Паспортная система России: формирование и механизм функционирования во второй половине XVII — начале XX в.: Историко-правовой анализ

Всякий порядочный русский человек состоит из трех частей: души, тела и паспорта".

В.И. Даль.

Актуальность темы

диссертационного исследования. Тема данного диссертационного исследования обусловлена рядом факторов современной действительности. В последние годы в России произошли значительные общественно-политические и социально-экономические преобразования, которые охватывают и систему правоохранительных органов, в том числе и подразделения паспортно-визовой службы. В процессе её реформирования научное и практическое значение имеет изучение истории формирования и функционирования паспортной службы и её роли в системе правоохранительных органов России. Весьма интересным, с этой точки зрения, является опыт организации паспортной системы Российского государства до октябрьской революции 1917 года. К сожалению, он в должной мере не изучен. Между тем, в деятельности паспортной службы России находили отражение процессы, присущие государственному и общественному устройству империи в целом. Её опыт содержит немало элементов, которые при творческом подходе могут быть полезными в современной организации деятельности паспортных подразделений Российской Федерации.

Динамичная работа паспортной службы — необходимый инструмент управления миграционными процессами в руках государства. Оно не может ограничиваться лишь провозглашением демократических принципов о праве граждан на свободу передвижения, и выбор места жительства. Государство, опираясь на паспортно-визовые подразделения органов внутренних дел, осуществляет комплекс мер, направленных на обеспечение общественного порядка и паспортного режима, выявление лиц, скрывающихся от суда и следствия, предупреждение и раскрытие преступлений.

Современная российская паспортная система прошла большой исторический путь становления и развития, накопив значительный положительный и отрицательный опыт. Процесс эволюции паспортного ведомства основывается на целом ряде промежуточных этапов, каждому из которых соответствует та или иная государственная политика с присущими только ей характерными чертами и свойствами.

Комплексный исторический анализ организационно-правовых основ щ формирования, функционирования и эволюции паспортной системы в истории Российского государства имеет не только познавательное, но и важное практическое значение, что непременно будет способствовать всестороннему обогащению современной юридической науки и позволит творчески использовать накопленный предыдущими поколениями опыт.

Недостаточная научная разработанность, наличие ряда пробелов в системе историко-правовых знаний, необходимость решения проблем ф паспортной юрисдикции на региональном уровне явились предопределяющими степень актуальности данного направления научного исследования факторами, обусловившими выбор темы диссертационного проекта.

Сегодня, когда государство поэтапно вводит в действие новый паспорт гражданина Российской Федерации образца 1997 г., как никогда назрела острая необходимость максимальной реализации положительного отечественного опыта по реформированию паспортной системы.

Степень научной разработанности темы исследования. На # протяжении многих лет отечественные учёные занимались изучением различных аспектов формирования, функционирования, эволюции и правового обеспечения паспортной системы России.

Вместе с тем, в настоящее время ощущается острый недостаток в комплексных монографических работах, посвященных многим еще не изученным историко-правовым явлениям, в полной мере раскрывающим ряд научных направлений, связанных с организационно-правовой регламентацией деятельности органов полиции по обеспечению паспортного режима.

Историография дореволюционного периода многопланова. Ограниченные рамки исследования не позволяют подробно остановиться на каждом из них. Однако, на наш взгляд, нельзя не отметить авторов фундаментальных изданий, наиболее полно раскрывающих исторические этапы становления и развития паспортной системы России. Это работы В.Н. Александренко1, И.Е. Андриевского2, Н.В. Варадинова3, А.Д. Градовского4, В.М. Гессена5, В.Ф. Дерюжинского6, JI. Комаровского7, В.В. Ивановского8, Н.М. Коркунова9, ф К. Малышеыва10, Ф.Ф. Мартенса11, JI.M. Роговина12, И.Т. Тарасова13, П. Палимпестова14, В.А. Уляницкого15.

Советская историография, в той или иной степени отражающая исследуемую проблематику, отчасти страдает определенной идеологической направленностью и «классовым» подходом, характерным для данного исторического периода. Информация осмысливалась и подавалась с учетом происходящих в обществе политических событий в рамках официально принятой в обществе идеологии. Однако исследователи советского периода,.

1 Александренко В. Н. О подданстве и натурализации // Известия Варшавского университета. -1904.-№ 5.

I Андреевский И. Е. О правах иностранцев в России до вступления Иоанна III на престол великого княжества Московского. — СПб., 1854. у.

Варадинов Н. История Министерства внутренних дел: В 2 т. — СПб., 1858.

4 Градовский А. Д. Закон и административное распоряжение по русскому праву. — СПб., 1874. Градовский А. Д. Курс Русского государственного права: В 9 т. — СПб., 1875.

5 Гессен В. Н. Подданство, его приобретение и прекращение. — СПб., 1909.

6 Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. — СПб., 1911.

7 Комаровский Л. Международное право. — М., 1897.

Комаровский Л. Обзор современной литературы по международному праву. — М., 1911.

8 Ивановский В. В. Русское государственное право. Государственная служба. — Казань, 1885.

9 Коркунов Н. М. Укоренение иностранцев и прекращение подданства // Журнал министерства юстиции. — 1895. -№ 9.

10 Малышев К. Курс общего гражданского права России: В 2 т. — СПб., 1880.

II Мартене Ф. Ф. Конспект международного права. — СПб., 1881.

Мартене Ф.Ф. О консулах и консульской юрисдикции на Востоке. — СПб., 1873. Мартене Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов: В 2 т. —.

СПб., 1905.

Роговин JI.M. О паспортах заграничных, пропуске через границу и пограничных сообщениях. — СПб., 1909.

I «I.

Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. — М., 1897.

14 Палимпестов П. Историческое обозрение законодательства о заграничных паспортах для русских подданных // Журнал Министерства Внутренних Дел. — 1857. — № 22. Уляницкий В. А. Лекции по международному праву. — СПб., 1900. несмотря на идеологические погрешности, также внесли большой вклад в становление паспортно-визового законодательства. Представить себе советский этап развития паспортной системы, как эпоху, не имеющую исторических корней, было бы ошибочным. Преемственность авторских теорий, прежде всего, проявилась в восприятии передовых идей, сформировавшихся в российском обществе ещё в дореволюционный период.

Говоря о советском этапе изучения паспортной системы необходимо отметить труды Т. И. Желудковой «Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка"16, М. И. Сизикова «История полиции России (1718.

1П.

1917)". Идеологически направленное объяснение даёт исследователь С. Н.

Фаркин в своей монографии «.Почему введена паспортная система», а так же Р. К. Рыбальченко в труде «Паспортная система в СССР"19. Информация осмысливается и подаётся с учётом происходящих в обществе политических событий в рамках официально принятой партийной идеологии.

Особенно большой интерес представляет исследование доцента Сэррейского университета (Англия) Мервина Мэтьюза, содержащее обзорно-статистический материал, собранный им во время пребывания в Советском Союзе.

Большое количество исследований в советский период было посвящено изучению крестьянского движения и социально-экономическим проблемам России XIX — начала XX вв. Вместе с тем, эти работы содержат богатый фактический материал о формах учета населения, причинах побегов податного.

16 Желудкова Т. И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. — М., 1977.

Желудкова Т. И., Хоботов А. Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР 1917;1974 г.-М., 1990.

17 СизиковМ. И. История полиции России (1718−1917). -М., 1992. -Вып. 1. -С. 66.

18 Фаркин С. Н. Почему введена паспортная система — М., 1933.

19 Рыбальченко Р. К Паспортная система в СССР. — Киев, 1977.

20 Мэтьюз М. Ограничение свободы проживания и передвижения в России до 1932 года // Вопросы истории. — 1994. — № 4. — С. 22−34. населения и формах борьбы с ними, а также влияние паспортного законодательства на крестьянский отход.

На нынешнем этапе развития отечественной юридической науки в среде ученых значительно активизировалась разработка вопросов, связанных с функционированием паспортной системы России и миграцией населения. Кроме уже приведённых работ, на формирование идей и положений исследования в большей или меньшей степени оказали воздействие теоретико-Р правовые, методологические исследования и публикации современных учёных: В. М. Баранова, А. В. Борисова, Ю. Г. Галая, А. С. Дашичева, С. В. Кодана, A.M. Корж, В. М. Курицина, Р. С. Мулукаева, В. Б. Романовской, О. В. Ростовщиковой, И. Ю. Полякова, Е. А. Скрипилева, О. Г. Смирновой, A.M. Тесленко и других авторов, посвященные истории царской полиции. Однако, акцент в исследованиях современных ученых, занимающихся проблемами полиции и полицейского законодательства, делается на изучение организационно — ^ правовых основ дореволюционной полиции, её структуры и компетенции, месте в системе государственных органов.

Что касается деятельности МВД в области паспортизации и учёта населения в период XVII — начала XX веков, то эта проблема в научном плане практически не изучена. Ощущается острый недостаток в комплексных монографических исследованиях, посвящённым некоторым, ещё далеко не изученным историческим фактам, в полной мере раскрывающим ряд направлений, регламентирующих правовые основы российского 4 законодательства о заграничных паспортах. Наиболее освещенной, в научном плане является исторически складывавшееся правовое положение иностранцев в Российской империи. К числу наименее изученных, относится вопрос функционирования паспортной системы, связанный с организационно-правовой регламентацией приобретения и прекращения подданства Российской Империи.

Источниковая база. Основополагающими источниками работы стали: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ), Свод законов Российской империи (СЗ), Собрание узаконений и распоряжений правительства (СУ), Устав о паспортах и беглых в редакциях 1832, 1857, 1894 и 1903 года, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845г.) в редакциях 1857 и 1885 гг., Высочайший указ «О паспортах внутри государства» 1903 года, «Положения о видах на жительство для дворян, чиновников, почётных граждан и евреях» 1895 годаположение о видах на жительство, утверждённое Министерством внутренних дел Российской империи от 12 декабря 1894 года и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти, ведомственные приказы, статистическая информация и отчёты МВД. В этих документах содержится богатый материал, характеризующий становление и функционирование паспортной системы России.

Научная новизна работы обусловлена, как выбором темы диссертации, так и подходами к ее рассмотрению. Диссертация является комплексным, логически завершенным исследованием историко-правовых процессов организации и развития паспортной системы России. Она стоит в числе первых работ, изучающих данную проблему, и является теоретико-прикладным научным проектом, осмысливающим богатое историческое наследие. В работе впервые обобщается и анализируется опыт правового регулирования деятельности государственных органов по использованию паспортной системы в обеспечении общественного порядка и борьбы с преступностью. В ней на документальной основе показаны формирование правовой базы функционирования паспортной системы, соответствующей каждому историческому отрезку времени развития нашего государства, роль государственных и местных органов власти в решении ключевых вопросов с использованием паспортного режима. Работа существенно дополняет уже имеющиеся научные издания и представляет собой монографическое исследование развития отдельных направлений в отечественной юридической науке.

Объектом диссертационного исследования является процесс формирования и развития дореволюционного законодательства в области учета населения и его миграции.

Предметом исследования является совокупность нормативно-правовых актов самодержавной России о документе, удостоверяющем личность, о свободе передвижения и выборе места жительства, о регистрационном учёте населения, о выезде из Российской Империи и въезде на её территорию, о О правовом положении иностранных граждан в России, о Российском подданстве, формирование и особенности функционирования паспортной системы России в XVIII — начале XX вв.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и ретроспективного анализа российского законодательства, историко-правовых источников, сложившейся практики, архивных и иных документальных материалов проследить пути становления, развития и правового регулирования ^ деятельности паспортной службы России.

В связи с этим основными задачами, поставленными в ходе исследования, являются:

• изучение и обобщение законодательных документов, научных, архивных и иных источников в целях определения степени и уровня теоретической разработанности проблемы;

• установление общих закономерностей, характерных для развития паспортной системы России в дооктябрьский периодф • определение этапов формирования структуры паспортного законодательства в изучаемый период;

• исследование профессиональной деятельности и роли управленческих структур в сфере обеспечения функционирования паспортной системы;

• выявление позитивных и негативных сторон в организации паспортной системы;

• изучение особенностей формирования и функционирования паспортной системы на региональном уровне;

• оценка состояния паспортной системы самодержавной России накануне и в период проведения буржуазных реформ второй половины XIX в., а также начала XX в.;

• формулирование теоретических положений и выводов, направленных на совершенствование деятельности паспортно-визовой службы в современный период.

Методологические основы исследования.

При проведении научного исследования на стыке исторической и юридической наук автором использованы присущие той и другой науке методы, приёмы и принципы. Основными методологическими принципами при подготовке диссертации являются: объективность, историзм, всесторонность. Материалы, составляющие основу исследования, изучаются и подвергаются анализу с учётом хронологии событий, содержания правовых форм, необходимости получения максимально возможной и достоверной информации из прорабатываемых научных источников.

Методологию и методику диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания окружающего мира, в частности, диалектико-материалистический метод познания объективной действительности, а также частно-научные методы: функциональный, экстраполяции, моделирования, сравнительного и проблемного анализа, аналогии, синтеза и др. Наряду с ними, использованы методы, применяемые в юридической науке: историко-правовой, формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой и др.

Положения, выносимые на защиту. Исходя из цели и задач исследования, а также в результате изучения историко-правовых процессов становления и развития паспортной системы XVII — начала XX веков в России, позволит автору обосновать и вынести на защиту следующие положения:

1. Паспорт, как документ, удостоверяющий личность и право на «отлучку», стал использоваться государством с середины XVII в., и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заключения. Первое упоминание о документе, по сути выполнявшем роль паспорта («вид или письмо»), появляется в Соборном уложении 1649 г., но окончательно этот институт сложился только в первой трети XVIII века.

2. Установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром I в 1724 году нормативного акта, названного «Плакат». Этим документом паспортный вопрос был поставлен в тесную связь с финансовыми интересами государства и его полицейскими потребностями. Тем самым государство сделало паспорт на ближайшие почти двести лет надежным налоговым источником. Паспорт становится инструментом контроля за налогоплательщиками, которым запрещалось покидать место постоянного жительства без разрешения начальства и документов, удостоверяющих личность.

3. Паспортное законодательство конца XVIII века складывалось по двум основным направлениям: регламентация учета и паспортизация населения, и выработка механизмов преследования беглых и дезертиров.

4. Институт подданства Российской империи формируется в середине XIX века и окончательно оформляется по средствам издания закона «О принятии иностранцев в русское подданство» от 10 февраля 1864 года. Вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 года.

5. Характерной чертой дореволюционной паспортной системы является её сословно-классовый характер. Единых паспортных правил для всех категорий населения в России не существовало вплоть до 8 октября 1906 года, когда был подписан Высочайший указ — «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний», благодаря которому крестьяне, наконец, получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий.

6. Средством решения проблем миграции является разработка Миграционного Кодекса Российской Федерации, который явился бы кодифицирующим законодательным актом, регулирующим виды и типы миграции на территорию Российской Федерации и между субъектами Федерации. Предметом регулирования Кодекса должны стать вопросы, связанные с установлением единой федеральной системы оказания государственной помощи субъектам миграции и повышением регулирующей роли государства в распределении миграционных потоков по территории России.

Практическая значимость исследования заключается в применении результатов диссертации в процессе совершенствования деятельности паспортной службы России. Накопленный в период организации научного поиска материал может оказать необходимую фактологическую и методологическую помощь педагогам учебных заведений МВД в преподавании ими юридических дисциплин, а также слушателям (курсантам) при написании ими самостоятельных теоретических и прикладных исследований по данной Ф теме. Результаты диссертационного исследования нацелены также на совершенствование текущего законодательства и правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы повышения уровня и безопасности жизни населения» (Н. Новгород 24 марта 2001 г.) — «Проблемы административной деятельности ОВД: пути и средства их ^ разрешения» (Н. Новгород 30 апреля 2001 г.) — «Международные стандарты в области прав человека» (Н. Новгород 19 декабря 2001 г.) — «Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, юридическая практика обеспечения» (Н. Новгород 21 июня 2002 г.) — «Роль ОВД в обеспечении миграционной политики» (Н. Новгород 9 июня 2003 г.) — «Миграция и права человека в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты» (Н. Новгород 23−25 сентября 2003 г.).

Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России и в настоящее время применяются в учебном процессе. Материалы диссертации используются также при подготовке специалистов в Нижегородской правовой академии и на занятиях сотрудников ПВС по служебной подготовке.

Основные положения и теоретические выводы диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. История паспорта в России // Труды межвузовской научной конференции, 29−30 апреля 2002 г. — Н. Новгород: Московский институт экономики, менеджмента и права, Нижегородский филиал. — 2002. С. 39−44. (0.4 п. л.).

2. Формирование и развитие паспортной службы России в XIX—XX вв. // Проблемы юридической науки в исследованиях докторов, адъюнктов и соискателей. Н. Новгород, 2002. — Вып.8. — С. 12−19. (0.3 п. л.) 'в 3. Свобода передвижения в дореволюционной России // Наука и практика на рубеже столетий: Сборник докладов и сообщений курсантов и слушателей / Под ред. Проф. В. М. Баранова и В. А. Ионова. — Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003. — Вып. 2. — С. 24−28. (0.2 п. л.).

Структура и объём диссертации Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы.

Выводы комиссии для законодательства того периода были революционными. «Комиссия нашла возможным допустить, что. едва ли согласно с достоинством державы удерживать насильственно, под угрозой уголовной кары в своем подданстве таких людей, которые не желают в нем оставаться"367. Выработанный комиссией проект состоял из двух частей. В первой говорилось об увольнении из подданства (ст. 1−12), а во второй — об исключении из него (ст. 13−20) .

Об увольнении из подданства могли просить совершеннолетние лица мужского пола, вдовы. Женщины, не состоящие в браке, могли просить об увольнении из подданства только с согласия родителей.

Прошение об увольнение из подданства России подавалось на имя министра Внутренних дел через губернатора или русское посольство за рубежом. В прошении указывалось государство, в которое желает выехать проситель, семейное положение, где проживает в настоящее время. К прошению прилагалось согласие жены и совершеннолетних незамужних дочерей. Лица, подлежащие воинской повинности, прилагали к прошению свидетельство об освобождении от неёлица податного сословья прилагали увольнительное свидетельство мещанского или сельского общества, к которому они приписаны по ревизии. После проверки сведений, указанных просителем, губернатор выносит по делу мотивированное заключение. Русские посольства направляют поданные им ходатайства об увольнении и собранные документы министру Внутренних дел через министерство Иностранных дел. Для.

366 Записка комиссии, учрежденной для рассмотрения вопроса об оставлении русского подданства // Россия. Государственный Совет. Т. 64, 1872. — С. 6.

367 Там же. — С. 9.

368 Проект положения об увольнении из русского подданства и об исключении из него // отыскания кредиторов и других заинтересованных лиц, сведения о просящих о выходе из подданства троекратно публикуются в губернских ведомостях. Если никаких заявлений от заинтересованных лиц не последует, то по истечении четырех месяцев после публикации ходатайство удовлетворяется. После оплаты гербового сбора оставляющим подданство выдавалось увольнительное свидетельство, которое получало законную силу после выезда указанных в нем лиц за границу, а если оно выдавалось российским посольством или О консульством за рубежом, то с момента получения369. Несовершеннолетние дети, внесенные в увольнительные свидетельства своих родителей признавались русскими подданными, если в течение года после достижения совершеннолетия они заявят о своём желании в русском посольстве или консульстве370. Лица, получившие увольнительные свидетельства, должны были покинуть Россию в шестимесячный срок со дня получения свидетельства.

Не могли быть уволенными из подданства лица, состоящие на государственной службе, подлежащие воинской повинностилица, вызванные О по уголовному делу к следователю или в суд (здесь, на наш взгляд, речь идет о свидетелях, т. к. выход из подданства отнесен к компетенции министра Внутренних дел, что делает невозможным выход из подданства не только обвиняемых в уголовных преступлениях, но даже подозреваемых в них), лица, на которых числятся государственные или частные долги, привлеченные к уголовной или административной ответственности.

В отношении замужних женщин проект был либеральнее всех 0 европейских законодательств. По законам большинства европейских государств, с увольнением из подданства мужа, жена и его.

371 несовершеннолетние дети следовали за ним автоматически. Члены комиссии.

Россия. Государственный Совет. Т. 64,1872. ст. 1.

369 Правила о порядке производства дел об увольнении и исключении из подданства // Россия. Государственный Совет. Т. 64,1872. ст. 6.

370 Там же. — ст. 11.

371 Это предусматривалось в Австрии по уложению от 21 декабря 1867 г., Пруссии по Закону от 12 февраля 1870 г. увидели в таких правилах «значительное стеснение свободы женщин"372. Выход из подданства Российской Империи замужней женщины разрешался.

373 законопроектом только с ее согласия .

Уволенные из подданства могли свободно приезжать обратно в Россию и просить о принятии их в русское подданство на общих основаниях с иностранцами.

Лица, принявшие иностранное подданство, не получив предварительного О увольнения из русского, обвиняемые в уголовном преступлении и не явившиеся по вызову суда, вступившие без разрешения правительства в иностранную военную или гражданскую службу или не возвратившиеся в Россию по вызову правительства (если они не представили доказательств, что не явились по независящим от них причинам), исключались из подданства. Въезд таким лицам в страну разрешался только с особого разрешения министра Внутренних дел, которое он мог выдать не ранее, чем через 5 лет после исключения из подданства.

Внесенный в Государственный Совет проект дважды подвергался рассмотрению в Департаменте законов. В первом чтении 30 октября 1871 г. Департамент признал, что действующие законы об оставлении русского подданства «отжили свой век», и рекомендовал законопроект для Высочайшего утверждения, предварительно сделав в нем некоторые редакционные изменения. Во втором чтении 29 января 1872 г. в Департаменте возникли сомнения о самой необходимости нового закона. В нем, по мнению 0 Департамента, затрагивались вопросы, требующие предварительной разработки. Департамент признал необходимым передать все материалы комиссии во II Отделение Е. И. В. канцелярии, для того, чтобы обсудить их со всеми заинтересованными ведомствами.

372 Записка комиссии, учрежденной для рассмотрения вопроса об оставлении русского подданства // Россия. Государственный Совет. Т. 64, 1872. — С. 13.

373 Проект положения об увольнении из русского подданства и об исключении из него // Россия. Государственный Совет. Т.64,1872. ст. 5.

В 1872 году при II Отделении Е. И. В. канцелярии учреждается особая комиссия из представителей всех ведомств, которые и ранее принимали участие в составлении проекта. Комиссия работала 4 года, и к началу 1876 г. ею был выработан законопроект, который по основным положениям мало чем отличался от законопроекта 1872 г. В марте 1876 г. из II Отделения Е. И. В. канцелярии проект для вынесения заключения был направлен в Министерство Юстиции, где пролежал ещё 5 лет.

Между тем, 19 сентября 1885 г. по многочисленным просьбам губернаторов западных губерний для рассмотрения вопроса о мерах по прекращению наплыва иностранных поселенцев в западные окраины страны, по Высочайшему повелению, при министерстве Внутренних дел была учреждена особая комиссия под председательством министра Внутренних дел барона фон-Плеве. К её компетенции были отнесены вопросы иностранного землевладения и устройства иностранных поселенцев. Но на первых заседаниях комиссии выяснилось, что решение поставленных перед ней задач невозможно без решения главного вопроса — о порядке вступления в русское подданство и выхода из него. Правительство пришло к пониманию, «что при отсутствии решительного противодействия постоянно увеличивающемуся наплыву иностранных поселенцев это явление в дальнейшем своем развитии может угрожать стратегическим интересам государства в таких регионах, которые по своему географическому положению находятся на границе владений сильных европейских держав и наиболее нуждаются в охране"374.

По данным, собранным комиссией за период с 1880 по 1884 гг., в русское подданство было принято 19 436 человек, причем только 46% из принятых приходилось на внутренние губернии страны, остальные число приходилось на губернии западных окраин. По своему происхождению 89% принадлежали к числу подданных соседних западных держав — Германии (73%) и Австрии.

374 Журнал комиссии о мерах к предупреждению наплыва иностранцев в западные окраины // Россия. Государственный совет. Департамент законов. Материалы. — СПб., 1891. — С. 1.

16%). По вероисповеданию около 45% были католиками, 42% — лютеранами и протестантами, 23% приходилось на лиц других вероисповеданий375.

Высочайшим повелением 20 ноября 1887 г. законопроект об оставлении русского подданства из министерства Юстиции был снова передан в министерство Внутренних дел на повторное рассмотрение. Результатом работы комиссии явился проект, хотя и поступивший на рассмотрение Государственного Совета в 1888 году, но так и не получивший.

О законодательного утверждения. В 1893 году в новой редакции проект снова был вынесен в Государственный Совет министерством Внутренних дел, но так и не был принят по причине не заинтересованности в нем большинства ведомств.

Таким образом, в середине XIX века институт подданства получил достаточно четкую правовую регламентацию, особенно это касалось порядка принятия в российское подданство. Однако применение этих норм было осложнено тем, что они были рассредоточены в большом количестве О нормативно-правовых актов, относящихся к различным отраслям государственного управления. В связи с этим потребность в систематизации нормативного материала была крайне острой. Над этим вопросом в разное время работали три межведомственные комиссии в общей сложности более двадцати лет. Но нормативный акт, включавший в себя порядок принятия и оставления русского подданства до 1917 года так и не был принят. 9.

375 Журнал комиссии о мерах к предупреждению наплыва иностранцев в западные окраины // Россия. Государственный совет. — СПб., 1891. — С. 17.

Заключение

.

Анализ формирования и функционирования паспортной системы Российской империи XVII — начале XX вв. показывает, эволюция основных институтов законодательства о свободе передвижения и выбора места жительства неразрывно связана с процессами политического и социально-экономического характера активно влиявшими на деятельность российского государства в этой сфере. Внутренняя политика государства нашла своё отражение в законодательстве, определяющим порядок учета населения посредством введения единых документов, удостоверяющих личностьпаспортов, их регистрации по месту жительства и пребывания.

Возможность человека свободно передвигаться и выбирать место жительства в её демократическом смысле имеет в России довольно короткую историю с точки зрения законодательного закрепления и практического воплощения. На протяжении столетий это естественное устремление людей не получало законодательного признания и фактически попиралось властью.

Нормы права, регламентирующие порядок передвижения по стране как своих подданных, так и иностранцев, появляются в российском праве одновременно с возникновением централизованного государства, однако паспортное законодательство формируется лишь в первой четверти XVIII века, что было связано с завершением процесса становления абсолютной монархии в России.

Первым этапом становления паспортной системы явилось обеспечение рекрутами модернизируемой Петром I армии, для чего необходимо было организовать и провести «подушное обложение». Правовое регулирование паспортной системы того времени составляли указы Петра I, которые были направлены на пресечение дезертирства и борьбу с разбоем.

Реформы, проводимые первым российским Императором, фактическое закрепощение государством всех сословий, широкое заимствование достижений западной культуры, войны и налоговый гнет породили недовольство как среди широких слоев населения, так и в среде аристократии. В этих условиях укрепление монархии было невозможно без обновления государственного механизма и механизма правового регулирования. Именно в этот период появляются специализированные акты, совершенствующие формы демографического учета, регламентирующие правила выдачи документов, О удостоверяющих личность, а также устанавливающие санкции за самовольное оставление места жительства или службы.

В середине XVIII века, в период перехода к «просвещенному» абсолютизму, в изменившихся политических и социально-экономических условиях происходит дальнейшее развитие паспортной системы и миграционного контроля. Получает законодательное оформление правовое положение иностранцев. Екатерина II в Манифесте от 4 декабря 1762 г. окончательно решила вопрос о свободном въезде иностранных подданных в 0.

Россию и предоставила им значительные права и льготы.

К началу XIX века в России сформировалась достаточно стройная паспортная система, в основе которой лежал принцип сословного деления. Она довольно успешно позволяла осуществлять контроль за миграциями на территории государства. Законодательство, регламентирующее учет населения и паспортный режим, стало юридической основой системы миграционного контроля Российской империи, состоящей из трех основных элементов, ^ сложившихся в институты:

1. Определилось понятие «место жительства», в рамках которого, с помощью различных систем учета населения, устанавливалось место проживания российских и иностранных подданных;

2. Институт паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;

3. Институты «беглых» и дезертиров, которые определяли механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного законодательства.

Отмечая значительный прогресс в развитии законодательства в этой сфере, следует отметить, что в данный период в России отсутствовала законодательно регламентированная возможность для податных сословий изменить сословие или место жительства, что провоцировало их самовольный уход с места приписки.

Паспорта, являясь документами, дающими право на отъезд с места жительства, мешали развитию торговли и отхожих промыслов, ограничивали рынок рабочей силы, что вызывало недовольство помещиков оброчных губерний и негативно сказывалось на государственных доходах. Этим объяснялись высокие цены плакатных паспортов и сезонный характер отхода на заработки основной массы крестьян. Данная ситуация неизбежно провоцировала самовольное оставление места жительства представителями податных слоев населения для поиска средств к существованию или дополнительного заработка. Вводимые различные исключения и льготы не решали проблемы, а лишь затрудняли работу полицейских органов по контролю за миграциями населения.

Начало XIX века характеризуется небывалой законодательной активностью государства. Это объясняется формированием капиталистического уклада в экономике страны, вызвавшего огромный спрос на рабочую силу, разорение помещичьих хозяйств и другие явления, вынудившие правительство изменить политический курс, что нашло отражение в законе. В этот период наблюдается либерализация паспортного законодательства, формируется институт приобретения и оставления русского под данства.

Накопление большого количества нормативно-правовых актов в сфере регламентации полицейской деятельности по контролю за миграцией и учету населения, изданных в разное время, не имеющих единой системы, а нередко и противоречащих друг другу, затрудняло согласованную деятельность государственных органов и снижало эффективность правового регулирования в указанной сфере. Решить подобную задачу могла только систематизация законодательства, попытки которой предпринимались на протяжении всего прошлого века.

Под руководством графа М. М. Сперанского в 1826—1830 гг. было подготовлено и издано Полное собрание законов Российской Империи, куда.

0 вошло все российское законодательство с 1649 года.

Следующим шагом систематизации было выделение и консолидация всех действующих узаконений в Своде законов Российской Империи. Порядок получения паспортов и видов на жительство регламентировался «Сводом уставов о паспортах и беглых» изданный в 1832 году. Факт, что свод включал свыше 740 статей, явно показывает его законодательную весомость.

В конце XIX века вводится ряд послаблений в существовавшую систему контроля за передвижением, в частности, в 1896 году была отменена.

0' фискальная функция паспортов, проведена их общая унификация, что привело к упрощению всей паспортной системы.

Принятие 17 октября 1905 г. Николаем II Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» положило начало утверждению в России принципов буржуазного конституционализма, многосложному и противоречивому процессу превращения российской абсолютной монархии в конституционную. В Манифесте подвергалось.

01 демократизации правовое положение человека. Населению, в частности, даровались «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».

Вышеназванные тенденции и прогрессивные общественно-политические процессы нашли свое подтверждение в «Основных государственных законах» от 23 апреля 1906 г., в которых правам и обязанностям российских подданных отводилась отдельная вторая глава. В числе регламентируемых политических и личных прав и свобод выделялось право каждого российского подданного «свободно избирать место жительства». Исключения допускались только в отношении местностей, находящихся по определению закона на положении исключительном или военном.

О Общая демократизация правового положения подданных закономерно потребовала соответствующей корректировки действовавшего «Положения о видах на жительство», в особенности для низших сословий. Существенные нормативные изменения в него были внесены Именным Высочайшим Указом от 8 октября 1906 г. — «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний». Крестьяне, наконец, получили свободу избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий. Для них постоянным местом жительства теперь устанавливалось не место приписки по ревизии, а место, где они проживали фактически. В качестве документов, удостоверяющих личность, только теперь им стали выдавать бессрочные паспортные книжки. Круговая порука, при оплате крестьянских податей и отработки за недоимки были отменены. Наконец, была упразднена зависимость получения паспорта от.

О уплаты налогов. Законодателю понадобилось почти 50 лет со времени отмены крепостного права, чтобы он отказался от особых точек зрения на свободу передвижения крестьян.

Закон разрешил получение паспорта замужним женщинам без согласия их мужей. Однако в российском законодательстве не было ни одного постановления о снятии ограничений в отношении этнических меньшинств и групп, сохранялась всеобщая воинская повинность, а с нею и система приписки.

В целом же ситуация к исторически переломному 1917 г. сложилась своеобразная: более двух веков царизм создавал, а затем в значительной мере разрушил огромную сложную систему полицейского надзора за проживанием и передвижением населения России. К моменту падения самодержавия российская паспортная система предусматривала многие из тех прав в сфере передвижения и выбора места жительства, которыми пользовались в то время граждане Западных государств.