Правовые основы государственного кредита

Введение. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .4

1. Понятие государственного и муниципального кредита. .. .. .. .. .. .. ... .6

1.1. Общие принципы государственного и муниципального кредитования.. 6

1.2. Функции и цели государственного и муниципального кредита. .. .. ... .7

1.3. Формы государственного кредита. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .10

1.4. Механизм целевого бюджетного кредитования. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .13

1.5. Кредиторская задолженность предприятий перед бюджетами и ее реструктуризация. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 17

2. Государственный и муниципальный долг: сущность и основные формы. 20

2.1. Сущность государственного и муниципального долга. .. .. .. .. .. ... .20

2.2. Обслуживание долга. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .25

3. Основы управления государственным и муниципальным кредитом и долгом. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... 29

3.1. Развитие госкредита и госдолга в России начиная с царской России и до наших дней. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... 29

3.2. Управление государственным кредитом и государственным долгом.. .32

Заключение. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 38

Список используемой литературы. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 40

Приложения

Важную роль в системе государственных финансов играет государственный и муниципальный кредит, который в целях упрощения, как правило, именуется просто государственным кредитом.

Государственный кредит выражает совокупность кредитных отношений государства с юридическими и физическими лицами. В этих отношениях государство выступает в роли либо заемщика, либо гаранта, либо кредитора. Там, где государство выступает в качестве заемщика и гаранта — это госкредит в узком смысле слова (или государственные заимствования). Отношения, в которых государство выступает кредитором юридических и физических лиц именуются государственным кредитованием.

Государственный кредит в узком смысле слова как экономическая категория находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита, интегрируя их черты. Ведь в данном случае по своему целевому назначению, госкредит является инструментом формирования денежных фондов государства, а значит — и звеном государственной финансовой системы. Но по методам мобилизации средств, он представляет собой одну из форм кредита. Государственный кредит выделен в самостоятельную категорию потому, что он существенно отличается от таких классических финансовых категорий, как налоги, акцизы, пошлины. Так, в отличие от последних он носит возвратный и платный характер. Государство должно не просто вернуть позаимствованную сумму, но и уплатить проценты за пользование ею. К тому же госкредит, как и кредит вообще, ограничен конкретным сроком, заранее известным участвующим сторонам. Бюджетный Кодекс РФ предусматривает, что любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определены конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет. Далее в отличие от налогов и сборов, госкредит носит сугубо добровольный и к тому же дискретный, разовый характер. Он может повторяться, а может и не повторяться. Налоги же и сборы носят постоянный и регулярный характер. Наконец, государственный кредит в силу его добровольности имеет селективный, избирательный характер, а налоги и сборы взимаются со всех налогообязанных субъектов экономики.

Вместе с тем государственный кредит в узком смысле слова отличается от других форм кредита. Во-первых, обычный кредит в отличие от государственного кредита, как правило, носит строго целевой характер. Основное же назначение последнего — покрывать дефицит государственного бюджета. Во-вторых, обычный кредит выдается под конкретное материальное обеспечение (производственные или товарные запасы, незавершенное производство, готовая продукция, долговые требования, недвижимость, ценные бумаги и др.). Обеспечением же государственного кредита является не какой-то конкретный вид ценностей, а все имущество государства или его административно-территориального подразделения. В-третьих, обычный кредит в большинстве случаев выдается для обеспечения непрерывности (бесперебойности) процесса производства, т. е. носит производительный характер. Государственный кредит, особенно на высшем уровне, как правило, служит для покрытия бюджетного дефицита и является непроизводительным.

Целью данной курсовой работы является изучения такой финансовой категории, как государственный кредит. При этом решается ряд задач:

— определить понятие государственного кредита, его цели, формы и механизм кредитования;

— определить сущность и последствия государственного долга;

— изучить основы управления государственным долгом.

Предметом курсовой работы выступает финансовая категория — долговые обязательства. Объектом изучения является Россия в качестве кредитора, заемщика и гаранта.

1. Понятие государственного и муниципального кредита

В этом вопросе я рассмотрела такие пункты, как: общие принципы государственного и муниципального кредитования, функции и цели государственного и муниципального кредита, формы государственного кредита, механизм государственного кредитования, кредиторская задолженность предприятий перед бюджетами и ее реструктуризация, так как именно эти вопросы наиболее полно раскрывают понятие государственного и муниципального кредита.

1.1. Общие принципы государственного и муниципального кредитования

Государственный и муниципальный кредит представляет собой отношения, по которым Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование являются кредиторами или заемщиками. Государственные и муниципальные кредиты могут быть получены и предоставлены Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам, другим бюджетам, иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям в пределах полномочий соответствующего уровня бюджета Горбунова О. Н. Финансовое право, 1996 г.

Государство в лице уполномоченного органа исполнительной власти заключает кредитный договор, в соответствии с которым у него возникают соответствующие обязательства или требования. Условиями кредитного договора являются:

— срок предоставления или получения кредита;

— обязанности сторон;

— условия обеспечения возврата ссуды;

— размер процентной ставки за пользование ссудой;

— другие условия.

Государственный кредит — это экономические отношения между государством и физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, иностранными государствами, международными организациями. В этих экономических отношениях государство выполняет роль заемщика, кредитора и гаранта.

В последние годы Россия в основном выступает как заемщик средств. В 2002 г. внешний долг по оценкам экспертов составлял порядка 41% ВВП. Следует иметь в виду, что по международным стандартам предельный размер выплат по обслуживанию как внешнего, так и внутреннего долга не должен превышать 30% от доходов бюджета, в 2002 г. этот показатель в России составлял 24,8%.

Предоставляя ссуды или кредиты, государство выступает в роли кредитора. В случаях, когда государство берет на себя ответственность по погашению обязательств, взятых какими-либо субъектами (физическими лицами, предприятиями и организациями, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления), государство выступает как гарант. Если должник полностью и в срок рассчитывается по своим обязательствам, то государство как гарант не несет дополнительных затрат Карасева М. В. — Финансовое право, 2000 г.

Таким образом, основной признак государственного кредита — это участие государства в кредитных отношениях.

1.2. Функции и цели государственного и муниципального кредита

Важнейшая функция государственного и муниципального кредита — перераспределение денежных ресурсов в соответствии с потребностями экономики в целом и целесообразностью поддержки того или иного направления социально-экономической деятельности. В настоящее время отсутствует специальный централизованный фонд государственного кредитования. Его источником служит соответствующий бюджет, при утверждении расходной части которого предусматриваются необходимые средства на кредитование Мелихова Л. В. — Финансовое право, 2001 г.

Перераспределение осуществляется между:

— федеральным бюджетом и региональными бюджетами;

— региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований;

— международными финансово-кредитными институтами и федеральным бюджетом;

— иностранными юридическими и физическими лицами и федеральным и региональными бюджетами;

— федеральным, региональными и местными бюджетами и юридическими лицами-резидентами и др.

Государственный и муниципальный кредит выполняет также регулирующую функцию. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов их выделение на безвозмездной основе не всегда оправдано. Кроме того, эффективность использования выделенных средств на возвратной и платной основе выше, чем на безвозвратной и бесплатной. При этом кредитование создает мультипликативный эффект. У государства появляется дополнительная возможность для стимулирования развития отдельных отраслей и предприятий путем выделения им целевых бюджетных ссуд Мандрица В. М. — Финансовое право, 2003 г.

Регулирующая функция проявляется и при получении Россией внешних займов от МВФ (Международного Валютного Фонда) на финансирование бюджетного дефицита, проведение структурных реформ и реструктуризацию экономики, поддержку приватизации, фондового рынка и т. п.

С помощью регулирующей функции государство воздействует на заемщиков, которые обязаны обеспечить эффективное применение бюджетных ссуд.

Одной из функций государственного и муниципального кредита является учет и контроль за целевым и рациональным использованием кредита, выделяемого государством. Эту функцию осуществляют соответствующие институты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходимость контроля вытекает как из самой природы кредита, так и из функций государства. Формами контроля являются:

— контроль за движением денежных потоков, осуществляемых через органы федерального казначейства или уполномоченные банки;

— контроль за соблюдением условий кредитного договора;

— контроль за целевым использованием заемщиком выделенных средств;

— контроль за выполнением принятых дополнительных обязательств субъектами РФ и органами местного самоуправления и др.

К основным целям государственного и муниципального кредитования относятся:

— решение проблем финансирования бюджетного дефицита;

— проведение региональной финансово-кредитной политики, направленной на выравнивание социально-экономических условий жизни населения и функционирования региональных экономик;

— поддержка муниципальных образований в решении неотложных социально-экономических задач;

— поддержка приоритетных для экономики секторов и видов деятельности Рассолова М. М. — Финансовое право, 2001 г.

1.3. Формы государственного кредита

Государство обычно заимствует деньги либо в форме займов, либо выпуска долговых обязательств. Первая представляет собой кредит, получаемый государством у какого-либо кредитора (например, у Центрального банка, у иностранного государства, МВФ и т. п.) Вторая связана с выпуском ценных бумаг и размещением их среди населения, финансовых и кредитных организаций. Несмотря на разные механизмы мобилизации государственного кредита обе эти формы имеют одинаковое экономическое содержание. В любом случае дело сводится к поступлению заемных ресурсов в бюджет и соответствующему возрастанию государственного долга в виде кредитных обязательств по ссуде или долговых обязательств по ценным бумагам.

Государственный кредит, как правило, выступает в виде государственных займов, размещаемых путем эмиссии и продажи ценных бумаг. Это могут быть также кредиты Центрального банка, коммерческих банков и других финансовых институтов. Выпускаемые государством указанные бумаги называются государственными ценными бумагами. Они могут продаваться и покупаться на фондовом рынке и составляют особый сегмент этого рынка — рынок государственных ценных бумаг. Основная форма государственного кредита — государственные займы. Они представляют собой неэмиссионный источник покрытия бюджетного дефицита Химичева Н. И. — Финансовое право, 2000 г.

Государственные займы классифицируются по ряду признаков. Так, по праву эмиссии они делятся на размещаемые центральными, субфедеральными и местными органами управления. По признаку держателей ценных бумаг займы классифицируются на размещаемые только среди населения, только среди юридических лиц, а также универсальные, т. е. размещаемые среди тех и других. По срокам погашения займы подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (5 лет и выше). Краткосрочные займы используются для финансирования кассовых разрывов в бюджете, т. е. несовпадения сроков поступления доходов и совершения расходов бюджета. Обычно для этого выпускаются векселя, например, в Японии сроком 60 дней, в Великобритании — 91 день, в Италии — 4,6,12 месяцев, в Германии — до двух лет. Привлечение средств на более длительное время осуществляется с помощью выпуска облигаций. Наконец, по месту размещения различают внутренние займы (в национальной валюте) и внешние, размещаемые на зарубежных денежных рынках (в валюте страны-кредитора, государства-заемщика или третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать и нерезиденты.

Как правило, объемы государственных займов резко возрастают в периоды экстремальных экономических и политических ситуаций, особенно во время войн и послевоенного восстановления экономики. Так, например, за годы второй мировой войны США покрыли за счет займов 54%, Великобритания — 50%, Германия — 61%, Япония -58% всей суммы государственных расходов.

Государственные ценные бумаги, как правило, делятся на две большие категории: рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги свободно продаются и покупаются. Они являются основным инструментом финансирования бюджетного дефицита и состоят из казначейских векселей (краткосрочных и среднесрочных) и казначейских облигаций. Свободно обращаются на рынке ценных бумаг. Нерыночные ценные бумаги не поступают на рынок ценных бумаг. Они выпускаются государством для определенных инвесторов. Например, сберегательные облигации продаются, но на вторичном рынке не обращаются Жданов А. А. — Финансовое право РФ, 1995 г.

Государственные ценные бумаги могут быть также предъявительскими, документарными (именными — на бумажных носителях) или бездокументарными в виде записей на счетах. Например, Казначейство США ныне продает свои рыночные ценные бумаги в форме книжной записи (записи о сделке) вместо того, чтобы выдавать сертификаты. Казначейство не выпускало бумажных сертификатов для казначейских векселей с 1979 г., а для среднесрочных векселей и облигаций — с 1986 г. Считается, что отмена бумажных сертификатов дает ряд преимуществ как Казначейству, так и инвестору. Уменьшаются издержки Казначейства на печать, упраздняется проблема подделок. Инвестор защищен от потери и похищения бумажных сертификатов, снижаются издержки хранения этих ценных бумаг.

Основными владельцами рыночных государственных ценных бумаг правительства США являются частные и корпоративные инвесторы, включая коммерческие банки, страховые компании, фонды денежных рынков (около 74%). Около 15% - иностранные владельцы. На долю государственных учреждений, траст — фондов и Федеральных резервных банков приходится около 26%.

По форме выплачиваемого дохода государственные ценные бумаги могут быть процентными, дисконтными и выигрышными. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется по схеме лотереи. Она широко практиковалась в СССР. Сегодня основной вид — процентные облигации, доход по которым выплачивается один, два или четыре раза в год. Краткосрочные и часть среднесрочных казначейских векселей не имеют купонов. Они размещаются со скидкой (дисконтом) с номинала, а погашаются по номиналу.

К международному (внешнему) государственному кредиту относится кредит, получаемый государством в виде займов или размещаемых долговых обязательств. Получателями займов могут быть также субфедеральные правительства и местные органы власти. Кредиторами выступают правительства, финансово-кредитные организации, другие юридические лица иностранных государств, частные лица, а также международные и региональные финансовые организации Химичева Н. И. — Финансовое право, 2000 г.

Важным звеном финансов общественного сектора является муниципальный кредит. Муниципальный кредит (в узком смысле слова) предназначен для покрытия дефицита местного бюджета и финансирования местных инвестиционных программ.

1.4. Механизм целевого бюджетного кредитования

Целевые бюджетные кредиты являются источниками финансирования отраслевых программ инвестиционного характера, конверсии оборонной промышленности, пополнения оборотных средств предприятий и др.

Бюджетные кредиты предусматриваются в бюджете на текущий финансовый год. Но поскольку их выделение связано с финансированием мероприятий долгосрочного характера, то возникает необходимость в преемственности программ кредитования на протяжении нескольких финансовых лет.

Средства федерального бюджета на возвратной основе предоставляются через федеральные органы исполнительной власти, администрации субъектов РФ, банки и другие российские юридические лица, являющиеся агентами Правительства РФ. При предоставлении бюджетных ссуд иногда используется вексельная форма оформления задолженности Лушин С. И. — Финансы, 2000 г.

Плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными начиная с 1995 г. на возвратной основе на инвестиционные проекты конверсии оборонной промышленности и суммы в их погашение вносятся в федеральный бюджет с последующим направлением на те же цели через государственный фонд конверсии.

Государственный финансовый контроль за целевым использованием бюджетных ссуд включает применение ряда санкций. Так, при нецелевом использовании предприятиями средств федерального бюджета, предоставленных на безвозвратной и возвратной основах, что служит основанием для взимания штрафа в размере двойной действующей учетной ставки Центрального банка РФ. За несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, сокращается или прекращается предоставление всех форм государственной поддержки, в том числе предоставление отсрочек налоговых платежей. За просрочку уплаты процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, взимается пеня в размере одной трехсотой действующей учетной ставки Центрального банка РФ за каждый день просрочки.

Возврат предоставленных предприятиям и организациям средств федерального бюджета, а также плата за пользование этими средствами приравниваются к платежам в федеральный бюджет.

Рассмотрим особенности целевого бюджетного кредитования, вытекающие из федерального бюджета на 1998 г.

В связи с финансовым кризисом в 1998 г. остро встала проблема реструктуризации выданных ранее бюджетных кредитов, а также накопленной задолженности по уплате налоговых платежей и финансовых санкций.

Отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей предоставлялись налогоплательщику на срок, не превышающий пределов текущего года, но не свыше шести месяцев. При этом обязательным условием было предоставление аналогичных отсрочек и рассрочек по платежам в бюджеты субъектов РФ.

В 1998 г. проведена реструктуризация задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом по налогам, сборам и начисленным пеням, а также штрафам за нарушение налогового законодательства, имеющейся у них по состоянию на 1 января 1998 г., путем предоставления юридическим лицам отсрочки и рассрочки по уплате задолженности по налогам и сборам до четырех лет, по пеням и штрафам — до десяти лет Горбунова О. Н. Финансовое право, 1996 г.

С предприятий и организаций — исполнителей государственного оборонного заказа была списана задолженность по платежам в федеральный бюджет, имевшаяся на 1 января 1998 г., в сумме недополученных средств из федерального бюджета в связи с несвоевременной оплатой государственного оборонного заказа, включая работы по поддержанию мобилизационных мощностей, с одновременным списанием задолженности федерального бюджета предприятиям и организациям — исполнителям государственного оборонного заказа на эту сумму.

Средства, поступающие от возврата бюджетных кредитов, а также суммы, поступающие в виде платы за пользование ими, подлежат возврату в федеральный бюджет и направляются в объеме поступлений на те же цели.

Правительство РФ выдавало из федерального бюджета органам исполнительной власти субъектов РФ беспроцентные бюджетные ссуды на срок, не превышающий пределов финансового года.

В 1998 г. сезонное кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей проводилось на условиях и за счет созданного в 1997 г. фонда льготного кредитования.

Предоставление предприятиям и организациям средств федерального бюджета на возвратной основе на финансирование инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности осуществляется через государственный фонд конверсии.

Плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными начиная с 1995 г. на возвратной основе на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов конверсии оборонной промышленности, и суммы в их погашение вносятся в доход федерального бюджета и аккумулируются государственным фондом конверсии на специальном счете, открываемом ему в Главном управлении Федерального казначейства Минфином РФ, с последующим направлением на те же цели Горбунова О. Н. — Социально — экономическое развитие и финансовое право, 1988 г.

В 1998 г. не имеющая источников возврата задолженность по состоянию на 1 января 1998 г. по централизованным кредитам, выданным в 1992;1994 гг. предприятиям и организациям топливно-энергетического, агропромышленного и лесного комплексов, текстильной и легкой промышленности и других отраслей экономики, а также организациям, осуществляющим реализацию государственной программы переселения, и начисленным по ним процентам частично переоформлена в государственный внутренний долг России. Эта задолженность переоформляется в задолженность предприятий и организаций отраслей экономики Минфину РФ под соответствующие гарантии субъектов РФ и относится на государственный внутренний долг РФ путем выдачи Минфином РФ Центральному банку РФ облигаций федерального займа с постоянным доходом со сроками погашения в течение 5 лет начиная с 2000 г. ежегодно равными долями с уплатой 5% годовых.

Остается не урегулированным вопрос о погашении задолженности по техническим кредитам, предоставленным ЦБ РФ государствам — участникам СНГ. Она была переоформлена в соответствии с межправительственными соглашениями в государственные кредиты РФ этим государствам, включая задолженность по межгосударственным расчетам, образовавшуюся в ходе выверки этих межгосударственных расчетов, а также задолженность, образовавшуюся в результате проведения внутрироссийского и межгосударственного зачетов взаимных требований хозяйствующих субъектов. В 1998 г. часть задолженности переоформляется в государственный внутренний долг РФ путем выдачи Минфином РФ ЦБ РФ беспроцентных облигаций федерального займа со сроками погашения в течение десяти лет начиная с 2000 г. ежегодно равными долями Карасева М. В. — Финансовое право, 2000 г.

За счет средств федерального бюджета выдавались товарные кредиты субъектам РФ на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводителям. Из-за несвоевременности погашения кредита возникла необходимость оформления задолженности соответствующими долговыми обязательствами субъектов РФ. Для этого была произведена эмиссия ценных бумаг субъектов РФ и сформирован специальный фонд кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях.

1.5. Кредиторская задолженность предприятий перед бюджетами и ее реструктуризация

Разновидностью государственного кредита следует считать задолженность организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет.

Решение о реструктуризации задолженности юридического лица по обязательным платежам в федеральный бюджет принимается Министерством РФ по налогам и сборам при наличии соответствующего заключения Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению.

Решение о реструктуризации задолженности по обязательным платежам принимается в отношении юридических лиц при предоставлении ими обеспечения, достаточного для покрытия задолженности по обязательным платежам Рассолова М. М. — Финансовое право, 2001 г.

В случае принятия решения о реструктуризации задолженности организации по обязательным платежам ей предоставляется рассрочка уплаты задолженности по налогам и сборам на срок до четырех лет, по пеням и штрафам — на срок до десяти лет. С просроченных сумм задолженности уплачиваются проценты в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на дату их уплаты. Начисленные проценты подлежат уплате одновременно с погашением соответствующей части задолженности по обязательным платежам. Проценты начисляются исходя из суммы непогашенной задолженности на дату уплаты процентов.

Решением о реструктуризации задолженности по обязательным платежам устанавливается график погашения задолженности в соответствии с предоставленной организации рассрочкой. Организация имеет право произвести полное либо частичное погашение задолженности с опережением сроков, установленных графиком.

Одновременная реструктуризация задолженности по обязательным платежам в бюджеты различных уровней осуществляется при наличии достаточного обеспечения суммарной задолженности организации перед соответствующими бюджетами. Держателем обеспечения является Российский фонд федерального имущества.

Залог прекращается надлежащим исполнением организацией обязательств, вытекающих из принятого решения о реструктуризации ее задолженности по обязательным платежам. Если при погашении задолженности в залог передаются обособленные объекты, по согласованию между должником, залогодержателем и органом, принявшим решение о реструктуризации задолженности, залог может быть прекращен до погашения всей суммы задолженности в отношении части обеспечения, пропорциональной сумме фактически погашенной должником задолженности Грачева Е. Ю. — Финансовое право в вопросах и ответах, 2003 г.

Организация может потерять право на предоставленную ей рассрочку по уплате задолженности по обязательным платежам в следующих случаях:

— текущие обязательные платежи осуществляются организацией несвоевременно или не в полном объеме;

— организацией допущено более двух неплатежей или неполных платежей по установленному графику погашения задолженности.

После получения заключения Федеральной службы РФ по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению организация-заявитель заключает с Российским фондом федерального имущества соответствующий договор.

2. Государственный и муниципальный долг: сущность и основные формы

Для того чтобы наиболее полно раскрыть сущность и основные формы государственного и муниципального долга, я рассмотрела вопросы: сущность государственного и муниципального долга и обслуживание долга.

2.1. Сущность государственного и муниципального долга

Объем непогашенных долговых обязательств государства называется государственным долгом. Общее понятие государственного долга Российской Федерации, его состав, принципы управления, порядок обслуживания определяются и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Под государственным долгом РФ понимают долговые обязательства российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. В зависимости от заемщика он может быть публичным долгом Российской Федерации, государственным долгом субъекта РФ и муниципальным долгом. Каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы Карасева М. В. — Финансовое право, 2000 г.

Основными вопросами при характеристике государственного долга являются: структура и динамика госдолга, механизм управления, обслуживания и реструктуризации, влияние госдолга на развитие экономики страны. Первые два процесса определяют третий. Словом, государственный кредит и государственный долг — это обоюдоострые инструменты. Государственный кредит, как и обычный кредит, может оказывать как позитивное так и негативное воздействие на развитие экономики. Все зависит от того, откуда берутся и куда направляются привлекаемые государством ресурсы, а также от цены кредита.

Внутреннее заимствование средств означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могли быть направлены на другие цели, то заимствование их государством уменьшает расходы других секторов экономики и не увеличивает общий спрос. Если же государственные заимствования не уменьшают расходы других секторов экономики, то происходит рост совокупного спроса в народном хозяйстве.

Но для развития экономики важна не только динамика спроса, но и цели государственных заимствований. Если государство заимствует средства для финансирования важных, быстро окупающихся проектов, да еще и на условиях нормальных процентных ставок, это может содействовать ускорению развития национальной экономики. Причем расширение государственного спроса может иметь мультипликативный эффект, вести к кратному его росту в смежных отраслях экономики. Образуемый за счет этих займов долг государства свободно может быть погашен за счет части прибыли, получаемой от финансирования таких объектов.

Следует также иметь в виду, что большой государственный долг в частности международным финансовым организациям и иностранным банкам, составляющий около 42,3% в структуре долга, существенно ограничивает суверенитет страны, особенно если интересы России не совпадают с интересами этих организаций Дробзина Л. А. — Финансы, денежное обращение и кредит, 1997 г.

Но последствия государственных займов могут быть и другими. Если привлекаемые государством кредиты расходуются на покрытие непроизводительных расходов (военные расходы, неумеренное раздувание штатов госаппарата без повышения эффективности его функционирования и т. п.), то государственные заимствования будут прямым вычетом из валового национального продукта. А их погашение будет производиться за счет дополнительных налогов. В этом как раз и проявляется неразрывная связь государственного кредита с налогами.

Именно поэтому государственный кредит нередко называют будущими налогами. Разумеется, нельзя делать категорический вывод о бесполезности или отрицательном воздействии госкредита на развитие экономики страны. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государственного кредита для финансирования государственных расходов бюджета. Это в целом закономерный и необходимый процесс. Дело в другом. Каждое новое государственное заимствование должно быть экономически и социально обосновано. Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства, т. е. способствует росту цены кредита. В некоторых случаях возможно абсолютное сокращение объема кредитных ресурсов для экономики. Ну, а если государственные заимствования берутся под проценты, превышающие норму прибыли в производящих отраслях, то происходит огромный переток капитала из «реальной экономики» (сферы производства) в спекулятивный рынок. В конечном итоге происходит перекачивание налоговых доходов государства в пользу отечественных и зарубежных кредитных организаций Сенчагов В. К. — Финансы, денежное обращение и кредит, 1999 г.

Внешние заимствования в момент поступления средств приводят к увеличению объема финансовых ресурсов страны и позволяют увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства расходуются на эти цели. Вместе с тем займы у иностранных государств, международных организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты непроизводительных государственных закупок за рубежом (связанные кредиты), возврата полученных ранее кредитов и т. д.

Государство выступает на кредитном рынке не только в качестве заемщика и гаранта, но и в качестве кредитора. Государственное кредитование используется как инструмент регулирования экономики с целью поддержания либо ускорения развития тех или иных секторов и отраслей экономики, регионов, а в некоторых случаях отдельных крупных фирм. Особенно широко развита система государственного гарантирования кредитов, выдаваемых частными банками экспортерам, а также малым и средним предприятиям. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам. Так поощряется завоевание и расширение внешних рынков сбыта отечественными товаропроизводителями. Кроме того, система государственных гарантий широко развита в ряде стран в ипотечном кредитовании жилья Грачева Е. Ю. — Финансовое право, 1998 г.

Важную роль в стимулировании развития производства и занятости играют кредиты, предоставляемые за счет бюджетов территорий или внебюджетных государственных фондов. Довольно часто практикуется кредитование кассовых разрывов нижестоящих бюджетов.

Рост внутренней задолженности также отрицательно влияет на финансово-экономическое положение нашей страны, поскольку в ней в основном за счет внутренних заимствований латают прорехи в бюджете, изымаются средства из реального сектора экономики, а они необходимы:

— на кредитование оборотных средств предприятий;

— для инвестирования изношенных основных фондов;

— освоение новых технологий и т. д.

Необходимость привлечения дополнительных финансовых ресурсов возникает, прежде всего, для решения проблем финансирования бюджетного дефицита; проведения региональной финансово-кредитной политики, направленной на поддержку отдельных регионов и муниципалитетов; поддержки приоритетных с позиций государства секторов экономики и видов деятельности; модернизации производства, поскольку неработающая промышленность не создает налогового потенциала, не обеспечивает население рабочими местами.

Долговые обязательства государства имеют следующие формы:

— кредитные договоры, заключенные от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями;

— государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;

— договоры о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд от бюджетов других уровней бюджетной системы;

— договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Государственные внутренние и внешние заимствования осуществляются в соответствии с Программами, утверждаемыми на очередной финансовый год совместно с Законом о федеральном бюджете. Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

Предельный объем государственного долга на очередной финансовый год утверждается Законом о федеральном бюджете.

В отличие от банковского кредита, при котором в качестве обеспечения возврата кредита выступают какие-либо материальные ценности, имеющиеся у предприятий (имущество, ценные бумаги и т. д.), при государственном кредите обеспечением кредита является собственность, принадлежащая государству Дробзина Л. А. — Финансы, денежное обращение и кредит, 1997 г.

2.2. Обслуживание долга

Рассмотрим порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации, субъектов РФ, муниципального долга.

Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится, как правило, Центральным банком РФ и его учреждениями путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним.

Выполнение ЦБ РФ, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с эмитентом государственных ценных бумаг Горбунова О. Н. — Социально — экономическое развитие и финансовое право, 1988 г.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

По соглашению сторон государственный или муниципальный долг, возникший из купли-продажи государственных или муниципальных ценных бумаг, может быть заменен заемным обязательством. Замена государственного и муниципального долга заемным обязательством осуществляется с соблюдением требований о новации и совершается в форме договора займа.

Новация связана с тем, что обязательство прекращается соглашением сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим другой предмет или способ исполнения. Новация прекращает дополнительные обязательства, связанные с первоначальным обязательством.

Результатом новации является совокупность обязательств по вновь выпускаемым государственным ценным бумагам и по выплате денежных средств Минфином России.

Для подтверждения новых обязательств осуществлен выпуск следующих видов государственных ценных бумаг:

1) ОФЗ с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения четыре и пять лет. Эти облигации выпущены 12 равными траншами с начислением процентного дохода начиная с 19 августа 1998 г. Купонный доход по этим облигациям начисляется начиная с 19 августа 1998 г. и равен 30% годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25% - во второй, 20% - в третий, 15% - в четвертый, далее — 10% годовых. Начиная со второго купона выплаты купонных доходов производятся каждые три месяца;

2) ОФЗ с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроком обращения три года. По этим облигациям установлен нулевой купонный доход, и они могут быть использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также в целях оплаты участия в уставном капитале кредитных организаций Грачева Е. Ю. — Финансовое право в вопросах и ответах, 2003 г.

Минфин России принял на себя обязательства по выплате рассмотренных выше денежных средств. Размер этих обязательств в отношении облигаций, срок погашения которых наступил до момента осуществления новации, увеличен в зависимости от периода отсрочки из расчета 30% годовых до момента официального опубликования соответствующих нормативных документов. При этом 2/3 денежных обязательств были оформлены в равных долях ГКО со сроками обращения, не превышающими три и шесть месяцев, и доходностью 30% годовых Дробзина Л. А. — Финансы, денежное обращение и кредит, 1997 г.

При осуществлении новации право получить 30% от суммы новых обязательств денежными средствами с соответствующим уменьшением до 50% доли ОФЗ с фиксированным купонным доходом предоставлено владельцам ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г., которым федеральными органами исполнительной власти устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги, а также другим владельцам, являющимся резидентами РФ, кроме кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, органов государственной власти и местного самоуправления Рассолова М. М. — Финансовое право, 2001 г.

При осуществлении новации право получения полной суммы погашения в денежной форме в сроки, установленные при выпуске принадлежащих им облигаций, предоставляется владельцам ГКО и ОФЗ с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г.: физическим лицам — резидентам РФ; созданным в соответствии с законодательством РФ; образованиям, не являющимся юридическими лицами; организациям, являющимся издателями периодических печатных изданий, кроме рекламных изданий, и имеющим соответствующую лицензию; фондам обязательного медицинского страхования и страховым компаниям, имеющим соответствующую лицензию (только в отношении средств обязательного медицинского страхования и средств государственного обязательного личного страхования); фондам по защите прав вкладчиков и акционеров; жилищным кооперативам; гаражно-строительным кооперативам; садово-огородническим и дачным объединениям граждан; кредитным союзам; другим некоммерческим организациям, кроме организаций, которым устанавливался норматив вложения средств в государственные ценные бумаги Емельянов А. М. — Финансы, налоги и кредит, 2001 г.

3. Основы управления государственным и муниципальным кредитом и долгом

В этом пункте я рассмотрела вопросы: развитие госкредита и госдолга в России начиная с царской России и до наших дней, так как считаю, что для того, чтобы понять сущность управления государственным долгом, нужно в полном объеме рассмотреть историю развития госдолга; управление государственным кредитом и государственным долгом.

3.1. Развитие госкредита и госдолга в России начиная с царской России и до наших дней

Дореволюционная Россия имела достаточно богатую кредитную историю. Причем государственные заимствования примерно поровну распределялись на внутреннюю и международную составляющие. За 34 года своего царствования императрица Екатерина II разместила за границей 20 займов на общую сумму 25 млн гульденов. А за 20 лет, предшествовавших первой мировой войне (1895−1914 гг.) общая сумма долга российского государства увеличилась с 5775 млн до 8811 млн руб., т. е. в 1,5 раза. При этом внешний долг вырос с 1732 млн до 4229 млн руб. или в 2,5 раза. К 1914 г. Россия вышла на первое место в мире по размеру внешнего долга.

Основными факторами увеличения государственного долга, в том числе и внешнего, были бурное железнодорожное строительство, промышленный подъем 90-х гг. XIX столетия, русско-японская война 1904;1905 гг., а затем первая мировая война. За 1914;1917 гг. внешние заимствования России составили 7,7 млрд руб Хейфец Б. А. — Кредитная история России. От Екатерины II до Путина, 2001 г.

После Октябрьской революции советское государство отказалось платить по государственным долгам царской России как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг. В советский период государственный кредит продолжал существовать в основном в форме государственных внутренних займов, выпускавшихся ежегодно с 1925 по 1958 гг. включительно. Что касается внешнего долга, то за исключением крупных поставок (из США, Англии и частично Канады) в годы второй мировой войны, вплоть до начала 70-х гг. он не представлял существенно значимой величины. Но к началу 90-х гг. картина изменилась кардинально как по внутреннему, так и по внешнему долгу. Внешний долг СССР начал расти как снежный ком с начала 70-х гг.

В конце 1988 г. при обсуждении бюджета на 1989 г. «перестроечное» Правительство СССР впервые заявило о дефиците государственного бюджета в размере около 100 млрд руб. В 1989 г. впервые была обнародована и величина внутреннего государственного долга, составившая к началу 1989 г. 400 млрд руб. В 1989 г. дефицит государственного бюджета достиг рекордной суммы 120 млрд руб. В 1990 г. предполагалось сократить его до 60 млрд., а в 1991 г. до 27 млрд руб. Однако эти наметки не были выполнены. Золотовалютные резервы страны сократились с 15,3 млрд. в 1988 г. до 7,6 млрд долл. в 1991 г Хейфец Б. А. — Кредитная история России. От Екатерины II до Путина, 2001 г.

Аналогичная картина была и с внешним долгом. Впервые о масштабах внешнего долга было объявлено в конце 1990 г. при обсуждении бюджета на 1991 г. Указывалось, что для обеспечения предусмотренных доходов бюджета необходимо увеличить задолженность до 39 млрд руб. по официальному курсу Госбанка СССР. Официальный валютный курс тогда составлял 55 коп. за 1 долл. США. Значит, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить почти 71 млрд долл.

Развитию экономического, бюджетного и долгового кризиса в последующие годы способствовали высокое бремя военных расходов, непродуманная антиалкогольная кампания, чернобыльская катастрофа, землетрясение в Армении, ошибочная финансовая политика, падение экспорта нефти в 1991 г. на 50%, а также крупные выплаты зарубежным кредиторам. Только за 1986;1991 гг. платежи по внешнему долгу составили 60 млрд долл. В бюджете на 1991 г. на погашение внешней задолженности было выделено 9 млрд руб. или более 16 млрд долл. по официальному курсу. В 1991;1992 гг. весь долг бывшего СССР в объеме около 103 млрд долл. был переведен на Российскую Федерацию, к которой также перешли и зарубежные активы. Согласно графику погашения этого долга Россия в течение только первых четырех лет (1992;1995 гг.) должна была выплатить почти 60 млрд долл. С таким долговым бременем Россия, кризис экономики которой продолжал усугубляться, справиться не могла. В 1992 г. было выплачено лишь 1,3 млрд долл.

Несмотря на крупные в последующие годы суммы погашений внешнего долга, общая задолженность России сокращалась крайне медленно. Во-первых, одни лишь ежегодные проценты по долгу составляли до 8 млрд. долларов. Во-вторых, вплоть до 1999 г. Россия продолжала наращивать внешние заимствования. Рекордным оказался 1998 г., в течение которого прирост внешнего долга составил 27,3 млрд долл. (в том числе в связи с размещением четырех новых займов еврооблигаций на сумму 5 млрд долл.). Часть внутреннего долга была конвертирована во внешний (два займа еврооблигаций на 6,5 млрд долл.). Был получен первый транш кредита МВФ в 4,8 млрд долл. из специального пакета помощи для поддержания стабильности национальной валюты.

Проблема снижения государственного внешнего долга считается ныне одной из важнейших. Возможности Федерального бюджета крайне ограничены. Оплата одних лишь процентов не дает возможности сколько-нибудь существенно снижать основную сумму долга.

Некоторое снижение общей суммы долга произошло в результате последнего раунда переговоров в рамках Парижского и Лондонского клубов.

Однако падение цен на нефть и другие энергоносители в конце 2001 г., а также снижение нормы обязательной продажи инвалютной выручки экспортерами с 75% до 50% значительно обострило проблемы не только погашения внешнего долга, но и развития экономики в целом Химичева Н. И. — Финансовое право, 1997 г.

Важной остается и проблема внутреннего долга. В отличие от внешнего, внутренний долг РФ в основном накоплен за годы реформ как в связи с компенсацией обесцененных вкладов граждан в Сберегательном банке на начало «отпуска цен», так и в связи с переходом на «заемное» покрытие дефицита государственного бюджета в ходе реформ. Общий объем государственного внутреннего долга на конец 2000 г. составлял 560 млрд руб. Основная доля его 515 млрд руб., или 90% приходилась на облигации федеральных займов.

3.2. Управление государственным кредитом и государственным долгом

Управление госкредитом и госдолгом является важным направлением финансовой политики государства. Оно должно начинаться заблаговременно, а не тогда, когда долговая петля становится смертельной удавкой, как это случилось с Россией в 90-е г. Такое управление должно охватывать все этапы государственных заимствований и погашения долга. Сюда относятся анализ и оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия, определение предельно допустимых размеров государственного долга, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны, определение мер по стабилизации размеров госдолга Мандрица В. М. — Финансовое право, 2003 г.

Одной из основных мер по регулированию государственных заимствований является установление предельных объемов государственного долга. Это должно делаться высшими законодательными органами. Российское законодательство предусматривает ряд организационных методов управления государственным долгом. Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От ее имени это делает Правительство, либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти.

До недавнего времени право осуществлять государственные внешние заимствования имели и субъекты РФ, бюджеты которых не получали финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (регионы-доноры). С января 2002 г. Субъектам Федерации запрещены внешние заимствования. Это разрешено только субъектам Федерации, уже имеющим внешнюю задолженность для ее рефинансирования в пределах финансового года. Определены лимиты заимствований и долга различных бюджетных уровней. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.