в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Дис. .д-ра ист. наук. Л., 1967; Сафонов М. М. Самодержавие и борьба вокруг государственных реформ в первые годы XIX в.: Дис. .канд. ист. наук. Л., 1975. L дарственных учреждений дореволюционной России", в котором дан обзор основных этапов деятельности министерств, в том числе и Министерства 1 юстиции .

Политическому устройству самодержавного государства в первой половине XIX в. посвящена монография этого же автора «Крепостническое самодержавие и его политические институты». Автор выявляет основные тенденции развития русской государственности в изучаемый период, представляет эволюцию политических институтов самодержавия на протяжении полувека.

Проблемы истории судебной реформы 1864 г. и контрреформы рассмотрены в работах Б. В. Виленского. Его монографии помогают определить роль Министерства юстиции в подготовке и проведении реформы и контрреформы. Автором проанализированы важнейшие законопроекты по этим вопросам, в подготовке которых принимало непосредственное участие Министерство юстиции.

М.А. Чельцов-Бебутов в первом томе своего «Курса советского уголовно-процессуального права», подробно остановился на характеристике дореформенного суда и Судебных уставов 1864 г. Автор проанализировал также документ, легший в их основу, — «Основные положения преобразования судебной части в России"4.

Значительный интерес для настоящего исследования представляет монография Н. Н. Ефремовой «Министерство юстиции Российской Импе.

1 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной истории России. М., 1968.

Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981.

3 Вшенский Б. В. Подготовка судебной реформы 20 ноября 1864 года в России. Саратов, 1963; Он же. Судебная реформа и контрреформа в России. Саратов, 1969.

4 Чельцов-Бебутов М. А. Курс советского уголовно-процессуального права. М., 1957. Т. 1. рии, 1802−1917 гг."1. В работе проведено историко-правовое исследование проблем создания, организации (компетенции, структуры, штатов, организации делопроизводства и т. п.) и деятельности Министерства юстиции царской России. Однако в монографии рассматривается деятельность только центрального аппарата Министерства, а не судебного ведомства в целом (в состав последнего входили также местные органы и учреждения: судебные органы, местная прокуратура, аппарат следователей, межевая канцелярия в Москве и межевые конторы в губерниях).

Дневники и воспоминания составляют третью группу источников. При всем их субъективизме определенный критический подход к ним позволяет почерпнуть в них не нашедшие отражения в официальных документах ценные сведения, помогающие выяснить обстановку, в которой обсуждались законопроекты и принимались законы, как реагировала высшая администрация и общественность на те или иные мероприятия правительства, и в частности Министерства юстиции, помогающие получить представление о внутренней политике самодержавия, позволяющие охарактеризовать некоторых министров юстиции. В этой связи большое значение имеют дневники П. А. Валуева, А. А. Половцова, А. Ф. Кони, Г. Р. Державина, И. И. Дмитриева, Н.В. Муравьева2.

В диссертационном исследовании использована также публицистика и ведомственная печать. Здесь следует указать, прежде всего, на революционно-демократическую печать — журналы «Колокол» и «Современник», на.

1 Ефремова Н. Н. Министерство юстиции Российской Империи, 1802−1917 гг. М., 1983.

Валуев П. А. Дневник П.А. Валуева (1861−1876) / Под ред. П.А. Зайонч-ковского. М., 1961. Т. 1−2. Половцов А. А. Дневник государственного секретаря А. А. Половцова. М., 1966. Т. 1−2- Державин Г. Р. Записки из известных всем происшествий и подлинных дел, заключавшие в себе жизнь Гаврилы Романовича Державина / Соч. с объяснит, примеч. Я. Грота. 2-е изд., акад. СПб., 1876, т. VIМуравьев Н. В. Из прошлой деятельности. СПб., 1900. Т. I, II. страницах которых критиковалась судебная реформа, анализировались ее проекты.

Периодическими органами печати Министерства юстиции в исследуемый период являлся «Журнал Министерства юстиции», издававшийся с 1859 по 1869 гг. и с мая 1894 г. по декабрь 1916 г., публиковавший законы, инструкции и циркуляры Министерства, сообщения об изменениях в личном составе чиновников, статьи по истории русских и иностранных судебных учреждениях, а также статьи о судебных процессах, материалы судебной практики.

В «Русских ведомостях» печатались статьи о суде, в частности статьи либерального автора позитивистской школы Г. А. Джаншиева о суде присяжных. Юридическая газета «Право» кадетского направления освещала различные вопросы буржуазного права.

Несмотря на достаточно широкий круг литературных источников по истории Министерства юстиции, вопросы его нормотворческой деятельности почти не рассматриваются, авторы их касаются лишь в связи с обсуждением более общих проблем. Таким образом, в дореволюционной и советской историографии исследуемая в данной диссертации проблема практически не получила освещения.

Объектом исследования является нормотворческая деятельность Министерства юстиции Российской Империи в 1802—1864 гг.

В диссертации не рассматривается роль Министерства юстиции в разработке нормативно-правовой базы ряда реформ второй половины XIX в. (финансовой 1862−1866 гг., университетской 1863 г., земской 1864 г., ц и военной 1864−1874 гг.) так как, он^б не привлекалась к этой работе.

В качестве предмета исследования выступают*" организационно-правовые основы различных видов деятельности Министерства юстиции Российской Империи в сфере правотворчества.

Гипотеза исследования. В исследовании предполагается в полном объеме раскрыть такие вопросы, как становление, организация, функции, место и значение Министерства юстиции в государственном механизме Российской Империи, его взаимосвязи с другими ведомствами и учреждениями, а также законопроектную деятельность.

Целью исследования является раскрытие роли и места Министерства юстиции в системе законотворчества, изучение форм и методов его нормо-творческой деятельности, организации взаимодействия данного министерства с другими органами государственного управления в процессе нормотворчества.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие исследовательские задачи:

1) Проследить развитие высших, центральных и местных органов государственного управления на рубеже XVIIIXIX веков.

2) Проанализировать основы правовой системы Российской Империи и исследовать роль Министерства юстиции в ее формировании.

3) Рассмотреть с позиций системного анализа структуру и основные направления нормотворческой деятельности Министерства юстиции в исследуемый период.

4) Показать роль Министерства юстиции в разработке нормативно-правовых актов о межевании.

5) Отразить вклад Министерства юстиции в систематизацию Российского законодательства в первой половине XIX столетия.

6) Исследовать участие Министерства юстиции в подготовке нормативно-правовых актов судебной реформы 1864 г.

Методология и методы исследования. В основу исследования был положен диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического, хронологического и системного анализа.

Исследование проблемы велось с позиций историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым историко-правовым исследованием, в котором раскрывается нормотворческая деятельность Министерства юстиции Российской Империи, дается всесторонняя характеристика основных направлений его деятельности, не только как репрессивного органа, но и как центрального органа отраслевого управления, осуществлявшего в процессе нормотворчества широкий круг функций, связанных с обеспечением жизнедеятельности государства и общества.

До последнего времени изучение государственного аппарата дореволюционной России велось в основном с узкоклассовых позиций, в связи с чем в деятельности Министерства юстиции в первую очередь рассматривались его репрессивные функции, то есть функции центрального органа по управлению судебной системой и надзору за деятельностью судебных учреждений. Общесоциальные функции, реализуемые судебным ведомством в процессе нормотворчества подчас даже не упоминались. В ряде работ, прежде всего дореволюционных авторов, где все же говорится об этой стороне деятельности министерства, исследования носят описательный характер и в них отсутствует правовой анализ.

Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования используются архивные материалы, часть из которых впервые вводится в научный оборот.

Научная новизна диссертационного исследования состоит также в том, что вопросы темы рассматриваются с учетом последних достижений исто-рико-правовой науки, на основе комплексного изучения места и роли Министерства юстиции в государственном механизме.

Положения, выносимые на защиту:

1. Нормотворческая деятельность являлась одной из основных функций Министерства юстиции с момента его образования.

2. Участие Министерства юстиции в подготовке законопроектов по широкому кругу вопросов, выходящих за рамки его непосредственного ведения, свидетельствует о том, что оно осуществляло правовую экспертизу в отношении проектов нормативно-правовых актов других министерств и ведомств.

3. В первой половине XIX в. регулирование основного для феодального государства вопроса о землевладении и землепользовании осуществлялось на основе нормативно-правовых актов о межевании, разработанных Министерством юстиции.

4. Первая систематизации отечественного законодательства (подготовка Полного собрания законов Российской Империи и Свода законов Российской империи) была осуществлена силами Министерства юстиции с привлечением ряда других министерств и ведомств.

5. Министерством юстиции были разработаны проекты основополагающих законодательных актов, положенных в основу Судебной реформы 1864 г.

6. Министры юстиции реже остальных министров представляли императорам доклады, которые после «высочайшего утверждения» приобретали силу закона, предпочитая подготовку проектов нормативно-правовых актов именных или сенатских указов, чем обеспечивалось их полное и всесторонне обсуждение, а, следовательно, повышение их качества.

7. В нормотворческой деятельности Министерства юстиции тесно взаимодействовало с другими министерствами и ведомствами и, прежде всего, с Министерством внутренних дел и Собственной Его Императорского Величества канцелярией.

8. Нормотворческая деятельность Министерства юстиции осуществлялась в различных формах: разработка проектов нормативно-правовых актов, издание ведомственных актов, юридический анализ поступавших в Государственный совет проектов нормативно-правовых актов из других министерств и ведомств, подготовка предложений об изменении и дополнении действующего законодательства и др.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется кругом исторических источников, на которых оно базируется. Ис-точниковая база по данной теме включает в себя законодательные акты, регламентирующие деятельность Министерства юстиции, отчеты Министерства юстиции о проделанной работе за 1834−1851 гг., доклады министра юстиции на Высочайшее имя с планами преобразования отдельных частей министерства и подведомственных ему учреждений, циркуляры и инструкции, направляемые министерством нижестоящим органам.

Кроме этого, при написании диссертационного исследования были использованы документы и материалы, выявленные в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), в Центральном историческом архиве г. Москвы (ЦИАМ).

Для характеристики исследуемого периода привлекались также различные мемуары, позволяющие обогатить исследование историческими фактами, характеризующими отношение современников к крупнейшим событиям политической истории России первой половины XIX в., к правительственной политике самодержавия, к главным деятелям государства.

Практическая и теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре, правовых основах организации и деятельности Министерства юстиции и подведомственных ему учреждений в дореформенный период, в частности, освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы взаимодействия министерства с другими звеньями государственного аппарата в процессе нормотворческой деятельности, а также другие виды законопроектной работы судебного ведомства.

Результаты исследования могут быть использованы:

— для совершенствования правовой базы, организации и деятельности правоохранительных органов;

— в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы Министерства внутренних дел и Министерства юстиции при преподавании курсов «История государства и права России», «История органов внутренних дел», «История государственного управления», «Правоохранительные органы»;

— в научной работе при исследовании проблем истории государства и права России, истории правоохранительных органов, истории государственного управления и других отраслевых юридических наук.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в опубликованных работах, излагались в докладах на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Ряд проблем, изложенных в диссертационном исследовании, обсуждались диссертантом на научно-практических конференциях, в частности: «200-летие Министерства юстиции Российской Федерации: история и пути развития органов и учреждений» (научно-теоретическая конференция, Рязань, 2001 г.), «Человек: преступление и наказание» (научно-теоретическая конференция, Рязань, 2002 г.).

Гл. I. Место и роль Министерства юстиции в механизме нормотворчества Российской Империи.

Заключение

.

Созданное в ходе реформы системы органов государственного управления в начале XIX в. Министерство юстиции и его местные органы составили единое ведомство судебного управления, возглавлявшееся министром юстиции. Министерство юстиции направляло на места циркуляры и распоряжения, проводило ревизии подчиненных учреждений, которые, в свою очередь, должны были ежегодно представлять в Министерство отчеты, разного рода справки, сведения, ведомости. Однако, длительное время Министерство юстиции выступало в качестве органа, который нельзя в полном смысле характеризовать, как центральный орган отраслевого управления.

До издания судебных уставов императора Александра II, когда суд не был отделен от администрации и представлял лишь ее придаток, круг полномочий Министерства юстиции по руководству «судебной частью» был ограничен и вся его деятельность сосредоточивалась преимущественно на судебном надзоре. Сами же функции надзора, предоставленные в то время министру юстиции, как генерал-прокурору, существенно отличались от тех обязанностей, которые на него были возложены позже. В дореформенный период судебный надзор генерал-прокурора сводился исключительно к рассмотрению отчетов о движении дел в судебных органах, просмотру определений Правительствующего Сената и протестов губернских прокуроров на решения губернских судебных органов.

В это время наблюдение за общим ходом дел в местных судебных учреждениях осуществлялось не вышестоящими судебными органами, а представителями местной администрации. Министр юстиции не имел права подбора личного состава подчиненных судебных органов, а следовательно, не имел возможности хотя бы этим путем способствовать улучшение деятельности суда. Неудивительно поэтому, что Министерство юстиции на первых порах своего существования оказывало слабое влияние на состояние отправления правосудия в Российской империи.

Будучи ограниченным в возможностях повышения эффективности судебной системы методами непосредственного оперативного управления, Министерство юстиции Российской Империи сосредоточило внимание на совершенствовании нормативно-правового регулирования организации и деятельности судебных учреждений. Последовательное развитие в исследуемый период различных отраслей хозяйства и промышленности также требовало своевременного изменения и дополнения действовавшего законодательства. Министерство юстиции активно участвовало и в этой работе.

Во многом этому способствовало принятие в 1811 г. «Общего учреждения министерств», которым была оформлена системы органов центрального отраслевого управления, упорядочен механизм их взаимодействия в различных сферах, в том числе и в области нормотворчества.

Разработка и внесение Министерством юстиции изменений в различные нормативные документы, касающиеся организации и порядка деятельности государственных учреждений (Комитета министров, Правительствующего Сената, министерств), органов местного управления, отдельных областей государственного хозяйства (по соляной части, горнозаводской и винокуренной промышленности, устройству и содержанию казенных фабрик и т. д.), вошедшие в: Законы органические и учредительныеЗаконы о состоянииЗаконы гражданские и межевыеЗаконы уголовныеУстав о службе гражданскойУстав о пенсиях и единовременных пособияхРекрутский УставУстав о земских повинностяхУстав о пошлинахУстав о питейном сборе и акцизеУстав об акцизе и табакеЛесной УставУстав торговыйУстав о ссыльных и ряд других нормативных актов, дает основание утверждать, что Министерство юстиции играло одну из ключевых ролей в нормотворческой жизни страны.

Деятельность Министерства юстиции Российской Империи по разработке нормативно-правовых актов о межевании в изучаемый период была направлена, прежде всего, на решение задачи формирования самостоятельной отрасли межевого (земельного) законодательства. Если первоначально, участие Министерства юстиции в межевой деятельности ограничивалось исключительно осуществлением надзора за судебно-межевыми делами, производившимися в Сенате, то объективная потребность государства в развитии законодательства о межевании обусловила то обстоятельство, что с конца 30-х годов XIX столетия все законопроектные работы велись исключительно по линии Министерства юстиции, в составе которого был образован особый межевой стол.

Нормотворческая деятельность Министерства юстиции, направленная на совершенствование техническо-юридических норм, имеющих своей целью установление и укрепление границ земельных владенийупрощение характера судебно-межевых действий, обремененных множеством формальностейустройство межевых учреждений (межевого корпуса, межевой канцелярии) — улучшение личного состава землемеров и т. п., дает основание полагать, что при самом активном участии Министерства юстиции складывалась одна из важнейших отраслей права Российской Империи, определявшая право собственности на землю, а также меры судебной защиты этого правомочия.

Говоря о роли Министерства юстиции в проведении систематизации Российского законодательства, необходимо отметить, что за тридцатилетний период с момента создания министерств и до окончания систематизации степень его участия была различна: от включения Комиссии составления законов в структуру министерства и подчинения ее товарищу министра (21 октября 1803 г.), до полного отстранения министерства от этой деятельности (1 января 1810 г.). Однако если оценивать в целом этот период, то можно сказать, что Министерство юстиции внесло значительный вклад в систематизацию законодательства, особенно на завершающем этапе, когда проводился юридический анализ подготовленного проекта Свода законов.

Первые законопроекты Министерства юстиции по преобразованию судебной системы Российской Империи, относящиеся к первой половине XIX столетия явились началом планомерного пересмотра законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, который завершился проведением судебной реформы, принятием Судебных уставов 1864 г.

История создания Судебных уставов показывает, с какой настойчивостью Министерство юстиции настаивало на их строгом согласовании с судебной практикой, ставя от этого в зависимость саму возможность осуществления судебной реформы. Благодаря твердой позиции Министерства юстиции в подготовке проектов судебных преобразований принимали участие различные эксперты — от университетских профессоров до полицейских чиновников, что в конечном счете позволило Уставам охватить всю многосложную систему гражданскои уголовно-процессуальных правоотношений.

Определяющую роль сыграло Министерство юстиции и на таком важном этапе судебной реформы, как создание новых судебных органов, организации их деятельности, формировании персонала квалифицированных работников для замещения должностей в новых судебных учреждениях. Кроме этого, по инициативе судебного ведомства был подготовлены и внесены в дореформенные процессуальные правила, в соответствии с которыми продолжали действовать старые судебные органы, изменения, которые значительно улучшили их деятельность.

Министерством юстиции за шестьдесят с небольшим лет со времени его образования проведена большая нормотворческая работа: с 1802 г. по 1864 г. им было подготовлено 106 законопроектов, которые прошли все последующие стадии обсуждения и согласования и были приняты в установленном порядке. Кроме того, за это же время было принято 70 нормативноправовых актов, проекты которых готовились Министерством юстиции совместно с другими министерствами. Обращает на себя внимание тот факт, что подавляющее большинство из них разрабатывались совместно с Министерством внутренних дел. Весьма красноречивы данные о характере подготовленных за это время Министерством юстиции проектов законов. 65 из них касались проблем организации и деятельности Сената, 5 — внутренней организации самого Министерства юстиции, 32 — вопросов судопроизводства (6 из них были подготовлены совместно с другими министерствами), 18 -вопросов межевания, 3 — судоустройства, 9 — организации и деятельности других государственных органов (8 из них — результат сотрудничества с иными министерствами), совместно с другими органами подготовлены проекты по вопросам общественного призрения — 2, «народного продовольствия» — 6, образования (Университетский устав) — 1. Из этого видно, что нормотворческая работа Министерства юстиции сосредоточивалась преимущественное на проблемах, связанных с судоустройством и судопроизводством, а также межеванием, нормативно-правовая регламентация которого и некоторые вопросы организационно-технического плана были возложены непосредственно на него. Как уже отмечалось, Министерство юстиции не оставило заметного следа в разработке правовой базы осуществления таких крупных реформ, как военная, земская и др.

О качестве нормотворческой работы Министерства юстиции может свидетельствовать тот факт, что за это время не были утверждены только четыре законопроекта, вышедшие из стен министерства.

Примечательно, что Министерство юстиции не злоупотребляло возможностью урегулирования соответствующих правоотношений посредством высочайше утвержденных личных докладов министра. За весь период его деятельности со времени образования и до принятия Судебных уставов 1864 г. выявлено только шесть высочайше утвержденных докладов министра юстиции и три таких доклада, представленных министром юстиции совместно с другими министрами. Касались они частных вопросов: снабжении Нерчинских заводов хлебом в случае неурожаяпорядка торгов на аукционахдеятельности Голицынской больницы для бедных и т. п. Для сравнения можно привести данные по Министерству внутренних дел: только за время с 1802 по 1810 гг. было высочайше утверждено около 130 докладов министра.