Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти: Конституционно-правовой аспект

Актуальность темы

диссертационного исследования. Прокурорская практика, труды ученых и анализ действующего законодательства свидетельствуют о том, что установленный нормами права в Конституции Российской Федерации (1993г.) правовой статус прокуратуры не в полной мере отражает ее фактическое место и роль в системе государственно-правовых институтов. В ст. 129 Конституции лишь в самых общих чертах определен статус прокуратуры с указанием на то, что она является централизованной системой, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Анализ содержания функций этого государственного органа позволяет утверждать, что такого определения явно недостаточно для всестороннего и полномасштабного раскрытия роли прокуратуры в механизме государства.

Специалистами в области конституционного права признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в главе 7 «Судебная власть» является во многом спорным и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является структурным элементом судебной системы, поскольку не осуществляет функцию правосудия, а ее полномочия не укладываются в прерогативы судебной власти. Прокуратурасамостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории Российской Федерации.

Концептуальный характер этого вопроса, непосредственно связанного с новым определением статуса прокуратуры на ближайшую перспективу, с учетом реально происходящих процессов в обществе обусловливает острую необходимость современного подхода к принципу разделения властей, что в последующем позволит изменить действующее законодательство, нормы которого определят место и роль прокуратуры, ее правовой статус в системе контрольной власти как одной из составляющей государственной власти в целом.

Как известно, принцип разделения властей получил всеобщее признание в мировой практике и нашел отражение в конституциях демократических государств (в том числе и в Конституции Российской Федерации). Деление власти на три ветви во времена основателя концепции разделения властей — Ш. Монтескье, считалось прогрессом в правовой науке. Но, как показывают практика и потребности современного общества, такого разделения явно недостаточно. Среди ученых существует мнение, что давно уже возникла необходимость в обособлении и установлении правового статуса таких ветвей власти, как избирательная, контрольная, кредитно-денежная и др.

В современном государстве в процессе его развития существует множество органов и должностных лиц, которые не входят ни в одну из ветвей классической триады государственной власти, поскольку их еще и не было во времена, когда формировалась концепция разделения властей.

К таким органам, существующим в настоящее время в России, можно отнести избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией, Президента РФ и органы при нем, конституционные собрания, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, органы финансового контроля, включая Счетную палату, Уполномоченного по правам человека, а также органы прокуратуры во главе с Генеральным прокурором.

Изучение теоретических и практических аспектов деятельности вышеперечисленных органов в целом и органов прокуратуры в частности показывает, что органы прокуратуры Российской Федерации не в полной мере соответствуют потребностям современного демократического общества. Социально-экономические перемены и реформы в сфере государственно-правового строительства, правосудия, пенитенциарной системы требуют внесения коррективов в организацию надзора, предварительного следствия и иной деятельности органов прокуратуры. Положительный результат в процессе поэтапного их реформирования может быть достигнут только с учетом национального и зарубежного опыта1. В этом смысле нельзя недооценивать актуальность научных исследований института прокурорского надзора в целях раскрытия его потенциала в деле укрепления законности в демократическом правовом государстве. Их проведение позволит вооружить прокуратуру реальными и эффективными инструментами воздействия на нарушителей закона.

Состояние научной разработанности темы исследования. В прямой постановке предлагаемая для исследования проблема в юридической литературе не рассматривалась. Имеющиеся в настоящее время исследования Н. И. Костенко, А. Ф. Смирнова, A.A. Доржиева, Р. Н. Зинурова, В. П. Рябцева и других посвящены органам прокуратуры в целом, где она рассматривается с традиционных позиций места и роли в механизме государства, управления кадрами, правового статуса и т. д.

В работах В. В. Иванова, В. И. Ломовского, Ю. И. Скуратова, В. Е. Чиркина, М. С. Шалумова и других осуществлен принципиально новый подход к принципу разделения властей. Эти и другие исследования послужили основой для изучения вопроса о прокуратуре как институте контрольной власти и о поиске путей ее развития (совершенствование конституционно-правовых основ организации и деятельностиразвитие функций, форм и методов деятельностиоптимизация статуса прокуратуры во взаимоотношениях с судебной властью).

Целью диссертационного исследования является определение места и роли прокуратуры в системе контрольной власти, выявления основных тенденций и закономерности ее развития и совершенствования.

1 См.: Прокуратура в правовом государстве: Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997. С. 152, 153,157, 158.

В соответствии с целью были определенны основные задачи исследования:

1. Определение сущности и содержания понятия «контрольная власть».

2. Выяснение места и роли прокуратуры в системе контрольной власти (с точки зрения государственного [конституционного] права) и прокурорского надзора в системе государственного контроля Российской Федерации.

3. Анализ научных категорий конституционного права, связанных с темой научного исследования: «государственное управление», «контрольная власть», «институт разделения властей», «институт прокуратуры», «контроль и надзор» и др.

4. Исторический анализ процесса становления, формирования, развития и функционирования органов прокуратуры, ее места и роли в системе органов государственной власти.

5. Определение конституционно-правовых основ организации и деятельности органов прокуратуры, пути их совершенствования, развития функций, форм и методов деятельности и взаимоотношения с правовыми институтами, представляющими различные ветви государственной власти.

Задачи исследования решались следующими способами: Во-первых, на основе изучения доктринальных позиций, исторической литературы и анализа источников конституционного права России и зарубежных стран были определены пути совершенствования конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры и прокурорского надзора в системе государственного контроля.

Во-вторых, исходя из основных положений теории разделения властей, показаны место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти и, как ее функциональной подсистемы, — контрольной власти.

В третьих, на основе изучения функций прокуратуры в обеспечении законности и защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных участников правоотношений обоснован тезис об отнесении прокуратуры в силу своей функциональной направленности к числу государственных органов с особым статусом.

Объект и предмет исследования. С учетом избранной цели и задач объект настоящего исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере реализации функций государственной власти органами прокуратуры.

Предметом исследования являются основные проявления принципа разделения властей, соответствие им организационных, функциональных и правовых основ построения и деятельности государственного органа с особым статусом — прокуратуры — на различных иерархических уровнях, а также существующие в этой сфере противоречия, тенденции и пути их разрешения, включая концептуальные проблемы, с точки зрения дальнейшего совершенствования организационной, правовой и функциональной сторон положения прокуратуры в системе контрольной власти.

Методология и методы исследования. Общей методологической основой исследования является система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, к сущности, структурам и сфере применения различных методов познания. Эту основу составили труды по философии, социологии, теории познания. В своих исследованиях автор исходил из фундаментальных положений теории государства и права, теоретических положений конституционного, гражданского, административного, уголовного и других отраслей права, теории государственного управления, прокурорского надзора и анализа источников права, определяющих правовой статус, место и роль прокуратуры в системе государственных органов.

Для решения поставленных задач были использованы диалектико-материалистический метод, современные научные методы, применяемые в праве (общие, частные, специальные) — комплексный, сравнительноправовой, формально-юридический, а также методы, применяемые в социологии: наблюдения, сравнения, анализа, моделирования и т. д.

Вопросы организации, истории и деятельности прокуратуры в России, проблемы определения ее места в системе органов государства под углом зрения теории государства и права, конституционного права и прокурорского надзора рассматривались такими исследователями, как В. И. Басков, В. П. Божьев, А. Д. Бойков, В. Я. Бойцов, Ю. А Дмитриев, A.A. Доржиев, Д. Л. Златопольский, Р. Н. Зинуров, В. Н. Кудрявцев, O.E. Кутафин, Н. И. Костенко, Н. М. Коркунов, Ю. М. Козлов, В. В. Копейчиков, В. В. Клочков, В. В. Лазарев, В. Г. Мелкунов, Н. В. Муравьев, С. Г. Новиков, B.C. Основин, Г. С. Пономарев, Ю. С. Решетов, В. П. Рябцев, К. Ф. Скворцов, Ю. И. Скуратов, А. Ф. Смирнов, А. Я. Сухарев, B.C. Тадевосян, В. Н. Точиловский, М. С. Шалумов, Ю. Л. Шульженко, В. Е. Чиркин, В. Ю. Юсупов и другие, чьи мнения были учтены при проведении диссертационного исследования. Кроме того, были изучены и проанализированы труды зарубежных ученых, среди которых М. Вебер, Э. Дюркгейм, Т. Парсонс, Э. Росс, Д. Сен, Г. Спенсер, Г. Тард, А. Файоль, Г. Форд и др.

В процессе исследования были проанализированы некоторые международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации (1993г.) и другие источники конституционного, административного, гражданского и уголовного права в части, относящейся к предмету исследования, а также законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры.

Научная новизна исследования определяется тем, что в нем на основе современных достижений философии, социологии, общей теории права и государства, а также отраслевых юридических наук рассмотрена и отражена природа прокуратуры на современном этапе развития Российского государства. А также в работе:

— обоснована идея существования контрольной власти;

— с учетом новых подходов к концепции разделения властей определены место и роль прокуратуры в механизме государства;

— дано новое обоснование необходимости принятия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», который определил бы современные реалии прокуратуры, ее место в правовой системе с учетом существенно продвинувшейся правовой реформы, а также сформулированы его основные концептуальные положения;

— впервые предложен системный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры в современном российском государстве, выявлена роль прокурорского надзора как одной из форм государственного контроля, предложены направления развития прокуратуры как института контрольной власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

— вывод о том, что прокуратура как правовой институт государства, представляющая собой многофункциональную систему органов и учреждений государственной власти, призвана стать в современном российском государстве одним из существенных элементов в системе разделения властей и связанной с ней системой «сдержек и противовесов»;

— определение контрольной власти как компонента социальной системы и государственной власти, выступающего инструментом социального управления, в качестве одной из функций государства, предназначенного для воздействия совокупностью средств и методов на определенный тип социальных отношений (государственных, политических, экономических и др.) в интересах одного или нескольких субъектов правоотношений в целях сохранения самой системы как единого целого;

— вывод о том, что в условиях современного российского государства контрольную власть можно рассматривать как самостоятельную, отдельную ветвь государственной власти;

— вывод о том, что именно особенности прокурорского надзора как формы контрольной власти, присущие только прокуратуре, являются одной из главных причин придания ей (прокуратуре), как органу государства, специального статуса. Уникальность прокурорского надзора состоит в том, что только прокурор имеет право осуществлять надзор за всеми четырьмя (соблюдение, исполнение, использование и применение) формами реализации права. Органы прокуратуры в пределах своих полномочий осуществляют контроль в форме принесения протеста, внесения представления и вынесения постановления. Выбор конкретной формы обусловлен различными обстоятельствами: причинами, условиями, характером, рецидивом правонарушений, степенью вины правонарушителя и т. п. Уникальность прокурорского надзора состоит еще и в его оперативности, бесплатности и доступности для граждан. Придание прокуратуре особого статуса необходимо так же, как необходим надзор за контролирующими структурами. Прокурорский надзор в современной российском обществе выступает своеобразным катализатором активности общей системы контроляисходя из анализа российского законодательства и обобщения зарубежной практики правовой природы прокуратуры сформулированы концептуальные положения о прокуратуре. Центральной идеей концепции с учетом проводимой в стране правовой реформы и многократных поправок в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (перечень которых не может быть бесконечным) является вывод о необходимости принятия нового Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации», основные концептуальные положения которого отражены в работевывод о необходимости внесения ряда поправок в Конституцию Российской Федерации (1993г.) в части закрепления места, основ построения и роли института прокуратуры в системе разделения властей для обеспечения концептуальной целостности и завершенности процесса правового регулирования отношений, возникающих в сфере осуществления контрольной деятельности органов прокуратуры.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что они могут послужить основой для дальнейших научных разработок в данной области, являются вкладом в углубление научных знаний о прокуратуре как элементе механизма государства и системы контрольной власти. Практические предложения могут быть использованы в процессе совершенствования действующего законодательства, при разработке норм, вытекающих из содержания концепции развития прокуратуры на переходный период.

Достоверность проведенного исследования обеспечивается многообразием используемых методик при несомненном приоритете фундаментальных основ теории познания, всесторонним, полным и глубоким изучением и использованием источников науки теории государства и права, конституционного права, истории, политологии, социологии, теории управления, отраслевых юридических дисциплин, а также анализом действующего законодательства в исследуемой сфере.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в пяти опубликованных научных статьях. Результаты исследования в форме научных сообщений были заслушаны на заседаниях кафедры конституционного права Московского государственного социального университета.

Структура и объем работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов. Объем диссертации -155 с.

Заключение

.

Проведенное исследование показало, что проблема роли и места прокуратуры в системе контрольной власти является сложной и многогранной. Только комплексный и системный подход позволяет проникнуть в ее суть и обеспечить всесторонне исследование.

Результаты проведенного исследования приводят к выводам, которые тесно связаны с аргументами основных положений, выносимых на защиту, и одновременно выходят за рамки настоящего исследования, ориентируя на дальнейшее изучение данной проблемы в отраслевых юридических науках, а также на использование зарубежного опыта в отечественной практике.

Принятие в 1995 г. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а затем поправок к нему в 1999 г. не поставило точку в дискуссиях о конституционно-правовых основах организации прокуратуры, ее целях, задачах, функциях, формах и методах деятельности. Споры о судьбе этого правового института в России продолжаются.

В последние годы со стороны отельных российских политических деятелей и ученых-юристов все чаще раздаются призывы к демонтажу российской прокуратуры как «рудимента средневековья» и «пережитка тоталитаризма», органически несовместимого с потребностями формирующегося правового государства и принципами утверждения в России демократического общества. Главные претензии к прокуратуре Российской Федерации заключаются в том, что у нее якобы чрезвычайно много властных полномочий, далеко выходящих за рамки основной функции прокурорских органов — осуществления уголовного преследования. При этом оппоненты системы прокуратуры, сложившейся исторически в нашей стране и эволюционировавшей вместе с государством, постоянно ссылаются на зарубежный опыт, а именно на опыт тех стран, в которых прокуратура лишена функции^общего надзора" за законностью, процессуальное руководство следствием отделено от прокурорских надзорных функций.

Призывы к «демонтажу» прокуратуры, уже оформленные в конкретный проект закона, вызывают вполне объяснимую тревогу у многих российских ученых-государствоведов и юристов-практиков. Совершенно очевидно, что национальные правовые системы представляют собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, функционирование которого складывается постепенно — десятилетиями и более, а не революционным путем. Изменение одного из компонентов системы приводит к дисбалансу всей системы в целом. Надзорные функции, которые предлагается «отнять» у российской прокуратуры, объективно необходимы на современном этапе развития общества. Во многих странах Западной Европы и Северной Америки эти функции выполняются различными общими и специальными органами, не входящими в систему прокурорской службы: парламентами, обычными и административными судами, следственными судьями, омбудсманами, органами финансово-экономического контроля и т. д. Некоторым из этих органов государство в законодательном порядке устанавливает особый статус, и в государствах континентальной Европы идут по пути развития специализированных судов (что, кстати, определено нормами права Конституции Российской Федерации).

Таким образом, если лишить российскую прокуратуру большинства ее важнейших функций, то придется провести многочисленные изменения в российском законодательстве и «демонтаж» многих правовых институтов государства. Все это будет проходить в условиях перманентной нехватки бюджетных средств, потери времени (обсуждение и принятие законопроектов, подготовка и переподготовка специалистов), отсутствия опыта и профессиональных кадров. А сколько времени понадобиться на то, чтобы новые институты эффективно заработали и накопили опыт, который уже есть у российской прокуратуры?

Как представляется, в современных условиях целесообразно осуществить современный подход к теории разделения властей и выделить в ней контрольную власть. В привычной концепции триады властей основу каждой составляет юридическая трансформация определенной функции государственной власти, так как каждая из ветвей власти находит свое организационное выражение в определенном органе или системе органов. В любой сфере государственного управления вышестоящий орган всегда в той или иной мере осуществляет контроль за нижестоящими компонентами системы, хотя эта деятельность не является его основной функцией. Но у любого государства есть универсальная контрольная функция, исходящая из сути публичной власти, которая может быть реализована контрольной ветвью власти. Последняя состоит из органов государственной власти, которые могут быть классифицированы по видам с точки зрения предмета контроля, методов деятельности, а также по составу и процедуре принятия решения. Особенностью этих органов государственной власти является то, что, как правило, они занимаются лишь расследованием, проверкой, состоянием дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Как правило, они сообщают о результатах проверок другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям, сами же органы контроля лишены права назначать наказания. Таким образом, выделяя из системы государственной власти контрольную власть, одним из ее компонентов можно признать многофункциональную систему органов российской прокуратуры.

Дискуссионным остается вопрос о реформировании органов прокуратуры Российской Федерации. Оппоненты прокурорского надзора полагают, что они не соответствуют утвердившимся в демократических государствах стандартам. По этому поводу следует отметить, что таких стандартов не существует даже в государствах — членах Европейского Союза127. К сожалению оппоненты прокуратуры, прислушиваясь к западным.

127 Герасимов С. И. Вступительная статья // Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001. экспертам", без должного достоинства позволяют относиться к себе «как в свое время британские или голландские колонизаторы обращались с 1 аборигенами Полинезии» .

В заключительном документе международной научно-практической конференции «Прокуратура в правовом государстве», проведенной в 1997 г. под эгидой Совета Европы в Москве, участники этого форума, в числе которых были руководители прокуратуры почти 30 государств, в том числе СНГ, специально подчеркнули, что статус и компетенция этого института могут различаться в зависимости от страны, ее истории и правовой культуры.

Представляются некорректными предложения о децентрализации системы органов прокуратуры в России, при которой контроль Генеральной прокуратуры Российской Федерации за прокуратурами субъектов Федерации будет сведен к минимуму. Аргументом в пользу этого тезиса обычно служит система США, где прокуратура каждого штата полностью независима от федеральной. В действительности здесь просматривается подмена тезиса, так как сепаратизм не представляет угрозы для США с 1865 г., т. е. со времен окончания гражданской войны между Севером и Югомвыход какого-либо штата из состава государства из-за отсутствия механизма сецессии не предусмотрен Конституцией США. В России с ростом национального самосознания сепаратистские тенденции превышают все мыслимые и немыслимые нормы. Кроме того, США, создавая демократическое государство, не знали понятия единой законности: у каждого штата своя правовая система, свой уголовный кодекс, своя судебная система. Так сложилось исторически, и многие американские юристы считают это серьезным недостатком. В России же исторически сложилась единая правовая система. Даже после предоставления права всем субъектам Российской Федерации принимать свои собственные законы у нас не появилась «рязанская» или «калужская» законность.

128 Алексеев А. И. Пора бы остановиться // Законность. 2001. № 2. С.З.

Что касается функций российской прокуратуры, то в современных условиях их следует всемерно развивать, причем при полной поддержке независимых правозащитников. Речь идет прежде всего о такой функции прокуратуры, как защита прав и свобод граждан. Исторический опыт показывает, что советские прокуроры действовали нередко с такой эффективностью, о которой омбудсманы могут только мечтать. Западные исследователи называли советскую прокуратуру «Бюро жалоб» и давали ей очень высокую оценку. Поэтому, пока институт Уполномоченного по правам человека Российской Федерации начнет эффективно функционировать и сможет составить конкуренцию прокуратуре, она должна совершенствовать эту важную функцию.

Одним из самых важных направлений совершенствования конституционно-правового статуса прокуратуры является определение конституционных основ ее организации и деятельности. Новую полноценную правовую базу деятельности российской прокуратуры можно создать, решив две проблемы: приняв новый Федеральный конституционный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и внеся изменения и дополнения в Конституцию Российской Федерации. Проводимая в стране судебно-правовая реформа существенно изменила законодательную базу (претерпели существенные изменения некоторые важнейшие законодательные акты, принят новый УПК РФ). Все это диктует острую необходимость корректировки правовой базы деятельности прокуратуры. Необходимость принятия именно конституционного закона обусловлена чрезвычайной важностью для государства функций, возложенных на прокуратуру, традиционным для России конституционным закреплением правовых основ организации и деятельности прокуратуры, а также тем, что многие аспекты ее деятельности всегда были и остаются предметом конституционного регулирования. Следует исправить ошибку конституционных законодателей, выделив нормы права о прокуратуре из главы «Судебная власть», в отдельную главу Конституции, что будет соответствовать действительному статусу прокуратуры как института контрольной власти. На конституционном уровне необходимо определить задачи, цели, функции, объекты надзора, порядок назначения должностных лиц и правовые гарантии прокуроров. Необходимо предоставить Генеральному прокурору Российской Федерации право законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. В отдельной статье Конституции необходимо установить, что правовой статус прокуратуры определяется Федеральным конституционным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Взятый курс на укрепление законности в стране, потребности современного российского общества, несоответствие конституционно-правового статуса прокуратуры и реально выполняемой ею роли в государственном управлении — вот основные факторы, диктующие необходимость принятия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Таким образом, определяя роль и место прокуратуры Российской Федерации как института контрольной власти, необходимо исходить не из абстрактных теоретических моделей, не из бездумного заимствования опыта зарубежных стран, а из национальных правовых традиций и накопленного опыта (как положительного, так и отрицательного), потребностей нашего общества и реальных возможностей нынешней российской экономики.