Правовой статус ВУЗов как юридических лиц

Глава 1. Развитие правового регулирования правового положения образовательных учреждений

1.1 Генезис развития правового регулирования образовательных учреждений в западных государствах и в дореволюционной России

1.2 Правовое положение высшего учебного заведения (ВУЗа) в действующем российском законодательстве

Глава 2. Проблематика правового статуса ВУЗа

2.1 Проблемы определения понятия и видов ВУЗов

2.2 Развитие норм о правовом статусе ВУЗа

2.3 Правовой режим имущества ВУЗов

Глава 3. Перспективы совершенствования правового статуса российских ВУЗов

3.1 Перспективы развития законодательства в сфере определения правового положения ВУЗов

3.2 Рассмотрение вопросов судебной практики

Заключение

Список использованных источников

Введение

Образовательные учреждения, являясь некоммерческими организациями, выступают в настоящее время достаточно активными субъектами различных по характеру общественных отношений. Причем весьма значительная их часть составляет организационно-экономическую основу деятельности образовательных учреждений, предмет которых вызывает известные трудности в их регулировании, предполагающем применение норм различных отраслей права.

Наличие несвойственных учреждениям совокупности прав коммерческих организаций, отдельных правовых режимов у юридических лиц в образовательной сфере объясняется особым правовым статусом таких учреждений, определенными законодательными принципами регулирования их деятельности. Между тем в практике функционирования образовательных организаций отдельные их права трактуются различно, что требует, в целях соблюдения законодательства в сфере деятельности образовательных учреждений, учета их фактической правоспособности с позиции судебных органов Кирилловых А. А. Образовательное учреждение: вопросы правоспособности в судебной практике // Право и экономика. 2009. N 12. С. 57.

В связи с этим, в настоящее время достаточно актуальными представляются рассмотрение исторических аспектов характеристики ВУЗов как юридических лиц.

Объектом исследования является характеристика правового положения ВУЗов как самостоятельной правовой категории.

Предметом курсовой работы следует отметить исследование исторического развития понимания правового положения ВУЗов как юридических лиц.

Задачами настоящей работы являются:

— анализ теоретических аспектов развития правового положения ВУЗов;

— исследование особенностей правового положения ВУЗов;

— рассмотрение перспектив правового положения ВУЗов в настоящее время.

Цель исследования — определить формирование понимания правового положения ВУЗов как юридических лиц и рассмотреть дальнейшие перспективы развития такого понимания в современный период.

В условиях перехода к рыночной экономике в России коренным образом изменился не только правовой статус государственных образовательных учреждений, но и порядок их участия в гражданском обороте.

Практика показывает, что государственные образовательные учреждения, в особенности в сфере высшего образования, успешно занимаются не только образовательной деятельностью в пределах выделенных бюджетом средств, но и сами активно зарабатывают деньги путем внедрения коммерческого образования, оказания всевозможных образовательных платных услуг, предложения продуктов инновационной деятельности хозяйствующим субъектам, подготовки высококвалифицированных кадров на договорной основе для коммерческих организаций и т. д. Уруков В. Н. Правовое регулирование предпринимательской деятельности государственных образовательных учреждений // Право и экономика, 2005, N 8. С. 48

В связи с этим интересно проследить исторические тенденции формирования и развития правового статуса высших образовательных учреждений.

Глава 1. Развитие правового регулирования правового положения образовательных учреждений

1.1 Генезис развития правового регулирования образовательных учреждений в западных государствах и в дореволюционной России

В дореволюционный период — период расцвета частного образования в России — образовательные учреждения, созданные гражданами, а также «обществами, сословиями и земскими учреждениями», назывались частными учреждениями. Учреждения, созданные земствами, позднее преобразовавшимися в муниципальные органы власти, также относились к частным. Представляется, что с возникновением самостоятельного вида собственности — муниципальной — появилось новое основание для классификации юридических лиц и нахождение в одной категории частных и муниципальных образовательных учреждений более неприемлемо Кобозев А. А. Профессиональная подготовка полицейских кадров в период образования и становления МВД Российской империи // История государства и права, 2006, N 5. С. 31.

В дореволюционный период была также развита система образования непосредственно правоохранительных органов. Так, Несмотря на отсутствие в системе МВД Российской империи специализированного учебного заведения по подготовке профессиональных кадров, большая часть лиц, занимавших руководящие посты в Министерстве, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных городов, градоначальники столиц и уездные исправники), имели высшее образование. Оно приобреталось ими как в военно-учебных заведениях, так и в гражданских вузах юридического профиля, дававших элитарное образование Фигуровская В. М. Элитарное образование: научное созерцание и теоретическое обоснование проблемы // Проблемы образования: Сб. научных трудов. Новосибирск, 2007. С. 8. Данное обучение также носило эпизодический характер и не имело выраженного характера подготовки чисто полицейских специалистов. Вместе с тем не подлежит сомнению, что в некоторых из этих образовательных учреждений зародились формы и методы обучения, востребованные впоследствии в специальных полицейских школах дореволюционной России.

Среди таких специализированных юридических учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для МВД, особого внимания прежде всего заслуживают Ярославское училище высших наук, основанное в 1803 г., Александровский (Царскосельский) лицей, образованный в 1811 г., и Императорское училище правоведения, открытое в 1835 г.

Первое из упомянутых училищ являлось привилегированным учебным заведением того времени, окончание которого давало те же права при поступлении на государственную службу и получении чинов, что и окончание университета. В 1868 г. оно было преобразовано в Демидовский юридический лицей, готовивший высококвалифицированных правоведов. Со дня своего основания Ярославское училище высших наук являлось гуманитарным учебным заведением, где глубоко изучались юридические дисциплины — право естественное и право народное.

Наибольший интерес представляет не менее известное и престижное учебное заведение, осуществлявшее в XIX в. подготовку будущих чиновников для всех отраслей государственного управления и в большей степени для Министерства внутренних дел — Александровский (Царскосельский) лицей. Это обусловлено тем, что Устав императорского Александровского лицея, утвержденный в 1848 г., в первом параграфе определял, что это учебное заведение «имеет целью воспитание благородного юношества для гражданской службы по всем частям, требующим высшего образования, преимущественно же по Министерству внутренних дел» Корнев А. В., Борисов А. В. Правовая мысль и юридическое образование в дореволюционной России: Учебное пособие. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 214. Данная цель предполагала, что комплектоваться он должен был из «отличнейших воспитанников дворянского происхождения и из таковых наставников, которые своими знаниями и нравственностью заслужили общее доверие». Замещение же вакансий в лицее осуществлялось только по указанию императора.

Обучение рассчитывалось на шесть лет при практически постоянном пребывании воспитанников в лицее. Лицеисты должны были овладеть различными знаниями и умениями: от физики до фехтования и верховой езды. В последний год обучения особое внимание уделялось изучению публичного (государственного) права России и зарубежных стран. Среди изучаемых дисциплин важное место отводилось юриспруденции. Программа ее изучения должна была строиться таким образом, чтобы «начиная от самых простых понятий права довести воспитанников до коренного и твердого познания различных прав и изъяснения им системы права публичного, права частного и особенно права Российского» .

Рассматривая дореволюционное понимание статуса образовательного учреждения в России, необходимо отметить, что образовательное учреждение не имело самостоятельности, а целиком и полностью зависело от государства. Этим обусловлено отсутствие развития правовой мысли о правового положении образовательного учреждения в целом.

Если обратиться к опыту зарубежных стран в рассматриваемой сфере, то например, все университеты Великобритании разделены на три группы. Первая — «Оксбридж» — включает старейшие в стране Оксфордский (XI в.) и Кембриджский (XIII в.) университеты. Ко второй группе причисляют несколько десятков более молодых университетов, основанных в XIV — XIX вв., их называют «краснокирпичными». К третьей группе относят политехнические институты, реорганизованные в 1991 — 1992 гг. так называемые «стеклянные» университеты. Имя университета является гарантией продвижения выпускников по должностной лестнице Васильев Ю. С., Глухов В. В., Федоров Ш. П. Экономика и организация управления вузом / Под ред. В. В. Глухова. СПб., 2001. С. 500.

В вузах страны доминирует дуальная система, сочетающая исполнительские и законотворческие управленческие подразделения. Основными органами коллективного управления являются сенат, попечительский и административный советы.

Высшим академическим органом управления является сенат, состоящий из профессорско-преподавательского состава и небольшого числа студентов. Часть мест в сенате, законодательном органе, занимают по должности руководители вуза, а часть избирается из штата его подразделений. Сенат отвечает за все вопросы, связанные с приемом, программой обучения, экзаменами, исследованиями, развитием университета и условиями жизни студентов, а также с подбором и продвижением преподавателей по службе. Такая двухступенчатая структура управления, характерная для Великобритании и всего Британского Содружества, гарантирует, что академическая политика определяется наиболее квалифицированными людьми — профессорами и другими преподавателями, в то время как чисто финансовые вопросы решаются с привлечением широкого круга представителей.

Во главе университета обычно стоит канцлер, избираемый по персональным качествам и опыту работы. Его обязанности чаще всего являются чисто церемониальными — председательствовать на собрании профессоров или же на очередном заседании совета. В то же время он может оказаться неоценимым для университета своими советами и влиянием в высших сферах английского общества, поскольку в ведущих британских университетах канцлерами являются обычно члены королевской фамилии.

Исполнительную власть университета представляют вице-канцлер или ректор. В отличие от многих других европейских университетов он назначается, а не выбирается и работает на этом посту не три или пять лет, а пожизненно, до своего ухода на пенсию. Вице-канцлер назначается советом обычно по рекомендации объединенного комитета совета и сената, возглавляемого председателем совета. Как правило, но не обязательно, вице-канцлером становится один из ведущих профессоров из другого университета. Он является главным академическим и административным лицом университета, отвечающим перед советом за сохранение и повышение престижа и эффективности вуза. Хотя формально вице-канцлер обладает небольшой властью, так как решения, определяющие долгосрочную политику университета, принимаются коллегиально сенатом или советом, но как председатель сената и, как правило, его планового комитета он играет решающую роль в определении академической программы университета. Кроме того, в качестве председателя комиссии по отбору профессоров и других преподавателей вице-канцлер имеет решающий голос в подборе кадров Кананыкина Е. С. Структура органов управления высшим образованием в Великобритании // Административное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 49. Таким образом, предоставленные вице-канцлеру полномочия предполагают большие возможности для эффективного управления университетом.

Административный совет состоит из руководителей общевузовских служб (проректоров). Проректоры университета являются старшими членами академического штата и выполняют обязанности по организации учебного процесса в течение ограниченного промежутка времени (три, четыре, пять лет). При этом они продолжают свою исследовательскую работу, а также часто и преподавательскую, а после завершения своих административных функций возвращаются к полной академической нагрузке.

Британские университеты имеют достаточно высокую степень автономии, решая самостоятельно вопросы подбора преподавательских кадров, отбора и приема студентов; определения содержания и методов обучения, программ исследовательских работ; распределения финансовых средств между программами по обучению и исследованиями. В то же время университеты строго ограничены в своем развитии, например, в размерах финансирования. Как правило, вузы и их руководители понимают, что их собственные планы должны укладываться в рамки национальных потребностей и возможностей правительственных структур Ostez J. Exclusion from school and Racial Equality: an examination of government proposals in the light of recent research evidence // Cambridge Journal of Education. 1999. Vol. 29. N 1.

Базовым документом управления вузом является стратегический план, разрабатываемый на пять лет и уточняемый в ежегодно составляемых двухлетних текущих планах. В плане конкретизируются цели, кадровая стратегия, развитие информационных ресурсов, финансовая стратегия подразделений (плановые бюджеты), стратегия поддержки студентов, контроль качества. Специальный помощник ректора отвечает за подготовку стратегического плана, контроль хода его выполнения, поддержку взаимодействия факультетов и департаментов, согласование целей вуза и отдельных подразделений, стимулирование взаимодействия преподавателей и студентов.

Обсуждаются задачи факультета и достигаемые результаты на ежеквартальных совещаниях декана с преподавателями, совещаниях ректора с проректорами и деканами, заседаниях попечительского совета, сената и административного совета. Анализу результатов деятельности в вузе уделяется значительное внимание. Это касается областей привлекаемых финансов, выполнения стратегического плана, привлечения студентов, работы и трудоустройства выпускников, оценок деятельности групп сотрудников, уровня успеваемости студентов Кананыкина Е. С. Указ. Соч. С. 50.

Внутривузовскую деятельность регламентирует большое число нормативных документов: Положений о сдаче экзаменов, об обучении в течение семестра, отчетности, правил посещения занятий, о наборе баллов (кредитов), контроле за качеством обучения и др.

1.2 Правовое положение высшего учебного заведения (ВУЗа) в действующем российском законодательстве

Под учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК). Организационно-правовая форма учреждения позволяет его учредителю реализовывать с помощью создания такого юридического лица свои интересы, при этом оставаясь собственником его имущества и осуществляя весьма значительный контроль в области управления организацией и распоряжения ее имуществом. Имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления (ст. 296 ГК) Кананыкина Е. С. Указ. Соч. С. 52. Таким имуществом учреждение владеет, пользуется и распоряжается в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

ВУЗ, являясь образовательным учреждением, подчиняется системе правового регулирования в области определения правового статуса образовательных учреждений.

Некоторые вопросы возникают в связи с рассмотрением правового регулирования деятельности структурных образований ВУЗа.

При этом собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Изъятым имуществом собственник вправе распорядиться по своему усмотрению. Важно отметить, что собственник может распорядиться только изъятым имуществом. Не изъятым же имуществом собственник не вправе распоряжаться независимо от наличия или отсутствия на это согласия учреждения.

Учреждения могут участвовать в различных сделках (в пределах установленных ограничений), в частности выступать в качестве арендодателей. В некоторых случаях это право может быть прямо предусмотрено законом, как это сделано в отношении высших учебных заведений (п. 4 ст. 27 ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135). В других случаях это также возможно, но при условии согласия собственника имущества. На это прямо указано в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21. Это может быть сделано в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, и, соответственно, собственник не может в этом случае ставить вопрос об изъятии такого имущества.

Следует отметить, что сделки учреждений, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК). Так, например, будет ничтожной сделка, направленная на получение бюджетным учреждением кредита (займа) в силу противоречия запрету, содержащемуся в п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). В случае если специальная правоспособность учреждения установлена не законом или иным правовым актом (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, могут быть признаны недействительными по основанию, предусмотренному ст. 173 ГК Соменков С. А. Учреждения на современном этапе развития законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 2. С. 14. С. 11.

Законодательная возможность создания образовательными учреждениями структурных подразделений предусмотрена, в частности, п. 3 ст. 8 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»: высшее учебное заведение вправе наделять структурные подразделения по доверенности правами юридического лица.

При этом самостоятельность подразделения подтверждается наличием устава как документа, закрепляющего его права и обязанности. Подобные особенности позволяют в отдельных случаях рассматривать структурное подразделение вуза, хотя и наделенное правами юридического лица по доверенности, как получившее статус самостоятельного образовательного учреждения.

К такому выводу пришел ФАС Московского округа в Постановлении от 14 сентября 1998 г. N КА-А40/2139−98, признавая Международный колледж МГУ, созданный приказом Ректора МГУ от 15 сентября 1993 г. N 499, самостоятельным юридическим лицом. Доводы суда основаны на том, что колледж имеет ряд самостоятельных по отношению к учредителю прав, в том числе не несет ответственности по обязательствам учредителей, а учредители не отвечают по обязательствам колледжа.

Суд сделал вывод об отсутствии структурной связи между юридическим лицом и структурным подразделением, придав последнему статус самостоятельного юридического лица.

Фактически речь идет не об образовательном учреждении на правах структурного подразделения, поскольку структурные подразделения должны быть указаны в учредительных документах юридического лица, что и было подтверждено судом Кирилловых А. А. Образовательное учреждение: вопросы правоспособности в судебной практике // Право и экономика. 2009. N 12. С. 57.

Аналогичное правило закреплено в отношении обособленных структурных подразделений (филиалов и представительств) образовательных учреждений, которые, согласно п. 3 ст. 55 ГК РФ, не являются юридическими лицами и одновременно должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица. При этом в отношении филиалов образовательных учреждений существенным является признак обособленности, который определяется территориальной удаленностью — расположением вне местонахождения юридического лица (п. 2 ст. 55 ГК РФ).

Таким образом, наличие прав юридического лица у структурного подразделения фактически подтверждает самостоятельный характер реализации прав и обязанностей, в том числе вытекающей из них обязанности несения гражданско-правовой ответственности. Закон в данном случае связывает самостоятельность структурного подразделения с фактом отсутствия в учредительных документах учредителя структурного подразделения, что в совокупности с иными обстоятельствами (наличие прав юридического лица, самостоятельная ответственность) говорит о полной его правосубъектности.

Поэтому для решения вопроса о правосубъектности отдельных подразделений образовательного учреждения с правами юридического лица и определением его статуса (учебное заведение на правах факультета, филиал или представительство) следует исходить из того, что филиал юридического лица должен быть указан в его учредительных документах. Однако в определенной интерпретации это установление можно трактовать, с одной стороны, как право юридического лица определить структурное подразделение, отвечающее известным признакам, как филиал, а с другой — как обязанность организации осуществить соответствующие действия по внесению изменений в устав. По сути подобное толкование использовал суд в разрешении вопроса о статусе образовательного учреждения, созданного другим образовательным учреждением Кирилловых А. А. Указ. Соч. С. 58.

Вместе с тем представляется, что следует руководствоваться императивным предписанием п. 3 ст. 8 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» об установлении статуса филиала «обособленному подразделению», расположенному в «ином населенном пункте». В этом случае также предполагается наличие у этого «обособленного образования» отдельной лицензии. По крайней мере позиции раздельного местонахождения образовательного учреждения и филиала придерживается Минобразования России. В частности, в письме от 30 ноября 1999 г. N 15−55ин/15−11 «О филиалах вузов» говорится, что «в связи с отсутствием лицензии на право ведения образовательной деятельности ликвидирован филиал Северо-Кавказского государственного технического университета в г. Анапе, приостановлена образовательная деятельность УКП Санкт-Петербургского государственного института сервиса и экономики в нескольких городах…». Поэтому если структурное подразделение и вуз находятся в одном населенном пункте, то подразделение не является филиалом; в иной ситуации статус филиала, как и отдельная лицензия «обособленного подразделения», обязательны Кирилловых А. А. Указ. Соч. С. 59.

В обратной ситуации ФАС Московского округа сделан противоположный вывод относительно правоспособности факультета как являющегося в соответствии с уставом структурным подразделением высшего учебного заведения и не имеющего статуса юридического лица. Несмотря на наличие договора на отпуск тепловой энергии от 26 мая 1995 г. N 60/3, заключенного с биологическим факультетом МГУ, ответчиком по данному иску был признан сам Университет. Между тем подобный вывод не следовал из фактических материалов дела, в частности из действующих документов, определяющих правовое положение факультетов МГУ (Устав МГУ, положения о факультетах), которым суд при разрешении дела не придал надлежащего значения. (Постановление кассационной инстанции ФАС Московского округа от 13 ноября 2000 г. N КГ-А40/5048−00.)

Таким образом, правовое регулирование деятельности ВУЗов в Российской Федерации основывается на общих нормах, регламентирующих деятельность учреждений, а также на законодательстве в сфере образования. При этом содержание законодательства об образовании в РФ должно отвечать требованиям развитого капиталистического общества, которое строится в нашей стране. Нынешнему поколению выпало жить в двух переходных периодах. Первый период начался в 1985 г. и — независимо от планов «архитекторов перестройки» — закончился в 1993 г. переходом от социализма к капитализму, созданием нового общества и государства, свидетельством рождения которого стала Конституция РФ 1993 г. Второй переходный период начался в 1993 г. и, видимо, будет продолжаться до середины XXI в. Шкатулла В. И. Правовые аспекты современной системы образования в России // Журнал российского права, 2007, N 4. С. 47

В настоящий момент нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере образования в Российской Федерации, включает сотни правовых актов различной юридической силы. Несмотря на наличие двух системообразующих законов — Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266−1 «Об образовании» и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться по существу несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) Козырин А. Н. Современные контуры образовательного права // Закон, 2007, N 4. С. 48. В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. На сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, ЮНЕСКО, Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации напрямую связано с несовершенством юридической техники (системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов).

Глава 2. Проблематика правового статуса ВУЗа

2.1 Проблемы определения понятия и видов ВУЗов

Особенности правового статуса для каждого субъекта раскрываются применительно к отрасли права, определяющей сферу правоотношений, участником которых тот или иной субъект становится, реализуя при этом ту или иную группу субъективных прав и обязанностей.

Представляется, что понятия «правовой статус» и «правосубъектность» следует определять как тождественные категории, когда административно-правовой статус высшего учебного заведения образует правовое положение юридического лица в административных правоотношениях.

Представление о правовом статусе вуза можно получить путем рассмотрения его связующих частей, компонентов, характеризующих структуру статуса. В литературе компоненты статуса коллективного субъекта определены различным образом.

П.И. Кононов предлагает в структуру правового статуса юридических лиц включать общие и специальные права, общие и специальные обязанности, ограничения общих и специальных прав юридических лиц в административно-публичной сфере, а также меры юридической ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в публичной сфере правонарушения Кирилловых А. А. Административно-правовой статус вуза: понятие и структура // Журнал российского права, 2008, N 5. С. 18.

В свою очередь, по мнению Д. Н. Бахраха, правовой статус коллективного субъекта определяется структурой, состоящей из следующих основных блоков: 1) целевой: цели, задачи, функции деятельности организации; 2) структурно-организационный: порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности; 3) компетенционный: подведомственность дел и властные полномочия организации. В то же время некоторые авторы полагают, что правоспособность, дееспособность и деликтоспособность выступают в качестве предпосылок определения правового статуса и поэтому не учитываются при построении его структурных элементов.

Из анализа образовательного законодательства следует, что в качестве элементов правового статуса вуза выделяются вид, организационно-правовая форма, наличие или отсутствие государственной аккредитации, что является недостаточным для его характеристики Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 2010. С. 25.

В юридических исследованиях существуют различные, хотя в целом и схожие точки зрения относительно определения компонентов административно-правового статуса вузов, где за основу берется административно-правовая характеристика статуса организации. Выделяют такие основные компоненты статуса вуза, как программный — цели и задачи; правовые основания организации вуза; функции, права и обязанности и его ответственность; правовой режим управления вузом, структура и функции его администрации. В дополнение к перечисленным компонентам указывают также гарантии реализации прав, организационно-правовую форму, наличие государственной аккредитации, вид высшего учебного заведения.

В такую структуру могут быть включены и иные элементы в зависимости от характеристики конкретного высшего учебного заведения, роли и места вузов во взаимодействии с иными субъектами административного права, особенностей их участия в административных правоотношениях.

Учитывая характер, многообразие вузов, выполняющих реализацию общезначимых публичных функций в социальном аспекте, в структуру их административно-правового статуса, на наш взгляд, необходимо включать следующие элементы: место вуза в системе федеральных (региональных) и местных органов власти: подведомственность (подчиненность) конкретному публичному органу либо иной вид юридической связи с публичными органами; общие и специальные цели создания и деятельности вуза; публичные задачи, решение которых возлагается на вуз; публичные функции, выполняемые вузом; права (полномочия) вуза; обязанности вуза; компетенция вуза; публичная юридическая ответственность вуза за совершенные им в рамках правоотношений правонарушения.

Место вуза в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления. Административное и образовательное законодательство позволяет в зависимости от характера связей с публичными органами все высшие учебные заведения разделить на два вида Барабашова Н. С. Правовой статус вузов в СССР. М., 1976. С. 16:

1. Вузы, включенные в систему (находящиеся в ведении) какого-либо государственного органа или органа местного самоуправления. Это, например, высшие учебные заведения, подведомственные Федеральному агентству по образованию, система вузов Министерства сельского хозяйства РФ, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию.

2. Вузы, не входящие в систему каких-либо публичных субъектов. К их числу можно отнести негосударственные высшие учебные заведения, т. е. вузы, создаваемые частными лицами (гражданами и организациями). Их деятельность регулируется (координируется) частными собственниками и только на уровне общих требований — органами специальной компетенции (например, Министерством образования и науки РФ).

Конкретного правового понятия ВУЗа действующее законодательство не дает, относя ВУЗ к образовательному учреждению. Законодательно закрепленное понятие образовательного учреждения четко определяет специфику его правоспособности, ограничивая ее понятием образовательного процесса. Образовательное учреждение вправе вступать лишь в такие правоотношения, которые необходимы для достижения указанной в законе цели или прямо либо косвенно связаны с достижением такой цели. Так, в соответствии с п. 1 ст. 12 Закона «Об образовании» образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Определение ВУЗов соотносится с понятием образовательного учреждения, добавляя при этом то обстоятельство, что ВУЗы являются высшим образовательным учреждением.

2.2 Развитие норм о правовом статусе ВУЗа

Национальная доктрина образования в Российской Федерации была принята Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751. Доктрина — основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития.

Она определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г.

Общественные отношения в сфере образования: по обучению, по воспитанию, трудовые, имущественные, управленческие, земельные, управленческие, экологические, финансовые и другие — регулируются законодательством об образовании — комплексной отраслью законодательства, имеющей сложную структуру Ефремов И. А. Об экономическом и социальном обосновании реформирования высшего юридического образования в России // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 18.

Ядром законодательства об образовании является образовательное законодательство — самостоятельная отрасль законодательства, регулирующая отношения по обучению и воспитанию. Основными видами этих отношений являются отношения, возникающие между образовательным учреждением и обучающимся; педагогом и обучающимся; родителями (осуществляющими семейное образование) и детьми.

Кроме образовательного, в законодательство об образовании входят нормы и институты других отраслей права: конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, земельного и др.

Законодательство об образовании (система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования) построено как пятиуровневая система: международное законодательство, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, законодательство местного самоуправления, правовые акты, принимаемые образовательными учреждениями Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 15.

Законодательство об образовании за последние годы уверенно заняло место среди наиболее динамично обновляющихся отраслей российского законодательства. Частые и существенные изменения, затрагивающие основные источники образовательного права, позволяют утверждать, что реформа образовательного законодательства в России стремительно набирает обороты.

Темпы и масштабы этой реформы, помимо главной ее цели — оптимизации и совершенствования нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования, — обусловлены также иными факторами: вовлеченностью России в Болонский процесс и участием в формировании единого европейского пространства; комплексным характером самого образовательного законодательства, находящегося в непосредственной зависимости от изменений, вносимых в гражданское, трудовое, бюджетное, административное и другие смежные отрасли российского законодательства; организационно-правовыми реформами в административной, бюджетной сфере, в сфере разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Все сказанное об образовании в целом относится в полной мере к высшему и послевузовскому профессиональному образованию. В основной источник права, регулирующий комплекс отношений в этой сфере, — Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» — было внесено более двадцати поправок с момента его принятия. При этом десять «корректирующих» законов было принято только в течение 2007 года. Комментируемый Закон неоднократно «подправлялся» федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующие годы, а также вследствие принятия отдельных постановлений Конституционного Суда РФ. Если же к этому добавить многочисленные поправки, вносившиеся в Закон РФ от 10 июля 1992 года N 3266−1 «Об образовании», а также так называемые косвенные изменения, которые не находят отражения непосредственно в текстах законодательных актов, но присутствуют в подзаконных актах, регулирующих отношения в сфере образования, то совершенно очевидным становится вывод о необходимости упорядочения и систематизации действующего образовательного законодательства Зенков В. Н. Указ. Соч. С. 16.

Представляется, что постановка вопроса о кодификации образовательного права на данный момент является преждевременной. Во-первых, не завершен процесс «вживания» России в Болонский процесс, завершить который намечено к 2010 году. Во-вторых, продолжается реформирование административного, бюджетного, гражданского, трудового и иных отраслей российского законодательства, сопряженных с образовательным правом. Как следствие — до конца не определились окончательные контуры управления образованием, не сформировалась организационная и нормативная база регулирования административных, экономических, трудовых отношений в сфере образования. Наконец, до сих пор не появилось концепции кодификации образовательного законодательства, а ведь именно правовая доктрина должна зажечь зеленый свет кодификации.

Разработка и принятие Образовательного кодекса — задача, скорее, среднесрочной перспективы, текущей же задачей является совершенствование действующего образовательного законодательства, его «актуализация», скорейшее приведение в соответствие с задачами государственной политики в сфере образования, международно-правовыми стандартами образования и вновь принятыми нормами смежных отраслей российского законодательства. Таким образом, задача на ближайшую перспективу — работа с действующим законодательством, его развитие и совершенствование, дополнение новыми нормами, нацеленными на обеспечение реализации национального проекта в сфере образования, модернизацию экономики образовательного комплекса (именно в этом направлении движутся разработчики законопроектов в сфере образования из Федерального центра образовательного законодательства и Государственного университета — Высшей школы экономики). Обновленное образовательное законодательство должно стать нормативно-правовой базой продолжающейся образовательной реформы, по завершении которой и может ставиться вопрос о кодификации образовательного права Зенков В. Н. Указ. Соч. С. 17.

До тех пор пока законодательство об образовании остается несистематизированным, сохраняется потребность в его комментировании. Эта потребность становится очевидной в период интенсивной корректировки законодательной базы. В этом смысле 2007 год оказался особенно результативным для образовательного законодательства. И дело тут вовсе не в одном количестве принимаемых новых законов. Важны направления, по которым ведется работа по совершенствованию образовательного законодательства, ведь именно они и позволяют говорить о реформаторском характере принятых поправок. В течение только одного (2007) года приняты Федеральные законы о едином государственном экзамене, обязательности общего образования, двухуровневой системе высшего образования, интеграции образования и науки, разрешении работодателям вмешиваться в государственную политику в области профессионального образования. И это не считая поправок, принимаемых практически ежегодно и нацеленных на обеспечение более высокой степени социальной защищенности обучающихся, на совершенствование разграничения полномочий в области управления в сфере образования и т. д. Пекарева Ю. Как совместить… несовместимое // Бизнес-адвокат, N 18, 2000. С. 7

Следует отметить, что Президентом РФ 26 мая 2009 г. был подписан Указ N 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации» вступивший в силу со дня его подписания. Данный Указ принят в отношении одного из многих видов высшего профессионального образования (ВПО) — юридического, что может свидетельствовать о неординарности, исключительности, критичности ситуации, сложившейся в этой сфере.

Таким образом, развитие законодательства в сфере высшего образования в настоящее время развивается качественно: появляются узкоспециализированные нормативно-правовые акты, направленные на рассмотрение правового статуса и деятельности ВУЗов в отдельных сферах (например, в сфере юридического образования).

2.3 Правовой режим имущества ВУЗов

Конструкция «правовой режим имущества» широко используется как в учебной, так и научной литературе, но его содержание раскрывается по-разному. По мнению одних авторов, это элемент субъективного права, включающий владение, пользование и распоряжение имуществом Васькин В. В. Правовой режим имущества и юридические способы его охраны и защиты // Проблемы правового режима имущества в условиях концентрации и специализации производства: Межвузовский сб. статей / Отв. ред. Н. И. Коняев. Куйбышев, 2003. С. 123, т. е. правовой режим здесь сводится к триаде, составляющей содержание права собственности. Другие авторы полагают, что правовой режим имущества охватывает только предпринимательские отношения и представляет собой установленный нормами права порядок формирования хозяйственных образований и управления их имуществом или совокупность требований, предъявляемых к имуществу при его приобретении, использовании и выбытии в процессе предпринимательской деятельности. Представляется необоснованным распространение понятия «правовой режим имущества» только на сферу предпринимательских отношений. В советский период термин «правовой режим имущества» был широко распространен как в законодательстве, так и в научной литературе. Понятие «правовой режим имущества» по существу включало такие признаки, как основание возникновения и прекращения прав на имущество и содержание соответствующего права на определенные виды имущества юридических лиц. Кстати говоря, эта схема используется и сейчас. Современные авторы, развивая позицию советских ученых, определяют правовой режим имущества как правила, устанавливающие особый порядок возникновения прав на имущество, их изменения и прекращения, а также содержание прав на имущество.

По смыслу ст. 39 Закона РФ «Об образовании», устанавливаются три вида правовых режимов имущества образовательных учреждений: право собственности, право оперативного управления и право самостоятельного распоряжения имуществом. Возможность быть собственником имущества предоставлено только негосударственным вузам (п. 5 ст. 39). Законодатель не определяет основания и порядок приобретения негосударственными вузами права собственности на имущество. Он лишь отсылает к законодательству Российской Федерации (п. 5 ст. 39 Закона об образовании).

Режим оперативного управления существует на имущество, переданное вузу его учредителем (п. 1 ст. 39 Закона об образовании). По смыслу этой нормы режим оперативного управления установлен в отношении как государственных, так и негосударственных вузов.

На праве оперативного управления вузу принадлежит имущество, переданное ему учредителем при создании (ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее — Закон о высшем образовании) Суровцова М. Н. Правовой режим имущества вузов // Реформы и право. 2009. N 3. С. 16.

Границы и содержание правомочий вуза в отношении указанного имущества определены в ст. 296 ГК РФ. Вуз вправе владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом, но в определенных пределах, которые, во-первых, установлены законом; во-вторых, связаны с целью деятельности вуза; в-третьих, зависят от назначения имущества.

Согласно п. 1 ст. 27 Федерального закона о высшем образовании учредитель закрепляет за вузом на праве оперативного управления здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения. Термин «имущество», как известно, в юридической литературе имеет несколько значений. Им принято обозначать, во-первых, отдельные вещи или их совокупность; во-вторых, имущественные права; в-третьих, имущественные права и обязанности. Толкование вышеуказанной нормы позволяет утверждать, что термином «имущество» в сочетании с термином «право оперативного управления» (вещное право) может обозначаться только совокупность вещей, т. е. предметов материального мира. Думается, что не следует также широко толковать словосочетание «иное назначение». Вуз как некоммерческая организация наделен специальной правосубъектностью и, следовательно, может обладать только тем имуществом, которое соответствует его уставным целям, т. е. осуществлению образовательной деятельности.

Закрепляя режим оперативного управления, законодатель ограничил государственные и негосударственные вузы в выборе организационно-правовых форм. Как известно, из некоммерческих организаций только учреждения вправе обладать имуществом на праве оперативного управления, иные некоммерческие организации являются собственниками переданного учредителем имущества (ст. 213 ГК РФ), в связи с этим есть основания полагать, что нормы п. 5 ст. 39 и п. 1 ст. 39 Закона «Об образовании» не согласуются Суровцова М. Н. Указ. Соч. С. 17.

Согласно ст. 28 Федерального закона о высшем образовании другим источником имущества вуза являются денежные средства. До 2004 года законодатель пытался регламентировать порядок финансирования государственных и негосударственных вузов. Порядок финансирования государственных вузов был определен в п. 1 ст. 28 Федерального закона о высшем образовании; негосударственных вузов — в п. 2 ст. 28. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ пункт второй из текста ст. 28 Федерального закона о высшем образовании исключен. По смыслу ст. 13 Закона «Об образовании» порядок финансирования и материально-технического обеспечения образовательного учреждения должен отражаться в уставе вуза. Федеральные государственные вузы финансируются органами государственной власти в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников. Вузы самостоятельно определяют направления использования средств, полученных ими из средств бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 28 Федерального закона о высшем образовании). Представляется, что это положение противоречит ст. 70 БК РФ, согласно которой бюджетные средства имеют строго целевое назначение и могут расходоваться на:

— оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

— перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

— командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

— оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

— оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном ст. 71 БК РФ.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается (абз. 8 ст. 70 БК РФ) Суровцова М. Н. Указ. Соч. С. 18.

О целевом расходовании бюджетных средств говорится и в ст. 163 БК РФ «Права и обязанности получателей бюджетных средств». В частности, в ней указано, что получатели бюджетных средств имеют право на:

— своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденной бюджетной росписью размером, с учетом сокращения и индексации;

— своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;

— компенсацию в размере недофинансирования.

Специальные законы позволяют вузам самостоятельно распоряжаться денежными средствами, полученными за счет дополнительных источников финансирования, например от платных дополнительных образовательных услуг, иных услуг, пожертвований (п. 8 ст. 41 Закона «Об образовании»; п. 4 ст. 28 Федерального закона о высшем образовании). В действительности вузы приобретают не только денежные средства, но и иное имущество.

В Бюджетном кодексе РФ также упоминается только о денежных средствах и проводится разграничение между средствами, полученными из бюджетов, и иными доходами, в отношении которых применяется термин «внебюджетные источники». В Кодексе закреплено: бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (абз. 2 п. 6 ст. 161). К внебюджетным средствам Кодекс относит доходы от предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, и доходы от иной деятельности (п. 3 ст. 161) Суровцова М. Н. Указ. Соч. С. 19.

Анализируя нормы Закона «Об образовании» и Федерального закона о высшем образовании, отметим, что законодатель различает: а) платные образовательные услуги, оказываемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями; б) платную образовательную деятельность негосударственных образовательных учреждений; в) предпринимательскую деятельность. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не включает в перечень предпринимательской деятельности платные образовательные услуги (п. 2 ст. 24).

Таким образом, анализ норм специальных законов, закрепляющих правовой режим имущества образовательных учреждений, позволяет сделать вывод: правовой режим имущества вуза, по существу, законодателем не определен, что на практике вызывает многочисленные вопросы.