Становление властных полномочий местного самоуправления в Российской Федерации: на примере Республики Северная Осетия-Алания

Актуальность темы

диссертационного исследования проблемы становления властных полномочий местного самоуправления выявляется, прежде всего из реализации общих принципов развития местного самоуправления в Российской Федерации, закрепленных в Конституции Российской Федерации1 и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф32, в которых местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти.

Несмотря на то, что в настоящее время функции и роль местного самоуправления значительно расширились, население и должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации еще не до конца осознают важность этого общественно-властного института, в том числе и для решения проблем приобщения населения к самоорганизации, к развитию местной демократии, к активному участию в решении местных дел, общественному контролю за властью.

С ратификацией Европейской Хартии местного самоуправления от 5.

15 октября 1985 года существенно расширились горизонты муниципального строительства в России, в то же время возникают вопросы инкорпорации ее норм в условиях Российской Федерации.

Актуальным является то, что местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 131.), Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций в пределах его полномочий.

1 Конституция Российской Федерации. М., 2003.

2 Российская газета. 8 октября. 2003.

3 Сборник законодательства Российской Федерации, 1998. № 15. Ст. 1695.

В Послании Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году обращалось внимание на необходимость закрепления законом тех его форм, которые доказали свою жизненность на практике. При этом, подчеркнул Президент России, «нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт"1.

В докладе рабочей группы Госсовета по проекту Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 уточнялось, что «Россия настолько неоднородна по своим географическим, природным, хозяйственным, этническим и иным параметрам, что жесткая унификация структур местной публичной власти неизбежно обернулась бы резким снижением ее эффективности.

Стоит напомнить, что до 1917 года в России существовало 20 различных систем организации местного самоуправления, и даже из 72 так называемых «русских» губерний только в 37 использовалась унифицированная модель"2. В связи с этим актуальным является исследование форм общественного участия в управлении на примере Республики Северная Осетия-Алания.

Существенное значение имеет анализ перечня вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, делегирования полномочий государственной власти субъекта Федерации местному самоуправлению.

Пока еще недостаточно разработаны формы межмуниципального сотрудничества, его целей, основных направленийнет четкого.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2002, — С. 24.

2 Аналитический вестник Государственной Думы. «О проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. М. 2003. определения уровней взаимодействия муниципальных образованийрегионального, межрегионального, общероссийского, международного.

Безусловно, становление местного самоуправления с активным участием в нем большинства граждан — длительный и сложный процесс, на который оказывают влияние политические, социальные, экономические факторы.

Следует отметить, что на данный момент в отношении понятия «местное самоуправление» в научном мире не сложилось единого мнения о его сущности, что, несомненно, затрудняет эффективность использования данного института.

Становление института местного самоуправления в современной России проходит переломный этап, что обусловлено меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.

Эти процессы требуют дополнительного теоретического анализа, обобщений накопленного опыта.

Степень научной разработанности проблемы.

На современном этапе в российской науке накоплено достаточно информации о состоянии, перспективах и возможностях дальнейшего развития такого сложного социально-политического института, как местное самоуправление.

Многие авторы рассматривают проблему становления властных полномочий местного самоуправления в системе федеративных отношений в России и в этом процессе выявляют логику выстраивания вертикали власти.

Такой подход выявляется в трудах: Абдулатипова Р. Г., Автономова A.C., Атаманчука Г. В., Авакьяна С. А, Болтенковой Л. Ф., Калининой К. В.,.

Мацнева А. А, Медведева Н. П., Медведевой В .К., Михайлова В. А., Самара Ю. А., Столярова М. В., Емельянова H.A. и др.1.

В концептуальном аспекте вопросы развития местного самоуправления рассматриваются в работах: Авакьяна СЛ., Еремяна В. В., Ковешникова Е. М., Кутафина O.E., Незнамовой Е. А., Постовой Н. В., Таболина В. В., Широкова А. Н и др.2.

1 Абдулатипов Р. Г. Управление этнополитическими процессами: вопросы теории и практики.- М., 2001; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Россия-в чем суть бытия. М. «Республика». 1994; Автономов A.C. Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации., 2002; он же: У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 2002; Атаманчук Г. В. Современные концепции и национальный опыт местного самоуправления / В сб.: Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно — правовые основы, практика. — М., 1996. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. М., 1997; Болтенкова Л. Ф. Местное самоуправление в системе федеративных отношений: Лекция.-М.: Изд-во РАГС, 2004; она же: Учение о федерализме и его реализация в развитии государств (второе тысячелетие до н.э.- настоящее время). Книга 1. (второе тысячелетие до н.э. -начало XX в.).- М.:Изд-во РАГС, 2006; Калинина К. В. Этнические аспекты российского федерализма: история и современность// В кн.: Российский федерализм: от Федеративного договора до наших дней.-М., 2002; Мацнев A.A. Регион в системе федеративных отношений в России//Вопросы национальных и федеративных отношений.-М.: РАГС, 1999.-С.100−114- Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. / под. общей ред. Н. П. Медведева, А. И. Ракитова и др. М: Юрид. лит. 1994; Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2002; Медведева В. К. Региональная политика в условиях реформирования федеративных отношений: Автореф.дис.канд.полит.наук / Медведева Валентина КузьминичнаРос. ун-т дружбы народов. Каф.полит.наук, РАГС при Президенте РФ. Каф.нац.и федератив. отношений. — М, 2002; Михайлов В. А. Россия с мечтой о реальном федерализме//В кн.: Российский федерализм: от Федеративного договора до наших дней.-М., 2002; Самар Ю. А. К вопросу о самоуправлении народов Севера России / Ю.А. Самар//РАГС. Научные доклады 99 Вып.1.-М., 1999;Столяров М. В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами в условиях реформирования: Учебное пособие, — М.: Изд — во РАГС, 2005; Емельянов H.A., Шафиков Р. Ф. Местное самоуправление в Российской Федерации: теория и практика. М., 2003.

2 См., например: Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России: Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических учебных заведений, а также депутатов и работников органов государственной власти.- М.: Зерцапо-М, 2002; Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учебное пособие для высшей школы.-М.: Академический Проект, 2003; Ковешников Е. М. Муниципальное право России: Учебное пособие.- М.: Инфра-М, 2003; Кутафин O.E. Муниципальное право Российской Федерации: УчебникМ.: Юристъ, 2004; Незнамова Е. А. Местное самоуправление. Органы властиМ.: Приор, 2001;Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. Он же: Муниципальное право.

Внимание привлекают исследования Авекова В. В., Алисова А. Н., Гапоненко A. JL, Григорьева В. В., Дукачевой Е. Г., Мельникова С. Б., Панкрухина А. П. и др., в которых рассматриваются вопросы собственности муниципальных образований.1.

Анализу важнейших проблем местного самоуправления, касающихся образования, здравоохранения, культурного развития населения на территории муниципального образования рассматриваются в работах X. Берра., Горелова H.A., Олиференко Л. Я., Типенко Н. Г и др.2 Исторические аспекты местного самоуправления анализируются в работах Бакушева В. В., Куликова В. И., Уткина Э. А., Черняка В. З и др.3.

Проблемы становления общественно-властных отношений местного самоуправления в Республике Северная Осетия — Алания, в том числе и в историческом аспекте, исследуются в работах: Баева Г. В.,.

России. М., 2000;Таболин В. В. Муниципальное городское право: Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах.-М.: Формула права, 2000; Широков А. Н. Местное самоуправление: проблемы и пути их решения / Под ред. С. Н. Юрковой — СПб.: Знание, 2000.

1 См., например: Авеков В. В. Аренда объектов государственной и муниципальной собственностиМ.: Международная Академия маркетинга и менеджмента МАМАРМЕН, 2001; Дукачева Е. Г. Муниципальное управление: имущественный комплекс территории.- М.: Логос, 2002; Муниципальное управление: социально-экономическое развитие города / Авт.: А. Н. Алисов, АЛ. Гапоненко, С.Б. МельниковМ.: Логос, 2002; Григорьев В. В. Управление муниципальной недвижимостьюМ.: Дело, 2001; Панкрухин А. П. Муниципальное управление: маркетинг территорий — М.: Логос, 2002; См., также: Муниципальная собственность. Практика арбитражных споров. Нормативная база — М.: Приор, 2001.

2 См., например: Развитие туризма на муниципальном уровне — стратегия и примеры: Муниципальное управление. Вып.4 / Под ред. X. Берра, С. Исуповой.- М.: РНЦМС, 2000;Политика доходов и качество жизни населения: Учебное пособие / Под ред. H.A. ГореловаСПб.: Питер, 2003; Олиференко Л. Я. Социально-педагогическая поддержка детства: Муниципальная системаМ.: Народное образование, 2002. Типенко Н. Г. Институциональные изменения в образовании (муниципальный аспект).- М.: Фонд «Институт экономики города», 2001.

3 См., например: Бакушев В. В. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта.- М.: Сварог и К, 1998; Куликов В. И. История государственного управления в России: Учебник для студентов средних профессиональных учебных заведенийМ.: Академия, 2003; Уткин Э. А. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие — М.: Экмос, 2001; Черняк В. З. История государственного и муниципального управления России: Учебник для вузов.- М.: РДЛ, 2001.

Блиева М.М., Блиевой З. М., Бзарова P.C., Дзасохова A.C., Дзидзоева P.M., Дзидзоева В. Д., Кануковой З. В, Магометова А. Х., Маргиева В. И., Цалиева A.M., Чеджемова С. Р., Чиковани Г. Д., Шаталова М. М., и др.1.

В контексте с российской государственностью исследуются в монографиях Кобахидзе Е. И., Цалиева A.M., Чеджемова С. Р. и др.

Важно отметить, что анализу проблем местного самоуправления уделяется большое внимание на кафедре национальных, федеративных и.

Баев Г. В. Проект докладной записки о свободном избрании уполномоченных от горского населения для непосредственного общения с высшей властью. ЦГА РСО-Алания, ф.224. Оп.1, д.68- Он же: Выписки из «Русского инвалида». ЦГА РСО-Алания, ф224.0п.1,д.5- Он же: Конституция Абхазского народного Совета. ЦГА РСО-Алания, ф.224.0п.1,д.278- Блиев М. М. Осетия в первой трети XIX века. Орджоникидзе, 1964; Он же: К проблеме общественного строя горских («вольных») обществ Северо-Восточного и Северо-Западного Кавказа XVIII первой половины XIX века//История СССР. 1989.№ 4- Блиев М. М., Бзаров P.C. История Осетии с древнейших времен до конца XIX века. Владикавказ. 2000; Блиева З. М. Некоторые черты административного развития Северного Кавказа в 20-е гг. XIX в. // Россия и Северный Кавказ (проблемы историко-культурного единства). Грозный, 1990; Она же: Система управления на Северном Кавказе в конце XVIII — первой трети XIX века. Владикавказ, 1992; Бзаров P.C. Социальная структура осетинских обществ в XVIIIпервой половине XIX в. Владикавказ, 2000; Он же: Три осетинских общества в середине XIX в. Орджоникидзе, 1988; История Северной Осетии XX век// Под. ред. Дзасохова A.C. М., 2003; Дзидзоев P.M. Образование и развитие конституционного строя в России. Владикавказ. 1996; Дзидзоев В. Д. Экономическое и общественно-политическое состояние Северной Осетии в начале XX века (1900;1917г.г.). Владикавказ. 2001. Канукова З. В. Этнография осетинского пореформенного села. Владикавказ.1992. Она же: Родственные объединения в традиционной структуре осетинского села//Кавказ и цивилизации Востока в древности и средневековье. Владикавказ, 1993; Магометов А. Х. Политическое устройство у горских народов в первой половине XIX в.// Социальные отношения у народов Северного Кавказа. Орджоникидзе, 1978. Маргиев В. И. История государства и права Осетии. Майкоп. 1997; Цалиев A.M., Вопросы государственной и местной власти. Владикавказ. 1997. Чеджемов С. Р. Проблемы возникновения государства и права у народов России (на материалах государства и права Осетии) / С.Р. ЧеджемовСеверо — Кавказский горно — металлургический ин — т (ГТУ). — Владикавказ: Терек, 2005; Чиковани Г. Д. Осетинский Ныхас // Кавказский этнографический сборник. Тбилиси, 1979. T.V. Вып. 2- Шаталов М. М. Социально-экономическое развитие города Владикавказа. Владикавказ. 1998.

2 Кобахидзе Е. И. Осетия в системе государственно — административного управления Российской империи (последняя четверть XVIII — конец XIX в.): Историкоэтнологический анализ: Монография / Под. ред. докт. ист. наук В.Х. КажароваСевОсет. гос. ун-т. Владикавказ: изд — во СОГУ, 2003; Цалиев A.M., Чеджемов С. Р. Институты власти и правовые воззрения в Северной Осетии (конец XVIII-начало XX вв.) — Владикавказ: Издательско-полиграфическое предприятие им. В. А. Гассиева. 2004. международных отношений, о чем свидетельствует защита кандидатских диссертаций по данной теме: Гаджиомарова З. О., Малова C.B., Малараевой Ю. М., Шахова Ш. К.и др1.

Таким образом, опираясь на степень научной и правовой оснащенности проблемы в данной диссертационной работе анализируются наиболее существенные проблемы становления местного самоуправления, определения его властных полномочий.

Объектом исследования выступают актуальные вопросы становления местного самоуправления, его властных полномочий с учетом региональных особенностей.

Предметом исследования — является анализ этапов становления местного самоуправления, формирования властных полномочий, исследование проблем и противоречий в развитии местного самоуправления в Республике Северная Осетия-Алания.

Целью диссертационной работы является исследование проблем становления властных полномочий местного самоуправления как важнейшего института народной демократии.

Данная цель определяет решение целого ряда более конкретных задач:

— выявить теоретико-методологические основы становления властных полномочий местного самоуправления в Российской Федерации с учетом региональных особенностей;

— в историко-политологическом ключе исследовать этапы становления института местного самоуправления;

1 См., например: Гаджиомаров 3.0. Особенности становления и развития муниципальной власти в Республике Дагестан. М., 2006; Малов C.B. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, как фактор укрепления федерализма М., 2003; Малараева Ю. М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовой аспект. М., 2004; Шахов Ш. К. Местное самоуправление в Дагестане: исторические традиции и современность. М., 1997.

— раскрыть проблемы реализации политико-правовых основ становления местного самоуправления на современном этапе, их властных полномочий, взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

— проанализировать необходимость учета традиционных форм общественного самоуправления, их использование в современных условиях (на примере Республики Северная Осетия — Алания);

— определить проблемы и перспективы развития института местного самоуправления в Республике Северная Осетия — Алания.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах ученых, в которых в широком спектре анализируются проблемы становления и развития местного самоуправления.

Применялись различные научные методы познания, прежде всего метод политического анализа, а также системного, исторического, контент-анализа, институционального и др.

Источниковедческой основой выступают: Конституция Российской ФедерацииКонституция Республики Северная Осетия-АланияЕвропейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 годаФедеральный Закон от 28 августа 1995 года № 154 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3- Закон Республики Северная Осетия-Алания от 25.04.2006 г. «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания» № 24-РЗПослания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, а также международные договоры Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные акты, законодательные акты субъектов Российской Федерации по исследуемой проблеме и др.

Также в диссертационной работе автор опирался на документы Центрального государственного архива Республики Северная Осетия-Алания. (Далее, ЦГА PCO-АланияЦГА СО АССР), материалы текущего архива Парламента Республики Северная Осетия-Алания, архивные материалы, собранные в Отделе рукописных фондов Северо-Осетинского института гуманитарных исследований, представляющие собой как документы официального делопроизводства, так и документы личного характера, исследованы дореволюционные публикации в местных, так называемых административных газетах.

Научная новизна исследования обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности, результатами анализа практического осуществления законодательных основ развития местного самоуправления в Республике Северная Осетия-Алания.

Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором на фоне достаточно широкого научного осмысления проблем развития местного самоуправления решена важнейшая малоисследованная задача — проанализировать становление властных полномочий местного самоуправления в Российской Федерации, обращая внимание на региональный аспект проблемы.

Опираясь на теоретико-методологическую и правовую базу, в диссертации анализируются проблемы инкорпорации норм Европейской Хартии местного самоуправления в российскую правовую систему с учетом исторических, географических, социально-культурных и иных особенностей регионов России.

В работе представлена авторская классификация этапов становления местного самоуправления в России в историческом измерении, характеризуются их особенности.

Научную новизну представляет выявление глубоких традиционных форм общественного самоуправления у осетинского народа (сходы, народные собрания, коллективное решение общественных и частных вопросов и др.), некоторые из этих традиций находят применение в настоящее время. Именно они, по мнению автора, являются зародышем подлинной народной демократии.

Всестороннее изучение проблемы позволило выявить наиболее существенные ее аспекты, требующие решения: территориальные проблемы организации местного самоуправленияграницы полномочий местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации. При этом обращается внимание, что местные органы власти должны обладать четко очерченными законными правами и полномочиямив серьезном укреплении нуждается финансово-экономическая база местного самоуправлениядоказана необходимость создания действующего механизма контроля за деятельностью местного самоуправления и др.

Научную новизну представляет в известной степени постановка автором вопроса о необходимости развития законодательной базы, касающейся межмуниципального сотрудничества в субъекте Федерации, за пределами субъекта Федерации — в России и в международном плане, в том числе и приграничного сотрудничества.

Основные положения, выносимые на защиту.

— Развитие местного самоуправления как института демократии является одним из важнейших условий совершенствования федерализма в России. Важно уяснить смысл, содержание местного самоуправления-отсюда формирование его властных полномочий, взаимосвязи с органами государственной власти в решении социально-экономических и других задач местного значения. Выявляются особенности правовой модели местного самоуправления, проблемы инкорпорации норм Европейской Хартии местного самоуправления в российскую правовую систему.

— Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, географических, хозяйственных, этнических и иных особенностей развития регионов России. Необходимо закрепить законом и учитывать те его формы, которые оправдали себя исторически. В связи с этим выявляются этапы становления местного самоуправления в историческом измерении. самоуправления в Осетии выявляет глубокие корни формирования народной демократии в решении широкого круга проблем местного значения. «Ныхас» (народное собрание) по принципу «вече» отличалось выборностью, определением прав и обязанностей общины, общественной саморегуляцией, территориальной структурой, особой спецификой отличалось городское самоуправление.

— Одной из проблем в развитии местного самоуправления (городских и сельских поселений), формирования его властных полномочий является нечеткость в разграничении полномочий с органами государственной власти субъектов Федерации, что предопределяет необходимость развития федерального и местного законодательства в этой области. Существуют проблемы определения вопросов местного значения и возможность их решения на уровне местного самоуправления, прежде всего вопросы матепиально.

— Выявляются особенности развития местного самоуправления в Республике Северная Осетия-Алания, в частности, в решении проблем муниципальных границ, материальных и финансовых вопросов, выравнивания бюджетных средств муниципальных образований, кадрового обеспечения местного самоуправления. Ставится вопрос о необходимости федерального правового обеспечения ряда вопросов, к примеру, формирования муниципальной собственности на землю, выработки модельных уставов муниципальных районов, городских и сельских поселений с передачей полномочий от муниципальных органов управления — государственным и др.

— Исследование традиционных форм общественного финансовой базы сельского самоуправления и др.

— Анализируются особенности становления местного самоуправления в территориально-спорных, постконфликтных муниципальных образованиях, в данном случае в Пригородном районе Республики Северная Осетия-Алания.

— В постановочном плане рассматриваются проблемы приграничного межмуниципального сотрудничества.

Практическая значимость исследования.

Материалы и выводы диссертации могут быть полезными работникам муниципальных органов власти, а также руководителям и активистам общественных организаций. Положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при разработке учебных курсов и спецкурсов по праву, политологии, истории.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения проблемы на методическом семинаре кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Диссертация прошла обсуждение на проблемной группе кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования использованы в работе Парламента Республики Северная Осетия — Алания в разработке нормативно-правовых актов, регулирующих статус органов местного самоуправления. Основные идеи и выводы диссертации были отражены в научных публикациях автора общим объемом 2.2. пл.

Структура диссертации определена целью, исследовательскими задачами. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых источников и литературы и приложения.

Заключение

.

Одна из ключевых проблем современной власти и обществавыработка научно обоснованного понятия и определения сущности местного самоуправления во взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

По нашему мнению, институт местного самоуправления является основополагающим общественно-властным институтом российской государственности.

Это следует, из содержания местного самоуправления, вытекающего из смысла Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 -ФЗ.

По мнению экспертов Совета Европы, наш базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 вполне соответствует этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».1.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления.

Система (от греч. 8уБ1ета, буквально «целое, составленное из частей соединение») означает совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную.

1 См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М., Изд-во Приор. 2001.-С. 3. целостность, единство, упорядоченность. В системе целое главенствует над частями1.

Анализ известных дефиниций местного самоуправления позволяет выделить ряд его признаков:

— местное самоуправление представляет собой систему организации деятельности граждан на конкретной территории, являющую собой совокупность различных органов и институтов;

— единство самостоятельности и ответственности, что предполагает самостоятельное решение вопросов экономического, социального и культурного развития населения, коллективов граждан. При этом структуры местного самоуправления несут ответственность за положение дел в этих сферах на определённой территории;

— наличие собственного объекта, означающее самостоятельное решение вопросов местного значения;

— организация и функционирование в виде системы, учитывающей исторические, национально-этнические и иные местные традиции и особенности соответствующего населения;

— соответствующее правовое обеспечение.

Необходимо учитывать при этом, что местное самоуправление представляет собой местную публичную власть и, как правило, наряду с государственной властью она составляет форму единой публичной власти в государстве.

Сущность местного самоуправления, как общественно-властного института состоит не только в публичной власти, но и единстве власти, с одной стороны, и свободы, прав и законных интересов индивида, с другой стороны, в силу чего оно может быть отнесено к институтам гражданского общества.

1 Политологический словарь. В двух частях. Ч. II. — М.: 1994. — С. 118−119.

Политико-правовой анализ этапов становления местного самоуправления в России показывает, что реального местного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. ещё не было, но в этот период заложены некоторые его основы.

Федеральный Закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, как показала практика, недостаточно полно урегулировал формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в его осуществлении, не обеспечил «прозрачности» деятельности органов местного самоуправления, принятия и исполнения ими собственных решений.

Анализ опыта совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации показывает ряд концептуальных изменений, которым подвергся институт местного самоуправления вследствие принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон).

Во-первых, субъектам Федерации, ранее устанавливающим своими законами собственные модели территориальной организации местного самоуправления, осталось лишь функция определения границ конкретных муниципальных образований в унифицированной схеме, заданной новым Законом.

Во-вторых, предполагается наличие двух основных типов муниципальных образований, составляющих два уровня местного самоуправления. Это поселения (городские и сельские) и муниципальный район. Закон предполагает также наличие городских округов (городское поселение, компетенция которого включает в себя компетенцию поселения и муниципального района), а также внутригородских территорий города федерального значения как муниципальных образований.

В-третьих, Закон не только установил обязательность двухуровневой модели организации местного самоуправления, включающей поселения и муниципальные районы, во всех субъектах федерации, исходя из специфики того или иного российского региона, социально-экономических условий, особенностей решения государственных и местных задач, а также на основе учета мнения населения, но и четко разграничил полномочия каждого уровня местного самоуправления — социальные обязанности власти перед населением. Все иные полномочия органов местного самоуправления установленные федеральными и региональными законами должны относиться к отдельным государственным полномочиям, исполняемым органами местного самоуправления, за счет субвенций из соответствующего государственного бюджета.

Таким образом, была решена проблема дополнения перечня вопросов местного значения отраслевым законодательством.

В-четвертых, Закон дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и регионального бюджетов. Тем самым поставлен правовой заслон так называемым «федеральным и региональным мандатам», т. е. не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление.

В-пятых, крупным шагом вперед в определении сферы деятельности местного самоуправления является определение вопросов местного значения применительно к муниципальным образованиям разного типа (уровня). Поселения, муниципальные районы, городские округа решают теперь неодинаковые по объему дела. Это позволяет учесть особенности условий и возможностей их деятельности, приблизить местное самоуправление к населению и повысить его эффективность.

В-шестых, порядок формирования представительного органа муниципального района путем делегирования депутатов от поселений противоречит не только принципам Конституции России, но и положениям Европейской хартии местного самоуправления.

Вместе с тем, принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ повлекло необходимость ломки сложившейся системы территориальной организации местного самоуправления в ряде российских регионов, поставило новые проблемы перед региональной государственной властью, потребовало дополнительных организационных и финансовых затрат, отвлекло муниципальную власть от повседневной работы по исполнению своих социальных обязанностей.

Мы полагаем, что на данный момент повсеместное введение двухуровневой модели местного самоуправления будет сложным, неоднозначным процессом по нескольким причинам: во многих регионах на такую модель не сориентированы сложившиеся бюджетно — финансовые отношенияпроблемы в межбюджетных отношениях муниципальных образований различного уровняв большинстве муниципальных образований ощущается нехватка бюджетных средств и, как правило, они носят дотационный характеротсутствие бюджетных средств на развитие муниципалитетовнедостаточность налогооблагаемой базы для наполнения местных бюджетовповышение эффективности использования муниципальной собственностисуществующая социальная инфраструктура, недостаточность финансовых средств муниципальных образований на содержание объектов социальной инфраструктуры и дрпроблема нехватки квалифицированных специалистов в муниципальных образованиях т. д.

И самое главное: отсутствие у сельского самоуправления реальной собственной материально — финансовой базы будет приводить к его полной и вынужденной зависимости от районной власти.

Если оценивать передачу полномочий по определению территориального устройства местного самоуправления с регионального на федеральный уровень, то представляется, что ответ на этот вопрос может быть многоаспектным.

Во-первых, безусловно, следует положительно оценить сам факт появления в федеральном законе четких, конкретных, единообразных критериев установления территорий муниципальных образований. Федеральный законодатель, наконец, обеспечил системное и комплексное регулирование этого важнейшего вопроса муниципальной власти.

Во-вторых, установление федеральным законом исчерпывающего перечня видов муниципальных образований, определение уровней осуществления местного самоуправления, на наш взгляд, не нарушает требований Конституции России. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ допускает осуществление местного самоуправления как в городских, сельских поселениях, так и на более высоком территориальном уровне — в муниципальном районе, объединяющем территории нескольких поселений. При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ достаточно гибко регулирует вопросы территориальной организации местного самоуправления, не препятствуя определению конкретных территорий муниципальных образований с учетом исторических условий, местных традиций и принципов организации местного самоуправления, обеспечивающих приближение местного самоуправления к населению и реализацию права каждого гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления.

Выбор оптимальной территориальной организации местного самоуправления следует рассматривать как установление общих принципов организации местного самоуправления, и при выше названных условиях предложенное регулирование адекватно задачам, вытекающим из пункта «в» статьи 71, пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции России.

Таким образом, вряд ли может быть сделан вывод о нарушении соответствующими положениями Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав местного самоуправления.

В — третьих, целесообразность территориального переустройства местного самоуправления следует оценивать, в первую очередь, с точки зрения интересов граждан.

На наш взгляд, указанную перестройку следует признать полезной, если она приведет к расширению местной демократии, будет способствовать наполнению реальным содержанием прав населения на осуществление местного самоуправления. Окончательную оценку здесь даст только практика и время.

Мы полагаем, что важно получить не декоративное самоуправление в каждом населенном пункте, а полноценную муниципальную власть, способную исполнять возложенные на нее обязанности перед гражданами и имеющую адекватные собственные источники доходов бюджета.

Прошедшие годы показали, что вводить Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 — ФЗ можно лишь поэтапно, ибо не отработаны до конца механизмы его практической реализации, и дающие регионам возможность передавать полномочия вновь созданным муниципалитетам до 2009 года.

Проведенный в работе анализ изменений, произошедших в местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания в связи с введением нового федерального законодательства, показал, что подходы к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 в данном субъекте РФ отличается своеобразием, продиктованным местными особенностями.

В Республике Северная Осетия-Алания была принята идея о сохранении административно-территориального устройства, в связи с чем мероприятия по объединению, разделению и изменению статуса муниципальных образований не осуществлялись.

Для формирования и реализации новой системы бюджетного устройства органов самоуправления, а также укрепления их финансовой базы приняты Республиканский закон «О бюджетном процессе в Республике Северная Осетия-Алания» (№ 23-рз от 25.04.2006 г.), Республиканский закон «О межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия-Алания» (№ 16-рз от 26.08.2006 г.), закрепляющий порядок внутрирегионального межбюджетного регулирования.

Трудноразрешимой является проблема выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, когда за базовый критерий принимается объем доходов на душу населения.

Существует и комплекс иных проблем:

Правовые проблемы.

Отсутствие федеральных нормативных актов, регулирующих порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальным районом и поселениями значительно осложняет реализацию переходных положений Федерального закона.

Проблемы организационного характера.

Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в разрезе муниципальных районов проходит неравномерно, в этой связи отчет носит обобщенную форму.

Проблемы, связанные с решением конкретных вопросов местного значения в муниципальных образованиях.

Иные проблемы.

Главной целью законодательных реформ в области межбюджетного регулирования должно являться обеспечение сбалансированности доходных источников и расходных полномочий местных бюджетов. Вместе с тем, изменения, внесенные в налоговое и бюджетное законодательство в части передачи части налогов на федеральный и региональный уровни бюджетной системы, осложнили финансовое положение муниципальных образований. Значительно уменьшилась доля собственных доходов, в то время как на органы местного самоуправления переложили дополнительные полномочия и обязанности.

Федеральное бюджетное законодательство не в полной мере стимулирует социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Проблемы, связанные с передачей ряда полномочий от муниципальных органов власти государственным органам власти. В частности, вопросы сельского хозяйства, социальной защиты населения, оказания специализированной медицинской помощи, молодежной политики законодателем выведены из сферы полномочий органов местного самоуправления и должны реализовываться органами государственной власти субъектов федерации. При этом увеличение бюджетных потоков не предполагается. Очевидно, что предполагается создание соответствующих структур органов государственной власти.

Проблемная ситуация сложилась в сфере реализации молодежной политики. Законодатель пошел по пути исключения реализации этой группы полномочий из числа обязательных для органов местного самоуправления, что ведет в ликвидации рабочих мест специалистов в данной области.

Весьма сложной представляется реализация требований федерального законодателя в сфере разграничения имущества, в условиях отсутствия методических указаний из федерального центра. В частности, серьезную проблему представляет отсутствие критериев разделения такой собственности, как земля. И если базовым критерием по разделению собственности является наличие полномочия соответствующего муниципального образования, то в затронутом случае огульное разделение земель различных категорий вполне может привести к крайне неприятным отношениям между муниципальными образованиями.

Вторая серьезная задача это приведение уставов муниципальных образований в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131. Нет подготовленных к этой работе специалистов.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ, как известно, предусматривает достаточно обширные полномочия муниципалитетов, охватывающие почти все сферы их жизнедеятельности. В то же время реальная экономическая основа не позволяет местной власти в полном объеме, а кое-где даже частично, принять на себя полномочия по решению всех вопросов, отнесенных в ведение муниципалитетов.

В короткие сроки изменить уровень социально-экономического развития сел республики, тем более, — горных, невозможно. Поэтому призыв развивать собственные источники доходов в муниципальных образованиях задача верная, но трудновыполнимая без существенных финансовых вложений.

Мы полагаем, что в каждом районе и в целом в Республики Северная Осетия — Алания, надо разработать четкие специальные программы по постепенному внедрению их в жизнь в муниципальных образованиях всех уровней. В рамках этих программ развития необходимо узаконить понятие о несостоятельности муниципального образования или определить порядок разрешения такой ситуации, когда муниципальное образование не может (или никогда не сможет быть) самодостаточным. Если, например, район на 80−85% является дотационным, то невозможно усовершенствовать финансовые отношения настолько, чтобы выровнять доходы и расходы на низовом уровне власти.

Передача муниципалитетам налога на недвижимость граждан в качестве основного в какой-то мере, возможно, и увеличит доход, но в вряд ли собираемость даже этих средств будет полной: практика сборов налогов уже подтвердила их слабую состоятельность.

Следует продекларировать хотя бы на уровне субъекта РФ возможность закрепления в уставе муниципального образования только тех вопросов местного значения, которые будут обеспечены реальными финансами.

Уместно было бы, и закрепить более упрощенную схему принципа территориальной организации местного самоуправления на поселенческом уровне, ввести понятие несостоятельности сельского поселения как муниципального образования с вытекающими отсюда последствиями. Таких как в Республике Северная Осетия — Алания, так и в других субъектах Федерации будет не мало.

При согласовании внешних границ муниципальных районов с субъектами РФ к наиболее сложным в этом направлении относится территориальный вопрос о Пригородном районе Республики Северная Осетия — Алания и Республикой Ингушетия, нерешенности вопроса об административных границах, что затрудняет решение вопроса о продуктивной реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ как в Республике Ингушетия, так и в Пригородном районе Республики Северная Осетия — Алания.

В настоящее время Республики Северная Осетия — Алания геополитически «обречена» на то, чтобы играть одну из ключевых ролей в комплексе российско-грузинских отношений, что вытекает из её приграничного статуса, где в соответствии с приказом ФСБ России часть территории Республики Северная Осетия — Алания стала пограничной.

Пограничная зона на территории Республики Северная ОсетияАлания, прилегающей к государственной границе Российской Федерации с Грузией, установлены в пределах полосы местности до рубежа проходящего в муниципальных образованиях: «Ирафский район" — «Алагирский район" — «Пригородный район" — «город Владикавказ».

Предпосылками развития приграничного сотрудничества могут являться: общность исторической судьбы, традиционность взаимных экономических и гуманитарных связей, схожесть культур, языка, единство природной среды и т. д.

Мы полагаем, что среди принципиальных шагов, направленных на урегулирование осетино-грузинских отношений, разработку концепции зоны наибольшего экономического благоприятствования, которая могла бы включать Алагирский район Северной Осетии, Южную Осетию и Горийский район Грузии, что будет способствовать в целом сближению народов, социально-экономическому росту, налаживании добрососедских отношений на приграничной территории.

Особой актуальностью отличается задача определения полномочий органов местного самоуправления, которые в соответствии с европейскими нормами и правилами являются основным звеном приграничного сотрудничества.'.

1 Доклад Совета Федерации ФС РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Часть 2. Законодательное обеспечение основных направлений.

Таким образом, как мы видим, происходит очередной этап совершенствования института местных органов власти, и мировая экономическая система возлагает на местные органы власти задачу влияния на разностороннее развитие территорий для повышения уровня жизни, занятости и социальной защиты их населения, сохранения и восстановления окружающей среды и т. д.

Вместе с тем, вопросы приграничного сотрудничества в российском правовом поле до сих пор в полной мере не раскрыты.

Вследствие этого не разграничены полномочия федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере приграничного сотрудничества.

Мы полагаем, что существующие проблемы и перспективы развития приграничного сотрудничесва, в России, создают объективную реальность принятия федерального закона о приграничном сотрудничестве, где в полном объёме должны быть задействованы органы местного самоуправления. внутренней и внешней политики в 2005 году. // Совет Федерации ФС РФ. Официальный сайт // http:// www. council, gov. ru / lawmaking / report / 2005 /14 / index. Html.