Правовые и организационные основы регулирования жилищно-коммунального хозяйства России

Правовые и организационные основы регулирования жилищно-коммунального хозяйства России Содержание Введение Глава 1. Особенности регулирования жилищно-коммунального хозяйства России и его особенности в современных условиях

1.1 Основные этапы и направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России

1.2 Направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России Глава 2. Актуальные проблемы регулирования деятельности жилищно-коммунального комплекса и возможные пути их решения

2.1 Основные проблемы жилищно-коммунальной сферы

2.2 Механизмы совершенствования управления жилищно-коммунальным комплексом

2.3 Использование практики программно-целевого управления в сфере ЖКХ на региональном уровне Заключение Библиографический список коммунальное хозяйство реформирование программный Введение В последние годы проблема функционирования ЖКХ, стала объектом пристального внимания. Усугубляет ситуацию тот факт, что серьезных позитивных изменений в этой сфере к настоящему времени не произошло. Кроме того, наблюдается ухудшение технического и финансового положения этого многоотраслевого комплекса. ЖКХ по-прежнему характеризуют отсутствием эффективных экономических отношений и низким качеством предоставляемых услуг. Высокая степень износа основных фондов, тяжелая финансовая ситуация на предприятиях ЖКХ, не до конца прозрачные правила бизнеса делают отрасль непривлекательной для инвесторов.

Социальная значимость жилищно-коммунальных услуг обуславливает необходимость обеспечения эффективного воспроизводственного процесса в отрасли. Но в современных условиях этот процесс сосредоточивает внимание на наиболее острых и болезненных проблемах развития данного сектора: нарастающий износ основных фондов системы ЖКХ, снижение качества услуг, увеличение доли расходов населения на их оплату и др. Данные проблемы подчеркивают необходимость в реформировании жилищно-коммунального комплекса, который должен обеспечивать необходимыми условиями жизнедеятельности людей.

Развитие рыночных механизмов в жилищно-коммунальной сфере имеет ряд особенностей. Одна из наиболее существенных заключается в том, что жилищно-коммунальные услуги носят как рыночный, так и нерыночный характер, здесь требуется избирательный подход при внедрении рыночных механизмов в эту сферу в зависимости от экономического содержания жилищно-коммунальных услуг.

Все эти изменения происходят в условиях недостаточно проработанного и обоснованного в теоретическом и практическом аспектах подхода к управлению хозяйством и сферой жилищно-коммунальных услуг.

Актуальность темы

обусловлена недостаточной изученностью специфики управления жилищно-коммунальным комплексом в муниципального образования, а также необходимостью выработки путей модернизации и поступательного развития.

Цель настоящей работы заключается в комплексном исследовании основ государственного регулирования в сфере ЖКХ.

Для достижения указанной цели были поставлены и последовательно решены следующие задачи:

— рассмотреть основные этапы и направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России;

— проанализировать направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России;

— изучить проблемы регулирования жилищно-коммунальной сферы;

— выявить механизмы совершенствования управления жилищно-коммунальным комплексом.

Объектом исследования в данной работе выступает жилищно-коммунальное хозяйство.

Предметом исследования в работе являются механизмы государственного регулирования деятельности в жилищно-коммунальной сфере, основные тенденции развития жилищной политики.

Глава 1. Особенности регулирования жилищно-коммунального хозяйства России и его особенности в современных условиях

1.1 Основные этапы и направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России

Историческое развитие организационно-правовых форм органов управления жилищно-коммунальным хозяйством показывает наличие нескольких этапов.

С 60-х до 90-х гг. XX в. в управлении ЖКХ выделялся пятизвенная структура, которая представляла собой подчинение органов отраслевой компетенции исполкомам местных Советов по горизонтали, с централизацией управления по вертикали. Данная система ЖКХ отличалась стабильностью и устойчивостью, а так же позволяло проводить единую техническую политику в отрасли. Недостатком данного управления можно назвать финансирование по остаточному принципу, а также слабо выраженная обратная связь. Сиразетдинов, Р.М. К вопросу о формировании стратегии обеспечения населения жильем / Р. М. Сиразетдинов, И. Ф. Гареев // Нац. интересы: приоритеты и безопасность. — 2011. — № 10. — С.21−24.

Первый этап реформы ЖКХ (1991;1996 гг.) коснулся в основном только управления и приватизации жилищного фонда. Началом современного реформирования ЖКХ по мнению большинства аналитиков следует признать 4 июля 1991 года, когда был принят Федеральный закон № 1541−1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» Закон РФ от 04.07.1991 № 1541−1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»: офиц. издание // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 28. — Ст. 959. Целью Закона являлось «…создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда». На основе идеологии этого закона была сформулирована парадигма реформы ЖКХ, принималось множество других законов, решений, указов, постановлений различных уровней государственной власти, утверждались проекты, комплексы мероприятий, создавались соответствующие структуры и т. п. Отсутствие проработанного механизма решения текущих жилищно-коммунальных проблем поставило вопрос о необходимости принятия крупномасштабных мер, направленных на оздоровление состояния отрасли ЖКХ и ее развитие Ташбекова, И.Ю. Историко-правовые аспекты жилищной политики в России / И. Ю. Ташбекова // Вестник Саратовской государственной академии права. — 2012. — № 4 (74). — С. 242.

Такой мерой стало принятие закона РФ от 24.12.92 № 4218−1 «Об основах федеральной жилищной политики», вступившего в силу 21.01.1993 г. Закон РФ от 24.12.1992 г. № 4218−1 «Об основах федеральной жилищной политики»: офиц. издание // Российская газета. — 1993. — № 15. (Документ утратил силу), которым определялись основные общие начала правового регулирования жилищных отношений.

В конце первого этапа реформы ЖКХ (1996 г.) в большинстве регионов изменилась структура управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли Министерства, Комитеты, Департаменты, выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи.

В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» к 1998 г. отрасль ЖКХ должна была перейти на полную самоокупаемость. Однако в дальнейшем данный срок был изменен с 5 до 10 лет, а в 1999 г.-с 10 до 15 лет. Данное обстоятельство повлияло на состояние финансирования отрасли Коняхин, Г. В. Правовая база государственной жилищной политики в России в первое десятилетие XXI века / Г. В. Коняхин // Вестник Московского государственного областного университета. — 2010. — № 3. — С. 13.

Второй этап реформы ЖКХ (1997;2004 гг.) начинается принятием в 1997 году «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 1997. — № 18. — Ст. 2131. (Документ утратил силу)., цель которой заключалась в: обеспечении условий проживания, отвечающим стандартам качества; снижении издержек производителей услуг и соответственно тарифов; смягчении для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования Указ Президента РФ от 28.04.1997 г. № 425 (ред. от 27.05.1997 г.) «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»: офиц. издание // «Российская газета». № 88. от 07.05.1997. (Документ утратил силу).

Третий этап реформы жилищно-коммунальной отрасли начинается с принятием ЖК РФ Жилищный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 № 188-ФЗ: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2005. — № 1 (часть 1). — Ст. 14., установившим три формы управления многоквартирными домами: непосредственное управление собственниками жилья, управление управляющей компанией, управление товариществом собственников жилья Алпацкая, И. Е. Развитие механизма реализации социальных жилищных программ / И. Е. Алпацкая // Микроэкономика. — 2011. — № 6. — С.166.

Таким образом, реформы жилищно-коммунальной отрасли прошли три этапа, которые имели свои особенности.

1.2 Направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России Важнейшей тенденцией нынешнего этапа явилась нарастающая роль государства в формировании жилищно-коммунальной политики и принятии пакета законов о доступном жилье и модернизации коммунальной инфраструктуры. Проблема обеспечения населения доступным жильем приобрела федеральное значение и привела к созданию национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Темпы и результаты реформирования ЖКХ за последние 20 лет не в полной мере удовлетворяют многих граждан Российской Федерации.

Главным позитивным результатом реформы ЖКХ 1992;2012 годов следует признать неоспоримый факт: жилищно-коммунальный комплекс Российской Федерации в основном функционирует устойчиво. И это дорогого стоит. Масштабность, сложность и важность этого сектора российской экономики трудно переоценить. Он включает в себя жилищный фонд общей площадью 3,3 млрд. кв.м., превышающий 30% всего воспроизводимого недвижимого имущества страны. Это 3,2 млн. многоквартирных домов, как правило, благоустроенных: водопроводом — на 74,2%, канализацией — 70%, центральным отоплением — 75%, ванными — 64,4%, горячим водоснабжением — 61%, газом — 65,2% По данным Министерства Регионального развития Электронный ресурс Режим доступа URL: http://www.minregion.ru/.

Жилищно-коммунальный комплекс включает в себя также 4,2 млн. объектов инженерной инфраструктуры. В ее составе 84 435 отопительных котельных, 26 968 центральных тепловых пунктов, 197 440 километров тепловых сетей, 1340 электросетевых организаций, 447 024 километра электрических сетей, а также множество электростанций и подстанций, отопительно-производственных котельных, имеющих в той или иной степени отношение к теплоснабжению населения. Кроме этого, в системах жизнеобеспечения населения эксплуатируется более 600 тыс.км. водопроводных и канализационных сетей, потребляется около 20% энергоресурсов страны, (угля — более 13 млн. тонн, жидкого топлива — 4 млн. тонн), обеспечивается северный завоз топлива в труднодоступные районы.

Стоимость основных фондов ЖКХ составляет 2,5 трлн. руб. (около трети основных фондов страны). В отрасли работает более 34 тысяч предприятий и организаций, около 2,5 млн. человек, предоставляющих населению страны 23 вида жилищно-коммунальных услуг, формирующих среду обитания человека. Жилищно-коммунальное хозяйство оказывает большое влияние на макроэкономическую ситуацию в стране: объем услуг в 2012 году превысил 4 трлн. рублей, что составляет около 8% ВВП. В бюджетах муниципальных образований расходы на ЖКХ составляют от 30% до 40% и более. Значительная часть муниципальных средств направляется на неотложные нужды по модернизации, ремонту жилищного фонда и коммуникаций, замене трубопроводных сетей, теплоэнергетического оборудования и насосных станций, благоустройству территорий.

Обладая таким огромным национальным богатством, мощным энергетическим, техническим, кадровым потенциалом, государство за годы реформ могло бы более успешно решить одну из главных социальных задач — обеспечение своих граждан доступным и комфортным жильем.

Достойное жилье, жилищно-коммунальные услуги, в полной мере удовлетворяющие потребительские запросы людей, определяют социально-экономические показатели уровня и качества жизни населения. Главными мерилами комфортности, благоустроенности жилья является их качество, надежность, безопасность и доступность.

В соответствии с Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (в ред. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ): офиц. текст. — М.: Приор, 2011. государство провозглашает высшей ценностью человека, признает за каждым россиянином права на определенные жизненные стандарты, создает условия, «обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст.7), а также «условия для осуществления права на жилище» (ст.40).

Как показала практика, реализовать эти обязательства в достаточной степени государству в жилищной и коммунальной сферах за годы реформ не удалось. Анализ эффективности законодательства, нормативных правовых актов, федеральных целевых программ и инвестиционных проектов, намеченных для реализации в жилищно-коммунальном хозяйстве за годы реформ, заслуживает отдельного тщательного изучения. Без выполнения этой исключительно важной и крайне необходимой работы, реально оценить сегодняшнее состояние отрасли, проблемные места, понять причины снижения темпов ее реформирования, невозможно. Очевидно, что реформирование ЖКХ в заданном режиме требует корректировки, иначе оно может привести его к застою, а общенародное мнение о «черной дыре» ЖКХ как «отстойнике нерешаемых проблем» не изменится Грушина, О. В. Жилищный вопрос в РФ: решение в рамках новой экономической парадигмы / О.В. Грушина// Мир России. — 2011. — № 2. — С.125.

Следует отметить, что в каждом муниципальном образовании разрабатывается собственная экономически и социально обоснованная программа реформирования ЖКХ, которая учитывает местную специфику и направлена на осуществление перехода на систему договорных отношений между органами местного самоуправления, собственниками и нанимателями жилищного фонда.

Следует отметить, несмотря на проводимые реформы как на местном, так и на федеральном уровне сегодня ситуация в жилищно-коммунальной сфере резко ухудшилась, дискуссия о необходимости ее настоящего реформирования и модернизации, о снижении тарифов, повышении качества и доступности услуг приобрела особую остроту. Эта тема становится центром внимания не только дворовых собраний граждан, но и федеральных органов государственной власти. Горячие споры по этому поводу не сходят с экранов телевизоров и со страниц печатных СМИ. Ее используют в своей риторике лидеры различных политических и общественных объединений. В ряде городов проводятся акции социального протеста.

В 2013 г. президент Российской Федерации Владимир Путин в рамках совещаний по ключевым вопросам экономики и социальной политики констатировал, что ситуация в жилищно-коммунальной сфере не улучшается, что «…год назад эту тему 47% граждан считали для себя важнейшей, а в этом году — уже 54%». «И все это на фоне постоянно растущих платежей на услуги ЖКХ!», — возмутился президент Владимир Путин раскритиковал чиновников за ситуацию в ЖКХ. Электронный ресурс Режим доступа URL: http://www.luxjs.ru/novosti/news-jkh/132−2013;02−06−12−27−16. При этом президент считает: «Люди должны платить за реально потребляемые услуги, и эти услуги должны быть качественными».

Проблемы качества и доступности жилищно-коммунальных услуг всегда беспокоили граждан Российской Федерации. С одной стороны, они были недоступны значительной части населения страны — по причине отсутствия должного благоустройства жилья или его аварийного, ветхого состояния и высоких тарифов. По данным Росстата, до настоящего времени 20% - 35% россиян лишены тех или иных жилищно-коммунальных услуг, а у 61% они не всегда надежны, стабильны и безопасны. При этом 15%-18% семей не могут оплачивать предоставляемые жилищно-коммунальные услуги из-за их высокой стоимости. Сегодня многие жители (в некоторых поселениях более половины) не только малых городов и сел лишены централизованного водоснабжения, теплоснабжения, электроснабжения, водоотведения и других «благ цивилизации». Но и в больших городах (таких как Вологда, Чебоксары, Псков, Тамбов, Сочи и т. д.) люди долгие годы ждут, например, доступную чистую пресную воду или природный газ. По данным Роспотребнадзора в целом по стране привозную воду в качестве питьевой воды в 2012 году использовали 683 901 человек, проживающих в 1571 населенном пункте 44 субъектов Российской Федерации. Санитарным нормам не соответствуют 42% наземных источников, 32% водопроводов не имеют комплексов очистки. Из-за этого 50 млн. чел. (35% населения страны), более половины регионов России, потребляют некачественную воду. Это является причиной 80% заболеваний граждан По данным Министерства Регионального развития Электронный ресурс Режим доступа URL: http://www.minregion.ru. Поэтому отравления или другие заболевания граждан по причине подачи в сеть недоброкачественной воды стали угрожающе частыми явлениями. Это значит, что системы жизнеобеспечения населения страны функционирует недостаточно эффективно, не удовлетворяют спрос граждан на жизненно необходимые доступные и качественные жилищно-коммунальными услуги.

Таким образом, необходимо реализовывать указанные направления реформирования жилищно-коммунального комплекса России, в целях совершенствования ЖКХ как отрасли.

Рассмотрев особенности регулирования жилищно-коммунального хозяйства России можно сделать вывод, что в ходе проводимой жилищной реформы изменился подход к сфере жилищной политики, системе управления ЖКХ, ее правовой регламентации.

Глава 2. Актуальные проблемы регулирования деятельности жилищно-коммунального комплекса и возможные пути их решения

2.1 Основные проблемы жилищно-коммунальной сферы Беспристрастный анализ показывает, что реформирование российской сферы жилищных и коммунальных услуг на протяжении последних 20-ти лет не принесло ощутимых положительных результатов. По данным Минрегиона России, в настоящее время две трети россиян хотели бы улучшить свои жилищные условия, около полутора миллионов ждут жилья в порядке выполнения государством своих обязательств, еще около трех миллионов граждан стоят в очереди десятилетиями (15−25 лет) на получение социального жилья. Каждая четвертая семья проживает в жилье, находящемся в плохом или в очень плохом состоянии. Более 300 млн. кв. метров (11% всего жилищного фонда) послевоенной постройки нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения; 250 млн. кв. метров (9%) — в реконструкции. Около 20% городского жилищного фонда еще не благоустроено современными системами жизнеобеспечения, а в малых городах каждый второй дом их вовсе не имеет. В неблагоустроенных квартирах проживает более 40 млн. человек, а 5 млн. человек вынуждены жить в аварийных и ветхих домах По данным Министерства Регионального развития Электронный ресурс Режим доступа URL: http://www.minregion.ru.

По данным экспертов, сегодня 80% россиян живут в домах высокой степени изношенности, в которых не проводился капитальный ремонт по 15 — 40 лет. Объем ветхого жилья превысил 100 млн. кв. метров и составляет 3,3% всего жилфонда. Из них 11,2 млн.кв.метров — полностью непригодны для проживания людей. А в таких условиях, тем не менее, вынуждено жить около 200 тысяч российских семей. Более 10% всех домохозяйств нуждаются в предоставлении социального жилья По данным Министерства Регионального развития Электронный ресурс Режим доступа URL: http://www.minregion.ru, так как вряд ли когда-нибудь смогут самостоятельно решить свою жилищную проблему.

Анализ качества и доступности услуг ЖКХ, темпов развития отрасли за годы реформ показывает, что только с 2006 года, когда в стране началась реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», наметилась едва заметная ежегодная динамика роста показателей благоустройства жилищного фонда. По общей площади жилья, приходящейся на одного человека, рост составил 0,5% - 1,3%, ликвидации ветхого аварийного жилфонда — 0,1% - 0,3%, увеличение числа квартир — 1% - 2%, среднего размера одной квартиры — 1% - 2%. Удельный вес семей, стоящих на учете, снизился только на 1%. Тенденция улучшения жилищных условий россиян столь незначительна, что говорить о каком-либо прогрессе, существенных переменах в жилищно-коммунальной сфере России нет оснований. При таких темпах достижение нормативного обеспечения населения жильем и коммунальными услугами растянется в лучшем случае до конца текущего века Там же.

Одним из важных направлений решения жилищной проблемы должно стать переселение граждан из аварийного жилья и осуществление государственных обязательств по капитальному ремонту жилищного фонда, который еще можно привести в порядок, строительство социального жилья. А эти обязательства сегодня составляют около 10 триллионов рублей.

Основные фонды коммунальных предприятий ветшают (их износ превышает 60%). Вследствие этого все чаще происходят отключения отопления и ограничения предоставления других ЖКУ, снижается их качество и надежность. Износ основных фондов ежегодно увеличивается на 5−7%. Теплоэнергетическое и другое инженерное оборудования изношено на 57%, трубопроводные сети на 63%, а жилфонд — на 49%. Потери электроэнергии, тепла, воды и других ресурсов составляют 20−40%. К тому же слишком энергозатратны многие оборудование и технологии, доставшиеся в наследство от советских времен. Неплатежи в жилищно-коммунальном секторе негативно сказываются на поставщиках энергоресурсов. Совсем недавно при годовом отпуске в ЖКХ тепловой и электрической энергии на сумму около 150 млрд руб., РАО «ЕЭС России» недополучал 25−30 млрд руб., имея при этом обязательства по уплате налогов со всей суммы отпущенной энергии. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении ОАО «Газпром». В связи с тем, что реформа ЖКХ не увязана с доходами основной массы населения, неплатежи населения за коммунальные услуги приблизились к 100 млрд. рублей. По данным Министерства Регионального развития Электронный ресурс Режим доступа URL: http://www.minregion.ru

В настоящее время около 65% предприятий жилищно-коммунального хозяйства убыточны. Их долги достигли астрономических величин, предел которых предсказать невозможно. Суммарная кредиторская задолженность составляет около 550 млрд руб., а суммарная дебиторская задолженность — около 500 млрд руб. Большинство предприятий отрасли уже не пытаются выбраться из долговой ямы. Уровень заработной платы работников один из самых низких в реальном секторе экономики. Это вызывает значительную текучесть кадров, острую социальную напряженность в трудовых коллективах, локальные акции протеста трудящихся. Базовая ставка рабочего первого разряда составляет 60−70% от прожиточного минимума. Угрозу банкротства как работодатели, так и рабочие в основной своей массе воспринимают с покорной обреченностью Там же.

Действующая система тарифного регулирования и социальной защиты не способствует доступности качественных и надежных услуг широким слоям населения. Она делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры городов.

В современных условиях возросло количество аварий и чрезвычайных ситуаций на объектах ЖКХ (до 200 тыс. в год), что сделало жилищно-коммунальные услуги некачественными и небезопасными. Только в текущем отопительном периоде произошло более тридцати крупных аварий, среди которых порывы магистральных труб теплои водоснабжения большого диаметра в Санкт-Петербурге, Москве, Московской области, Нижнем Новгороде, тувинском поселке Хову-Аксы, взрывы в котельных и жилых домах (Бронницы, Раменского района, Московской области), обрушения кровель (Новосибирск), возгорания электропроводки, нарушения в электрои газоснабжении ряда населенных пунктов и т. д. и т. п. При этом имелись человеческие жертвы. В Республике Татарстан, Самарской области, Свердловской области из-за порывов магистральных трубопроводов остались без теплоснабжения несколько сотен тысяч граждан России.

Подобное чрезвычайное происшествие произошло в п. Тикси Булунского района Республики Саха (Якутия), где вследствие остановки котельной было нарушено теплоснабжение в 42 домах, 1840 квартир, где проживает 2671 человек (в 430 квартирах, заморожены 608 стояков отопления и 123 стояка холодного водоснабжения, дальнейшей эксплуатации не подлежат 138 радиаторов системы отопления). Остались без тепла также 20 объектов соцкультбыта.

Таких примеров множество, несмотря на то, что в статистику попадают только те аварии, которые приобрели широкую известность, оказались на каналах ТВ, в печатных СМИ или на контроле Минрегиона России в связи с очень продолжительным сроком ликвидации их последствий. Бывает так, что некоторые аварии, принесшие человеческие жертвы и огромные разрушения, не попадают в статистику, так как за 36 часов удается обеспечить население той или иной услугой через временные схемы или системы «кольцевания».

За последние годы аварийность на объектах ЖКХ, а также количество техногенных аварий с тяжелыми последствиями удвоилась, возросло в 2−3 раза время ликвидации аварий.

Это значит, что снизилась не только надежность, но и устойчивость работы систем жизнеобеспечения. При этом услуг жизнеобеспечения лишаются миллионы россиян. Как видим, риски остаться зимой без тепла, воды или света для значительной части населения весьма высоки. Аварийность на объектах ЖКХ уже рассматривается как угроза национальной безопасности страны Бобков, В. Н. Социальная структура российского общества по критериям доходов и жилищной обеспеченности / Бобков В. Н., Одинцова Е. В. // Уровень жизни населения регионов России. — 2012. — № 1. — С. 20.

Анализ показывает, основными причинами аварийности в системах жизнеобеспечения являются:

— высокая степень износа (исчерпан ресурс) оборудования;

— недостатки эксплуатации и ошибки персонала; дефекты, допущенные при его ремонте;

— неисправность или отключение приборов безопасности и предохранительных устройств;

— нарушения водно-химического режима; использование непроектных видов топлива.

Наиболее рациональным режимом работы отрасли в условиях дефицита ресурсов является недопущение перехода за критическую точку, для чего, как минимум, ежегодно необходимо менять или ремонтировать 8 — 10% сетей. В противном случае для возвращения параметров надежности системы потребуются вложения средств, находящиеся примерно в квадратной зависимости от недоремонта и упущенного срока. Необходима соответствующая подготовка и переподготовка кадров, повышение их квалификации. Так вот, данные о резком нарастании уровня аварийности за последние годы (в теплоснабжении до 250 аварий на 100 км сети, в водоснабжении до 70 на 100 км сети), а также об имеющемся износе основных фондов свидетельствуют о том, что критическая точка уже пройдена Сысоев, Д. А. Анализ результатов реализации государственных жилищных программ / Д. А. Сысоев // Аспирант и соискатель. — 2012. — № 6. — С. 19.

Для проведения этих работ, а также строительства и модернизации котельных, насосных станций, центральных тепловых пунктов, гидротехнических сооружений в оптимальных ценах текущего года требуется 4 трлн. рублей. По оценкам экспертов, оптимальный объем финансовых средств, необходимых для нормативного обеспечения граждан услугами ЖКХ, настоящего осуществления реформы и модернизации отрасли составляет 13−15 трлн. рублей.

Прохождение отопительного периода в концентрированном виде показывает, что производственный потенциал отрасли резко снижается. Об этом также свидетельствуют энергозатратные и отсталые технологии, некачественные услуги и высокие тарифы, крайняя степень изношенности жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, дефицит финансовых средств и массовое банкротство предприятий. Усугубляют ситуацию небезопасные условия и организация труда, а также многочисленные аварии и техногенные катастрофы на объектах ЖКХ, которые зачастую сопровождаются человеческими жертвами, разрушениями, отключениями систем жизнеобеспечения населения страны. Дальнейшее пребывание отрасли в таком состоянии может привести к ограничению и резкому падению качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, невыполнению планов национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», небезопасности людей в быту и на объектах ЖКХ, потере устойчивости, надежности функционирования систем жизнеобеспечения, усилению протестных действий населения, повышению социального напряжения в обществе Бурдяк, А. Я. Доступность приобретения жилья в регионах России: динамика и факторы роста/ А. Я. Бурдяк // Уровень жизни населения регионов России. — 2012. — № 4. — С. 126.

Серьезную озабоченность будущим ЖКХ выразил Президент Российской Федерации 23 ноября 2010 года на заседании Президиума Государственного Совета в г. Сыктывкаре, где сказал, что дальнейшее игнорирование проблем модернизации ЖКХ приведет отрасль к катастрофе уже через пять-семь лет Стенографический отчёт о заседании президиума Государственного совета Электронный ресурс Режим доступа URL: http://президент.рф/transcripts/9594.

Все это требует смены парадигмы реформы, и принятия новых неотложных мер по реформированию и модернизации жилищно-коммунального комплекса страны, поиску новых эффективных механизмов финансового оздоровления предприятий и привлечению в отрасль огромных финансовых средств. Ставка на частный бизнес, государственно-частное партнерство, зарубежные инвестиции не оправдала себя. В современных условиях, как показывает практика, необходимо сочетание существенной государственной финансовой поддержки, совершенствование кредитной политики в отношении предприятий ЖКХ, привлечения внебюджетных средств регионов, органов местного самоуправления, средств частного бизнеса и, в последнюю очередь, населения.

Такие подходы продиктованы жизнью, обусловлены особенностью трансформационного периода развития российской экономики и общества. По этому поводу В. В. Путин сказал: «У нас по сути переходная экономика, политическая система еще в состоянии становления» Политическая задача Генпрокуратуры, борьба коррупцией и не только: Владимир Путин // Российская газета. — 2013. — 6 марта.

Решение столь грандиозной задачи под силу только государству с активным гражданским обществом. Тем более, что наше государство согласно Конституции является социальным. А ведь оно еще не выполнило свои обязательства по капитальному ремонту жилищного фонда, предусмотренного законом, передавая его в собственность граждан, как правило, в ветхом состоянии, возлагая на них бремя ответственности за надлежащее содержание того, что зачастую уже не подлежит восстановлению.

Однако современная финансово-бюджетная политика государства, реалии сегодняшнего дня показывают, что ожидать существенных перемен в финансовой поддержке реформы ЖКХ не приходится.

В официальных документах Минфина России отмечается, что в основу бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов «Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов»: офиц. текст Электронный ресурс: Документ опубликован не был. // Доступ из справ.-правов. сист. «Консультант плюс» положены стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2012. — № 19. — Ст. 2334. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2012. — № 19. — Ст. 2337., Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2008. — № 47. — Ст. 5489., а также основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013;2015 годах Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013 — 2015 годах»: офиц. текст Электронный ресурс: Документ опубликован не был. // Доступ из справ.-правов. сист. «Консультант плюс».. Данные о резком нарастании уровня аварийности за последние годы, а также об имеющемся износе основных фондов свидетельствуют о том, что критическая точка уже пройдена. Положения Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, направленные на решение неотложных проблем экономического и социального развития страны, должны рассматриваться как определение приоритетных направлений политики, а вытекающие при их реализации расходные обязательства не должны создавать угрозу устойчивости бюджетной системы. Это означает, что для финансового обеспечения обозначенных в Указах приоритетов необходимо пересмотреть и отказаться от не приоритетных расходных обязательств.

Анализ расходов новых федерального и консолидированного бюджетов на обеспечение граждан доступным и комфортным жильем показал, что перемен ни на среднесрочную перспективу, ни на долгосрочную не будет. Как всегда, жилищная и коммунальная сфера будет финансироваться по остаточному принципу Варламова, С. Н. Потребности в улучшении жилищных условий и жилищные стратегии населения / С. Н. Варламов // Уровень жизни населения регионов России. — 2012. — № 1. — С.14.

Необходимо обратить внимание, что бюджет 2013 года и на плановый период 2014 и 2015 годов Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. -2012. — № 50 (ч. 1 — 4). — Ст. 6939. Расходы федерального бюджета по 5 разделу классификации расходов «Жилищно-коммунальное хозяйство» в 2013 году предусмотрены в объеме 157,3 млрд руб. со снижением к 2015 году до 114,2 млрд руб., что составит 0,8% расходов федерального бюджета. При этом распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета по данному разделу характеризуются:

— Жилищное хозяйство — 2012 год — 103,7 млрд руб.; 2013 — 82,4 (79% к предыдущему году); 2014 — 51,6 (62%); 2015 — 58,7 (113% к предыдущему году).

— Коммунальное хозяйство — 2012 год — 28,7 млрд руб.; 2013 — 23,5 (82% к предыдущему году); 2014 год — 10,3 (43,8%); 2015 год — 9,8 (95% к предыдущему году).

— Благоустройство — 2012 — 0,5 млрд. руб, 2013; 0,1 млрд руб. (27,4% к предыдущему году), а на последующие годы финансирование вовсе не предусмотрено.

— Расходы консолидированного бюджета по этому разделу составят в 2013 году — 1378,2 млрд. руб (2,1% от ВВП), а в 2015 году — 1538,3 млрд. руб (1,9% ВВП).

Доля ЖКХ в общих расходах за период 2008;2015 годов федерального бюджета в среднем составляет от 0,7% до 1,7%, а в консолидированном бюджете субъектов России за этот же период в среднем от 12,0% до 13,7%.

В совокупности по новому бюджету ФЦП «Жилище» планируется профинансировать следующим образом: 2013 год — 41,9 млрд руб. (79,6% к предыдущему году); 2014 год — 40,9 млрд руб. (97,6%); 2015 год- 41,1 млрд руб., также недостаточно, как и в предыдущем году.

Другие жилищные программы будут профинансированы в 2013 году — на 175,9 млрд руб. (80% к предыдущему году); 2014 году — 122,6 млрд руб. (69%); 2015 году — 37,5 млрд руб. (23% к предыдущему году).

Едва заметная тенденция на увеличение средств для финансирования мер государственной жилищной политики подтверждает устоявшийся застойный, стагнирующий подход — финансирование отрасли по «остаточному принципу» Гасс, Т. А. Жилищные условия семей с детьми: динамика неравенства / Т. А. Гасс // Вопросы статистики. — 2013. — № 3. — С.70.

В современных социально-экономических условиях развития Российской Федерации, которые характеризуются недостаточно развитыми рыночными отношениями, слабостью конкуренции, дефицитом финансовых средств, решение проблем отрасли требует определения новых приоритетных базовых направлений ее реформирования и новых приоритетных организационно-экономических механизмов их реализации, так как сегодня объять необъятное невозможно.

Весьма символично, что одним из первых актов, избранного в 2012 году Президента Российской Федерации, стал указ, посвященный обеспечению граждан доступным, комфортным жильем и качественными услугами Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2012. — № 19. — Ст. 2337.

Глава государства и ранее уделял внимание этим вопросам. По его инициативе был принят национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», заработали жилищные федеральные целевые программы, Фонд содействия реформированию ЖКХ, осуществлялись другие мероприятия. К сожалению, в названном указе не конкретизируются приоритетные мероприятия как в части обеспечения населения доступным жильем и доступными жилищно-коммунальными услугами, так и в части модернизации действующих систем жизнеобеспечения населения.

В конце 2012 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.11.2012 № 2227-р была принята стратегически важная Государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2012 № 2227-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации“»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2012. — № 50 (ч. 6). — Ст. 7079. В программе одними из основных целей и приоритетных направлений реформирования жилищно-коммунальной сферы определены: создание рыночных конкурентных отношений, развитие частно-государственного партнерства, концессионных соглашений, перевод льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму (монетизация льгот), реализация мер по повышению энергоэффективности. Эти приоритеты провозглашаются на протяжении всего периода реформирования отрасли.

Проведенный анализ специфики управленческих и экономических отношений в жилищно-коммунальном комплексе на муниципальном уровне можно выделить следующие проблемы, которые сдерживают развитие отрасли Куликов, А. О стратегии развития жилищной сферы / А. Куликов, В. Янин // Экономист. — 2013. — № 1. — С.59.:

— сохраняются нерыночные принципы функционирования;

— сохраняется «затратность» и высокий процент потерь энергии и ресурсов в процессе производства и оказания услуг;

— отсутствует прозрачность формирования тарифов;

— низкая информированность населения в процедурах затрат;

— в отрасли остается низкая инвестиционная привлекательность;

— нарастают объемы задолженности населения за услуги ЖКХ;

— сохраняется на достаточно высоком уровне процент изношенности коммунальной фондов;

— отсутствует инициативность, как со стороны собственников, так и со стороны местных властей;

— продолжает оставаться иждивенческая позиция большинства населения;

— несмотря на упрощение порядка взыскания долгов, он остается крайне усложненным.

Таким образом, для решения данных проблем необходим комплексный подход их решения, а так же постоянные совместные усилия государства, органов местного самоуправления, бизнеса и населения.

2.2 Механизмы совершенствования управления жилищно-коммунальным комплексом С целью повышения качества и доступности услуг, модернизации основных фондов, обеспечения устойчивости, надежности и безопасности функционирования отрасли необходимо определение комплекса приоритетных мер ее развития по аналогии с ОНДП — «Основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2018 года» «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года»: офиц. текст Электронный ресурс: Документ опубликован не был. // Доступ из справ.-правов. сист. «Консультант плюс». Как известно, ОНДП сгруппированны по 10-и ключевым направлениям развития страны, среди которых «Направление 6. Развитие инфраструктуры» и «Направление 7. Жилищная политика». Действуя в этой логике, целесообразно установить аналогичные ключевые направления развития жилищно-коммунальной сферы. Как показывают исследования, такими направлениями должны быть:

1. Финансовое обеспечение нового этапа реформирования и модернизации отрасли:

— доступные, долгосрочные кредиты, инвестиции предприятиям ЖКХ под гарантии государства, в том числе с погашением процентных ставок;

— активное участие бизнеса и государственно-частное партнерство;

— увеличение объемов финансирования отрасли по подпрограмме «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» ФЦП «Жилище»;

— бюджетного финансирования мероприятий по модернизации ЖКХ малых городов, а также по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья, использование инвестиционно-инновационных проектов и др.

2. Совершенствование тарифной политики и социальной защиты малоимущих граждан при оплате услуг ЖКХ.

3. Принятие первооченредных мер по улучшению жилищных условий граждан, строительству социального жилья.

4. Разработка с участием представителей гражданского общества новой Комплексной программы модернизации и обеспечения устойчивого функционирования ЖКХ Российской Федерации в современных условиях;

5. Повышение энергоэффективности и ресурсосбережения на всех этапах производства, поставки и потребления услуг ЖКХ.

6. Создание условий для подготовки кадров, закреплению в отрасли высококвалифицированных специалистов, совершенствование социально-трудовых отношений;

7. Развитие «социальных факторов» (commons), предполагающих включение в процессы реформирования заинтересованных структур гражданского общества.

8. Повышение эффективности управления на всех уровнях, восстановление системы долгосрочного планирования, осуществление оптимизации производства услуг, развитие общественного контроля на системной основе, а также ответственности управляющих компаний, обеспечив прозрачность, раскрытие информации о финансово-хозяйственных результатах их работы. Содействие созданию саморегулируемых организаций.

9. Совершенствование нормативной правовой базы функционирования жилищно-коммунального комплекса. В этой связи принять федеральные законы «О жилищной политике Российской Федерации», «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ», «Об услугах и тарифах в жилищно-коммунальной сфере». Внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон от 21.07.2007 № 185 «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2007. — № 30. — Ст. 3799., в Жилищный Кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822., в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: офиц. издание // Собр. Законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005. и др.

10. Осуществление полной инвентаризация всех объектов жилищно-коммунального комплекса и определение их рыночной стоимости. Порядок в учете имущества ЖКХ, мониторинг по определению их истинного состояния даст возможность разработать более точные планы и программы развития ЖКХ, определит объемы средств, необходимых для достижения целей модернизации отрасли. По данным Минрегиона России выявлено 44 828 бесхозных объектов коммунальной инфраструктуры. В настоящее время проводятся мероприятия по их регистрации.

В развитие приоритетных, базовых мер реформы необходимо сделать многое, в том числе разработать теоретические и методические основы производства, распределения, потребления, качества и доступности ЖКУ, тарифного регулирования, управления предприятиями, деятельности управляющих компаний, капиталовложений в жилищно-коммунальное хозяйство страны, формирования социальных стандартов, социальной защиты малоимущих граждан при предоставлении им услуг ЖКХ, совершенствование информационных технологий и многое другое. Однако сегодня важно определить «золотое звено» в цепи реформ ЖКХ, которое стабилизирует отрасль и обеспечит ее дальнейшее развитие. Решением данной проблемы сожжет быть взвешенное кредитование предприятий ЖКХ, инвестиции под гарантии государства и повышение роли «социального фактора» (commons), в том числе и в контроле за эффективностью использования финансовых средств Соломаха, Д. В. Право на жилище и государственная жилищная политика в Российской Федерации и зарубежных странах / Д. В. Соломаха, Т. В. Шелудякова // Семейное и жилищное право. — 2012. — № 6. — С. 43.

Значительные корректировки федерального бюджета происходили непосредственно во время заседания Государственной Думы. В результате жилищно-коммунальная сфера дополнительно получила 125 млрд руб. Соответствующие дополнения и изменениям были внесены в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Оптимистичными выглядят заявления премьер-министра Дмитрия Медведева, сделанные им во время заседания Правительства Российской Федерации в Кремле 31 января 2012 года, когда обсуждались «Основные направления деятельности Правительства России» на ближайшие пять лет: «Правительство готово выделить 2,5 триллиона рублей в рамках госпрограммы по жилищному строительству». К тому же, принятие новой госпрограммы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» в рамках реализации мер указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» предполагает ее финансирование на период 2013 — 2018 годов в объеме около 2 триллионов рублей Пятилетка эффективности Электронный ресурс Режим доступа URL: http://www.rg.ru.

Таким образом, положительная тенденция в государственной поддержке жилищно-коммунальной сферы не может не вызвать удовлетворения. Однако, как показывают наши исследования, обозначенные объемы ее дополнительного финансирования не достаточны.

Для целей обеспечения россиян доступным и комфортным жильем целесообразно частично использовать «замороженные» средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния Хлестунова, Е. С. Пакетное финансирование жилья как механизм решения жилищной проблемы в Российской Федерации / Е. С. Хлестунова // Нац. интересы: приоритеты и безопасность. — 2013. — № 3. — С. 27.

Реальное социально-экономическое положение Российской Федерации, как отмечалось выше, не может дать гарантий полного финансового обеспечения программ развития жилищно-коммунальной сферы.

Поэтому, наряду с уже названными мерами, необходимо расширять вовлечение частного бизнеса в данную сферу, совершенствовать кредитную политику под гарантии государства, развивать другие инновационные инвестиционные проекты, в том числе с привлечение личных средств граждан.

2.3 Использование практики программно-целевого управления в сфере ЖКХ на региональном уровне Состояние жилищно-коммунального комплекса, рост тарифов и, как следствие, платежей граждан — одна из самых острых экономических и социальных проблем, которая стоит как на федеральном, так и на региональном и местных уровнях.

В Саратовской области в региональном парламенте продолжается обсуждение пакета законопроектов, касающихся подготовки капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, что отражается на самой острой проблеме — платежах.

Если обратиться к ЖК РФ, то поправки лишили жильцов многоквартирных домов шикарной возможности отремонтировать свой дом за счет бюджетов всех уровней, добавив на ремонт лишь 5% от стоимости всех необходимых работ. Теперь платить придется самим. Взносы будут ежемесячными и платить их обязан каждый собственник, за редким исключением. Например, от уплаты освобождаются собственники помещений в домах, признанных аварийными, а также в случае, если принято решение об изъятии участка, на котором расположен дом, для государственных или муниципальных нужд.

Впрочем, деньги из областной и муниципальной казны в ремонте будут так же участвовать. И возрастет нагрузка на местный бюджет, поскольку субсидии регионам от Фонда содействия реформированию ЖКХ значительно сократятся.

Итак, бюджетная составляющая в целом уменьшится, а собственникам придется платить больше. И с этим ничего не поделаешь — совершенно очевидно, что никакого бюджета на ремонт жилого фонда не хватит.

В Саратовской области в капитальном ремонте нуждается 6 тысяч 206 многоквартирных домов площадью 24,5 млн. кв. м. А потратить на это нужно больше 118 миллиардов рублей.

Из тех платежей, которые ежемесячно будут вносить собственники жилья, сформируют фонд капитального ремонта. Собственники могут выбрать один из двух способов создания такого фонда: копить самостоятельно, открыв в банке счет, или же перечислять средства региональному оператору. В первом случае накопленные деньги будут потрачены исключительно на ремонт вашего дома. Второй вариант представляет собой что-то вроде кассы взаимопомощи — в первую очередь деньги получат те дома, которые больше всех нуждаются в капремонте. Самых нуждающихся определит областное правительство, составив региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Областное правительство вправе установить срок действия своей программы, определить перечень работ по капитальному ремонту, сформировать список нуждающихся в таком ремонте домов и установить очередность ремонта и ежемесячные взносы. Органы местного самоуправления в свою очередь обязаны утверждать краткосрочные (сроком до трех лет) планы реализации региональной программы капитального ремонта.

В Саратовской области «вымучивание» региональной программы идет полным ходом. Приняты законы «О порядке осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, сформированных за счет взносов на капитальный ремонт, и обеспечением сохранности этих средств на территории Саратовской области» Закон Саратовской области от 27.06.2013 № 104-ЗСО «О порядке осуществления на территории Саратовской области контроля за целевым расходованием денежных средств, сформированных за счет взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, и обеспечением сохранности этих средств»: офиц. издание // Собр. Законодательства Саратовской области. — 2013. — № 26. и «О порядке предоставления региональным оператором и владельцем специального счета сведений о совершении операций по специальному счету» Закон Саратовской области от 27.06.2013 № 100-ЗСО «О порядке предоставления региональным оператором и владельцем специального счета сведений о совершении операций по счету, счетам регионального оператора, специальному счету»: офиц. издание // Собр. Законодательства Саратовской области. — 2013. — № 26. и третий документ — «О порядке установления минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах» был принят 27 июня 2013 г. Закон Саратовской области от 27.06.2013 № 102-ЗСО (ред. от 01.08.2013) «О порядке установления минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах»: офиц. издание // Собр. Законодательства Саратовской области. — 2013. — № 26.