Право собственности публично-правовых образований

НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКИЙ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА ФИЛИАЛ В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Кафедра гражданско-правовых дисциплин ДИПЛОМНАЯ РАБОТА Тема: ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ ПУБЛИЧНО — ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Выполнил: Гаража Дмитрий Николаевич Руководитель: Астахова Марина Анатольевна Тюмень 2013

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ

1.1 Правовая природа публичных образований

1.2 Актуальные проблемы гражданско-правового обеспечения интересов публично-правовых образований

1.3 Взаимодействие публично-правовых образований в имущественных отношениях ГЛАВА 2. ПУБЛИЧНО — ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ

2.1 Понятие и признаки права публичной собственности

2.2 Разграничение публичной собственности между участниками в гражданских правоотношениях

2.3 Приватизация государственного и муниципального имущества ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Актуальность темы

исследования обусловлена неопределенностью и особой значимостью правового статуса публично-правовых образований, как участников правоотношений собственности. В настоящее время актуальным является вопрос об определении эффективных способов управления государственной и муниципальной собственностью, реализации правомочий публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества, обеспечения интересов публично-правовых образований, их взаимодействии в процессе использования публичной собственности.

Особую актуальность тема участия публично-правовых образований приобретает в современных условиях финансового кризиса, когда государство делает попытки показать себя наиболее надежным участником гражданско-правовых отношений.

Важно отметить, что, вступая в частноправовые отношения, государство отказывается от иммунитета и действует на началах равенства с другими участниками, такими, как юридические и физические лица, в соответствии с принципами, установленными в ст. 1 ГК РФ. Данное положение закреплено в п. 1 ст. 124 ГК РФ и характерно для любого развитого правопорядка. Вместе с тем, в отличие от иных участников правовых отношений, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования остаются в первую очередь властвующими субъектами, обладающими особыми публичными функциями и выступающими от имени всего населения определенной территории.

На современном этапе избранная тема приобретает новое звучание, она требует определенного переосмысления с учетом достижений современной науки, потребностей юридической практики, так как правовое положение публично-правовых образований отличается от других субъектов гражданского права России тем, что они выражают публичные интересы и обладают властными полномочиями. Государство влияет на правовые, политические и иные отношения как публично-правовыми, так и частноправовыми методами и средствами.

Интерес к данной проблеме вызван необходимостью государственного воздействия на сферу имущественных отношений, обусловленный заинтересованностью общества и государства.

Проблемы права собственности публичных образований, интересует прежде всего в связи с еще не завершенным процессом разграничения государственной собственности, приватизацией государственного и муниципального имущества и с необходимостью участия публичноправовых образований в договорных и иных правоотношениях, как субъектов гражданского права РФ.

Настоящая проблема интересует, прежде всего, в виду малой возможности возникновения договорных отношений между публично-правовыми образованиями и использование не только императивных, но и дозволительных методов правового регулирования правоотношений. Правомочие распоряжения государственным и муниципальным имуществом не получило надлежащего правого регулирования в действующем законодательстве РФ, в том числе и вопрос о взаимодействии публично-правовых образований.

Степень научной разработанности темы исследования. Исследования правовой природы отношений публичной собственности составлял предмет научного исследования ученых-правоведов даже в тот период, когда государство являлось исключительным собственником имущества социалистических предприятий и организаций, действующих на основе права оперативного управления, природных ресурсов и другого имущества. В начале 90-х годов ХХ века в связи с введение многообразия форм собственности стала формироваться правовая концепция публичной собственности в новых правовых, экономических и политических условиях. Важен вопрос об эффективной деятельности государства по реализации правомочий собственника соответствующего имущества. Таким образом, решение проблем правового регулирования отношений собственности представляет научный и практический интерес, который и повлиял на выбор данной темы дипломной работы.

Объектом в настоящем исследовании является совокупность правовых отношений с участием публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) как субъектов гражданского права России.

Предмет исследования образуют правовые нормы регулирующие особенности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) как субъектов права собственности, понятие и основные признаки права собственности публично-правовых образований. Целью данного исследования является систематизация и анализ теоретических положений, направленных на совершенствование гражданско-правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении публично-правовыми образованиями права собственности, изучение правовой природы и реализация интересов публично-правовых образований при осуществлении правомочий собственника. Цель работы заключается в общей характеристике признаков правового статуса публично-правовых образований, особенностей проявления в публичной и частноправовой сфере и вопросов реализации института юридических лиц.

Достижение поставленной цели, реализуется посредством решения следующих задач:

· Изучение работ ученых правоведов и практических работников, посвященных исследуемой теме;

· Исследование историко-юридических позиций по вопросу взаимодействия публично-правовых образований;

· Определение особенностей публично-правовых образований, как субъектов гражданского права РФ;

· Обоснования понятия «право публичной собственности» и выявление области интересов государства, как собственника;

· Рассмотрение особенностей приватизации государственного и муниципального имущества;

Методологическую основу настоящего исследования составили общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция) и частнонаучные диалектические методы познания такие, как формально-логический, диалектический, системный, исторический и другие.

Анализ проблем, составляющих предмет исследования, производился при помощи метода сравнительного правоведения, сопоставления правовых институтов настоящего и прошлого времени, был проведен историко-юридический анализ основных подходов к взаимоотношению публично-правовых образований как собственников.

Теоретическую основу работы образуют труды ученых в области гражданского права: «Избранные произведения по гражданскому праву», «Курс гражданского права», «Русское гражданское право», «Субъекты гражданского права», «Юридическое лицо публичного права» и др.

В процессе написания дипломной работы автор опирался нв работы таких известных ученых, как: М. М. Агаркова, В. К. Андреева, Е. А. Суханова, К. Д. Кавелина, Г. Ф. Шершеневич, Д. И. Мейера, А. П. Сергеева, Ю. К. Толстой, А. В. Венедиктова, А. П. Абрамова, С. Н. Братусь, Г. В. Мальцева, Ю. А. Тихомирова и др.

Эмпирическую основу настоящего исследования составляют:

1. наблюдение как целенаправленное изучение диссертационного исследования, в ходе которого получены основные представления о признаках права публичной собственности, особенностях публично-правовых образований как субъектов гражданского права;

2. описание понятия и основных признаков права собственности публично-правовых образований, особенностей публично-правовых как субъектов права собственности;

Исследование проводилось на основе:

А) Нормативно-правовых актов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом;

Б) Опубликованной и неопубликованной судебной практики Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего, Арбитражного Суда РФ, Федерального Арбитражного Суда Уральского округа, Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и др.;

В) Практики использования государственного и муниципального имущества в различных субъектах РФ и муниципальных образований.

Новизной проведенного исследования является то, что автором было предложено: во-первых, установление устойчивого гражданско-правого регулирования отношений собственности; во-вторых, анализ существующих потребностей, для формирования стабильной системы управления государственной и муниципальной собственности, которая будет являться гарантией соблюдения интересов государства и общества.

Структура работы определена кругом исследуемых проблем, ее целями и задачами. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии;

Структура исследования обусловлена его предметом и включает в себя введение, две главы, включающие по три параграфа, заключение и список литературы.

ГЛАВА 1. ПУБЛИЧНО — ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ

1.1 Правовая природа публичных образований

Наибольшую актуальность в настоящее время вызывают вопросы, связанные с участием публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и определением правовой природы этих субъектов гражданского права РФ.

Согласно п. 1 ст.2 ГК РФ участниками гражданско-правовых отношений являются граждане, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Публично-правовые образования признаются особыми субъектами гражданского права, особенность которых заключается в том, что они:

1. Создаются на основе публично — правового акта;

2. Преследуют публичные (общественные) цели;

3. Обладают властными полномочиями Отв. ред. Е. А. Суханов. Гражданское право: Учебник В. 4 т.1/.- М.: Волтерс Клувер, 2005. С 375.

Публичная собственность — это база формирования государственных доходов, без которых невозможно осуществление публично — правовыми образованиями их публичных функций.

Публичная собственность тесно связана с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство. Публичная собственность и публичный сектор служат факторами экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства. Вот почему в большинстве стран публичный сектор представлен достаточно широко.

Специфичен и разнообразен процесс становления государственного сектора экономики. Объем публичной собственности определяется исходя из публичного интереса — признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1997. С. 53−54.. Для обеспечения публичного интереса публично — правовые образования вступают в имущественные отношения в сфере гражданского оборота.

Публичная собственность как экономическая категория отождествляется с ее материально-вещественным содержанием, понимается как все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении публично — правовых образований. Некоторые авторы видят в ней сложное явление, представляющее собой совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом Другов И. К. Государственный сектор в современной рыночной экономик. СПб., 2003. С. 41.

Экономическое содержание публичной собственности раскрывается через ряд характеристик:

1. Публичная собственность служит для осуществления функции по реализации общегосударственных (общенациональных) интересов.

2. Публичная собственность охватывает сферы рынка, которые не интересны субъектам частной собственности из-за высоких издержек, низкой прибыли, рисков, либо возникают сложности с обеспечением эффективного производства товаров.

3. Интересом публично — правового образования является публичный интерес, поэтому и управление объектами публичной собственности должно строиться с учетом реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

4. Природа публичной собственности в условиях рыночной экономики является двойственной, поэтому оценка эффективности должна опираться на социально — экономические критерии. Савченко А. В. Государственная собственность в России: вопросы теории и управления. СПб., 2004. С. 63.

Между тем понятие публично-правовых образований наполняется различным содержанием. Так, по мнению А. В. Костина, к публично — правовым образованиям относятся не только государство и государствоподобные образования, но и органы власти.

В рамках категории «публично-правовых образования» автор выделяет подгруппу лиц, которые обладают признаком территориальной принадлежности и именуются публично-территориальными образованиями. В рамках данной подгруппы различаются: а) государство (федеративное или унитарное); б) субъекты федеративного государства, имеющие особый политико-правовой статус; в) местные сообщества, не наделенные полномочиями политического характера. Они также наделены некоторыми функциями публичной власти, хотя органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, компетенция органов местного самоуправления составляется из их собственных полномочий и полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов РФ.

Законодательство большинства зарубежных стран (Франции, Германии, Италии, США и других) предусматривает существование юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права.

Категория юридического лица публичного права разрабатывались еще в дореволюционной цивилистической науке России конца ХIХ начала ХХ века. Так, К. Д Кавелин в качестве главного подразделения юридических лиц рассматривал юридические лица, имеющие публичный характер, значение государственных и общественных учреждений, и частные, которые возникают и прекращаются по усмотрению частных лиц. Юридическими лицами публичного права являются также ведомства и учреждения; благотворительные заведения, университеты и академии, монастыри, пустыни, лавры, церкви; сословные или местные общества, одни из которых имеют характер корпораций, другие — по преимуществу местный или территориальный.

В качестве основной классификации юридических лиц на публичные и частные исходит и Г. Ф. Шершеневич, рассматривая в качестве ее критерия способ создания юридического лица в качестве ее критерия способ создания юридического лица. Публичные юридические лица создаются или исторически или в законодательном порядке, а частные — по воле частных лиц, выраженной в юридической сделке, в договоре, в завещании, в акте дарения.

Интересным является то, что не все авторы употребляли понятие публичные юридические лица. Так, Д. И. Мейер считал, что государство стоит рассматривать, как субъект имущественных прав. Казна, на его взгляд, должна быть признана субъектом привилегированным, т. е. «ей должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии, несправедливы и ненавистны, которые установлены для общественной пользы». Казна рассматривается, как субъект гражданского права, а не как имущество, принадлежащее государству, и государство выступает в качестве казны только в имущественных отношениях.

Бытует мнение о том, что более удачной является монистическая модель, в которой государство непосредственно признается юридическим лицом (казной, фиском) — участником гражданского оборота. Таковы упомянутые выше взгляды А. П. Гринкевича, который считает, что закрепление в современном гражданском законодательстве конструкции «государство — особое юридическое лицо» по образцу законодательства Российской империи устранило бы дискуссии о наличии у государства в гражданском обороте признаков публично-властного характера.

Положительную оценку монистической модели участия государства в гражданских отношениях высказывает и профессор Г. А. Гаджиев. Он пишет, что в соответствии с п. 89 Германского гражданского уложения указывается, что государство, когда оно становится участником гражданского оборота, рассматривается как казна. В этом случае использована такая правовая конструкция, которая позволяет единожды зафиксировать в законе равноправие казны в отношениях с другими участниками гражданского оборота. И в дальнейшем это основополагающее положение не нуждается в повторении применительно к каждому случаю участия государственных органов, представляющих государство как субъект гражданского права, в гражданском обороте. Предъявляя иски о возмещении вреда, причиненного государством, достаточно в качестве ответчика указать казну.

А.А. Иванов, оценивает монистическую модель как более удобную и демократичную. Он отмечает, что плюралистическая «модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Не случайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада» .

В.Г. Голубцов исходит из того, что термин «казна» в действующем законодательстве применяется для обозначения фонда нераспределенного публичного имущества, т. е. казна является объектом права. В случае признания государства юридическим лицом, казной, данный термин необходимо будет использовать уже для обозначения субъекта права.

В советской юридической науке указывалось, что деление юридических лиц на публичные и частные лишено всякого смысла. В частности, указывалось на то, что правовые системы, имеющие такое разграничение юридических лиц на публичные и частные, не только не находят убедительных доводов для обоснования полезности и необходимости этого деления с точки зрения гражданского права, но и не содержат четких критериев такой классификации. А. В. Венедиктов отмечал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т. е как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, — как к юридическим лицам именно гражданского права».

В российском законодательстве не закреплен перечень юридических лиц публичного права, так же как и термин «юридическое лицо публичного права», но подобный список можно составить по перечню юридических лиц, который приведен в книге под ред. В. Н. Литовкина и О. В. Гутникова. В список могут быть включены также иные формирования, названные юридическими лицами в российском законодательстве. Например, потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, общества взаимного страхования, ассоциации и союзы юридических лиц, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, общественные организации (объединения), фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, религиозные организации, государственные корпорации.

Чиркин В.Е. в своих трудах обосновывает категорию и классификацию юридических лиц публичного права. Автор выделяет сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью. К этой группе относятся государства, Европейский союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера. К числу сообществ территориального публичного характера с неполитической властью относятся различные региональные и муниципальные образования («территориальные коллективы»), территориальная автономия административного характера. Также юридическими лицами публичного права являются государственные и муниципальные учреждения, обладающие государственно-властными полномочиями, которые применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 67 — 69.

А.Головизнин считает, что «виды субъектов гражданского права исчерпывающим образом определены в ст. 2 ГК РФ, а перечень и признаки юридических лиц даны в ст. 48- 123 ГК РФ, органы государственной власти (местного самоуправления) никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия».

В таком случае, рассмотрение некоторых позиций авторов-цивилистов, позволяет сделать несколько выводов: 1) авторы делают акцент на общественные, публичные и государственные цели, преследуемые субъектами публичного права; 2) юридические лица признаются субъектами права, как и частные юридические лица; 3) главным публичным юридическим лицом признается государство.

1.2 Актуальные проблемы гражданско-правового обеспечения интересов публично-правовых образований

На сегодняшний день существуют пробелы в гражданском законодательстве, регулирующем гражданско-правовой статус государства, в ГК РФ он закреплен в главе 5, состоящей всего из 4 статей: 124, 125, 126 и 127. Из этих нескольких положений определяется основное понятие и содержание правосубъектности государства. Между тем в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., не предложено ни одного изменения в действующее законодательство в части усовершенствования правового положения публично-правовых образований.

В Концепции говорится о том, что статус юридического лица может быть необходим органу государственной власти (например, министерству, ведомству, суду и т. п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности. Во всех остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия органа публичной власти, т. е. самого соответствующего публично-правового образования.

Наличие у органа власти статуса юридического лица не должно приводить к тому, что стороной совершенной им сделки по общему правилу признавалось бы это юридическое лицо, а не публично-правовое образование в целом. Такой подход не соответствует защите интересов участников гражданского оборота.

Концепцией предлагается считать единым субъектом прав и обязанностей само публично-правовое образование, которое должно им оставаться независимо от того, меняет ли оно свои органы, ликвидирует ли оно юридические лица, через которые указанные органы осуществляли сделки, реализуя правоспособность публично-правового образования. Множество вопросов вызывает правовой статус государственных корпораций как некоммерческих организаций, которые государство наделяет на безвозмездной основе значительными имущественными средствами, иногда включающими в себя имущество, имеющее стратегическое значение для страны, а также «неприкосновенные» средства Стабилизационного фонда. С одной стороны, государственные корпорации, являясь частными юридическими лицами, обладают чрезвычайно широкими полномочиями, в том числе публичного характера, и во многих случаях выведены из сферы государственного контроля, а с другой стороны, государство, представляющее население всей страны, лишаясь права собственности, не приобретает взамен никаких преимуществ.

Эти и другие вопросы требуют дополнительной проработки и решения в рамках Концепции, предложения которой будут выражены в проектах федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ и другие нормативные акты.

Дискуссии идут в связи с различиями в публично-правовой и частноправовой трактовке права собственности. Особое назначение публичной собственности и специфика правового режима некоторых ее субъектов вызвали в литературе спор относительно того, чем регулируется публичная собственность: государственным правом, гражданским правом или совокупностью комплексных норм. Многоотраслевое использование субъективного гражданского права не является редкостью для правовой действительности, но это не превращает регулирующие его нормы в комплексную совокупность норм. Действия по реализации данного права и правомочия публичного собственника, как бы ни были они широки, всегда выражаются в гражданско-правовых формах.

Роль права публичной собственности в литературе оценивается неоднозначно. В гражданском обороте публично-правовые образования действуют на тех же началах, что и прочие субъекты гражданского права. Есть утверждение, что разграничение форм и видов права собственности утратило гражданско-правовой смысл и теперь право частной и публичной собственности следует рассматривать как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности См.: Е. А. Суханов // Гражданское право: учебник .Т.1, 3-е изд.М., 2004. С. 556.

В противоположность этому некоторые авторы отмечают, что равенства форм собственности вообще не может быть. В частности, среди специалистов в сфере конституционного и государственного права популярна концепция «публичной и частной собственности государства», согласно которой участие государственного имущества в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе, качество.

На современном этапе вопрос о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица является одним из наиболее дискуссионных. В российском праве сложилась практика наделения органов власти одновременно административной и гражданской правосубъектностью, когда наряду с осуществлением публично-властных полномочий они наделяются правами юридического лица — самостоятельного участника регулируемых гражданским законодательством отношений.

Как указывает В. А. Слыщенков, распространенное в российском праве понимание государственных органов как юридических лиц является частью наследства советской эпохи. Встречающаяся в действующем законодательстве и правоприменительной практике трактовка органа публично-правового образования как юридического лица остается в плену устаревших советских гражданско-правовых представлений, не учитывает момент свободы воли, самостоятельности и независимости, лежащий в основе юридического лица согласно его понятию.

В советский период долгое время не мог быть установлен субъект права государственной собственности, после закрепления господствующей социалистической собственности. Сменяли друг друга различные теории:

1. собственность государственных органов (закрепление имущества только за ними);

2. меновая (государство рассматривалось как обычный частный собственник товаров);

3. фидуциарная (советский трест являлся подобием римского фидуциария);

4. товарная собственность государства (как собственник предоставленного тресту имущества);

5. разделенная собственность (имущество оказывается в собственности государства и отдельного органа).

После распада СССР перестали существовать нормы, устанавливающие неограниченную виндикацию государственного имущества, нераспространение исковой давности на требование о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и др. Господствующее положение в науке получила концепция единого фонда, по которой единым собственником государственного имущества признавалось само Советское государство.

По мнению Н. А. Лесняк, такое положение сложилось в силу определенных объективных причин. Во-первых, оно сформировалось благодаря советской правовой традиции установления двойственной правосубъектности органов власти, которые в одних (административных) отношениях выступают в качестве субъекта, наделенного властными полномочиями, а в других (имущественных) — в качестве юридического лица.

Во-вторых, наделение органов власти статусом юридического лица связано с потребностью указанных органов в оперативном обеспечении своих материально-хозяйственных нужд. Имущественная самостоятельность, которую им придает наличие статуса юридического лица, позволяет данным органам достаточно оперативно приобретать своими силами от своего имени необходимые товары, работы и услуги.

В-третьих, через наделение органов власти статусом юридического лица публично-правовые образования получают возможность снимать с себя или по крайней мере ограничивать ответственность по имущественным обязательствам.

Вопрос о статусе органов местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не перестал быть дискуссионным. Указанный Федеральный закон в первоначальной редакции устанавливал, что наделенные в соответствии с ним и уставом муниципального образования правами юридического лица органы местного самоуправления являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. С учетом изменений, внесенных в Гражданский кодекс и иные законы, законодатель, конкретизирует организационно-правовую форму органа местного самоуправления, указывая, что он является муниципальным казенным учреждением, согласно ч.2 ст. 41 данного Федерального закона. Такая точка зрения федерального законодателя представляется спорной и образует дополнительные вопросы. По мнению В. А. Слыщенкова, подход нынешнего законодательства к наделению органов публично-правовых образований гражданской правосубъектностью отличается моментом произвольного усмотрения, не имеющим внутренней логики и не связанным общими правилами гражданского законодательства о юридических лицах. Несовершенство законодательства объясняется отсутствием всякого направляющего принципа: называя конкретные государственные органы юридическими лицами, законодатель руководствуется не правовой природой органа власти, а лишь собственным изменчивым усмотрением Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов. С. 78.

Как отмечает В. А. Щепачев, серьезную проблему представляет собой и то, что в имущественных правоотношениях органы местного самоуправления выступают как юридические лица в форме учреждений (ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ) в отличие от государственных органов, которые хотя и обладают правами юридического лица, но сохраняют статус органа власти — публично-правового образования, созданного для осуществления государственных функций. Указанная статья Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующим статус муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Как указывает О. Л. Савранская, определение органов местного самоуправления, данное в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не указывает на их природу как органов, представляющих интересы муниципальных образований и действующих от их имени. Следствием такого подхода являются присутствующее в указанном Федеральном законе постоянное смешение муниципальных образований и органов местного самоуправления, фактическая подмена субъекта прав местного самоуправления. В законодательстве и во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственных структур стало прослеживаться отношение к органам местного самоуправления как к обычным организациям, хозяйствующим субъектам, а не органам публично-правового образования.

Общая правоспособность муниципальных образований закрепляется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными и региональными законами, уставами муниципальных образований. Муниципальные образования действуют в рамках публичного права, вступая в частноправовые отношения только для решения публичных задач, но уже не как носители публичной власти, а как участники гражданского оборота, отношения которых базируются на принципах гражданского законодательства.

Мнения авторов по данной проблеме продуманы и, на мой взгляд, являются правильными, поскольку гражданско-правовая правоспособность муниципальных образований строится на двух началах — частном и публичном, законодатель внес еще больше путаницы в вопрос определения статуса органов муниципальных образований, наделив их правами юридического лица в организационно-правовой форме казенного учреждения и обязав проходить обязательную государственную регистрацию в качестве юридических лиц. Таким образом, законодательные публичные органы власти превратились в обычные юридические лица — казенные учреждения, что является неприемлемым.

Как указывают В. И. Савин, К. Л. Медолазов, признание какой-либо двойственности правового положения органов публичной власти не имеет правового обоснования: любые действия органов являются действиями самого публично-правового образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа публичной власти и государственного или муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции.

Попытки создать из органа местного самоуправления — казенное учреждение, не согласуются ни с общими принципами гражданского законодательства, ни с природой публично-правовых (муниципальных) образований, от имени которых выступают органы местного самоуправления.

По мнению О. Л. Савранской, в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не прослеживается идея единого субъекта правоотношений — муниципального образования (не юридического лица, а его аналога — особого субъекта правоотношений), от имени которого действуют органы местного самоуправления (по аналогии с органами юридического лица). Тем самым указанный Федеральный закон отошел от идеи представительских функций органов местного самоуправления, заложенной в гражданском законодательстве.

Гражданско-правовой статус публично-правовых образований, в том числе муниципальных образований, определяется ст. 124 Гражданского кодекса РФ. В отличие от публичных отраслей права, она устанавливает принцип равенства положения муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с положением иных участников этих отношений — граждан и юридических лиц. Указанной нормой гражданская правосубъектность муниципальных образований приравнивается к правосубъектности юридических лиц за некоторыми исключениями, вытекающими из закона или особенностей данных публично-правовых образований.

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 05.07.2005 N 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества „Центральная телекоммуникационная компания“ на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации», содержащееся в ст. 124 Гражданского кодекса РФ указание на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти.

Будучи равноправными субъектами гражданских правоотношений, государственные и муниципальные образования выступают в данном качестве носителями субъективных гражданских прав (имущественных и личных неимущественных) и обязанностей, составляющих содержание соответствующего правоотношения, а также гражданско-правовой ответственности.

От имени муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ).

Простой сравнительный анализ действующего законодательства показывает, что органы местного самоуправления не вписываются ни в общие положения гражданского законодательства о юридических лицах, ни в положения о казенных учреждениях. По мнению О. Л. Савранской, проблема заключается в принципиальном противоречии между регулированием статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в Гражданском кодексе РФ и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Введенный указанным Федеральным законом статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг Савранская О. Л. О вопросах местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. С. 23.

Кроме того, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в соответствии с которым осуществляется государственная регистрация юридических лиц, не предусматривает в качестве субъектов регистрации органы публично-правовых образований, к которым относятся органы местного самоуправления; он не приспособлен для осуществления государственной регистрации органов публично-правовых образований, поскольку в силу объективных причин такой орган не в состоянии представить требуемые при регистрации документы и информацию.

По мнению В. А. Слыщенкова, с которым невозможно не согласиться, непрекращающиеся попытки, вопреки смыслу гражданского законодательства, придать органу государства статус юридического лица объясняются поверхностным взглядом на правовую природу органа власти в его гражданско-правовом измерении.

Гражданский кодекс РФ под учредительными документами, на основании которых действует юридическое лицо, понимает устав, либо учредительный договор и устав, либо только учредительный договор. У органов местного самоуправления отсутствуют вышеперечисленные учредительные документы.

В отличие от казенных учреждений, органы местного самоуправления не имеют и не могут иметь учредительных документов, предусмотренных гражданским законодательством, и не создаются на основании общего положения о казенных учреждениях. Более того, ч. 5 ст. 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» вывела органы местного самоуправления из сферы его действия, они действуют на основании нормативных правовых актов, определяющих их компетенцию по осуществлению публично-правовых полномочий.

Навязывание публичным органам власти статуса юридического лица должно неизбежно привести и к распространению на них положений гражданского законодательства о реорганизации и ликвидации юридических лиц в полном объеме, включающих составление передаточного акта и разделительного баланса, публикацию сведений о реорганизации (ликвидации), соблюдение прав кредиторов, оснований ликвидации (ст. ст. 57 — 64 Гражданского кодекса РФ).

Введенный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные препятствия для организации предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления и гражданской правоспособности последних, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг.

Орган местного самоуправления не находится в ведении главного распорядителя, а сам является главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, кроме органа местного самоуправления и органа местной администрации, также казенное учреждение, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 ФЗ).

Таким образом, сам Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не отождествляет органы местного самоуправления с казенными учреждениями.

Еще большую критику вызывает возможность регистрации в качестве юридического лица структурных подразделений исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, который, по смыслу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сам является юридическим лицом. Кроме того, в соответствии с ч. 9 ст. 35, ч. 7 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица, а значит, по смыслу закона, являются казенными учреждениями, то есть могут осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, платить установленные налоги и сборы, иметь план финансово-хозяйственной деятельности, государственное задание на оказание услуг (выполнение работ).

Соответственно, такая двойственность порождает и ряд других вопросов: каким образом казенное учреждение может решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные переданные федеральными законами и законами субъектов РФ государственные полномочия; каков статус муниципальных служащих, которые, по смыслу закона, должны одновременно являться работниками казенного учреждения, и вправе ли такие работники обеспечивать исполнение полномочий публично-правового образования, будучи фактически работниками казенного учреждения?

Таким образом, проведенный анализ органов местного самоуправления показал, что налицо коллизия — искусственно созданное законодателем неестественное сочетание статусов органа публично-правового образования и юридического лица — казенного учреждения. Необходимо помнить, что с учетом закрепленного ст. 125 Гражданского кодекса РФ положения органы публично-правовых образований приобретают и осуществляют имущественные права и обязанности исключительно от имени публично-правовых образований.

В гражданско-правовых отношениях в качестве их субъектов выступают именно публично-правовые образования, а их органы являются при этом всего лишь их представителями. Соответственно, указанные органы как части единого целого не могут одновременно выступать в качестве самостоятельных субъектов правоотношений. Указанное утверждение относится и к органам местной администрации.

Для понимания этого допустимо по аналогии рассмотреть ситуацию с органами юридических лиц. Согласно ст. 53 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Как указал Высший Арбитражный Суд РФ, действия органов юридического лица, направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей юридического лица, признаются действиями самого юридического лица. В силу указанной нормы органы юридического лица не могут рассматриваться как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений и, следовательно, выступать в качестве представителей юридического лица в гражданско-правовых отношениях.

правовой образование гражданский приватизация

1.3 Взаимодействие публично — правовых образований в имущественных правоотношениях

Осуществление государством и муниципальными образованиями публичных функций предполагает их вступление в различные, в том числе имущественные, отношения. Ряд из них традиционно регламентируется финансовым (налоговым и бюджетным) правом. Дискуссионность заключается в том, что при участии в иных имущественных отношениях публично-правовые образования могут руководствоваться общим гражданско-правовым регулированием и действовать по тем же правилам, что и физические, и юридические лица.

С позиций гражданского законодательства право собственности в субъективном смысле означает возможность владеть, пользоваться, распоряжаться своим имуществом, по своему усмотрению совершать в отношении его любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие прав и интересов других лиц (ст. 209 ГК РФ).

Вместе с этим применительно к публичной собственности законодателем установлен специальный правовой режим.

Его исследованию посвящены отдельные работы, и поэтому отметим лишь наиболее существенные компоненты такого режима:

— особые цели существования и направления использования публичной собственности, вытекающие из функций государства и муниципальных образований;

— компетенция субъектов управления публичной собственностью;

— права частных лиц на приобретение и использование объектов публичной собственности, а также связанные с этим обязанности;

— юридические средства, с помощью которых реализуются полномочия публичного собственника (административный акт, договор, их сочетание);

— процедуры осуществления органами власти правомочий собственника от имени публично-правового образования;

— ограничения дозволенного поведения публичного собственника строго установленными основаниями, вариантами и целями реализации его правомочий;

— запрещенные способы осуществления права публичной собственности. Последние три группы материально-правовых норм содержат особенно значительный потенциал правового регулирования и не являются частноправовыми по своей природе, поскольку наполняют потенциальную свободу публичного собственника конкретным содержанием и механизмами достижения «общего блага», в результате чего создается особый публично-правовой режим осуществления права государственной и муниципальной собственности. При этом, думается, нет оснований говорить о вторжении в сферу гражданского права с учетом выделения трех уровней правового регулирования отношений публичной собственности:

1) гражданское право закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами; другими словами, государство в лице законодательного органа действует безотносительно к какой-либо форме собственности;

2) в дополнение к общему гражданско-правовому режиму Российская Федерация компетентна установить особенности возникновения, прекращения и осуществления права публичной собственности, которые без труда можно обнаружить в приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном и ином законодательстве. Такие особенности в целом носят для собственника ограничительный характер (например, обязанность предоставить земельный участок владельцу недвижимости, осуществить продажу помещения в рамках «малой приватизации», использовать императивные процедуры распоряжения имуществом и т. д.) и вводятся для достижения различных конституционно значимых целей;

3) публично-правовые образования в качестве собственников вправе детально регламентировать в установленных рамках управление принадлежащим им имуществом. С учетом известных допущений публично-правовое образование можно было бы сравнить с акционерным обществом, общее собрание которого принимает положение об имуществе организации, в котором раскрываются вопросы использования собственности каким-либо образом, допущено, предписано или запрещено совершение определенных сделок с имуществом, распределены полномочия в этой сфере между органами управления, установлены плановые показатели и т. д. Однако государство (муниципалитет) облекает подобную регламентацию в нормативную форму, поскольку публично-правовое образование не может действовать иначе.

Стоить отметить, что неверно ограничивать сферу административно-правового регулирования публичной собственности лишь «внутренними» отношениями. Можно выделить такие имущественные отношения, которые фактически полностью включены в сферу публично-правового регулирования и не испытывают заметного влияния частноправовых институтов. Во-первых, это случаи осуществления права публичной собственности сугубо посредством административных актов, издание которых свидетельствует о непосредственной реализации правомочия распоряжения и не требует совершения впоследствии гражданско-правовых сделокВинницкий А. В. Проблемы соотношения сделок и административных актов в сфере управления государственной собственностью // Государство и право. 2009. N 12. С. 50. Во-вторых, доступ граждан к находящимся в публичной собственности объектам общего пользования (дорогам, водным путям, лесам, объектам культурного наследия и т. д.) является, как правило, бесплатным и беспрепятственным, охватывается публично-правовым регулированием и самым тесным образом переплетается с контролем за использованием имущества и поддержанием общественного порядка.

Среди всех оснований для принудительного прекращения права собственности граждан и юридических лиц, пожалуй, именно экспроприация вызывает наибольшее количество споров и сложностей. Под экспроприацией принято понимать принудительное отчуждение имущества из частной в публичную собственность из соображений общественной пользы, в том числе для государственных и муниципальных нужд. Дело в том, что во всех других случаях фактические предпосылки для изъятия имущества из частной собственности в целом зависят от поведения самого собственника или третьих лиц (контрагентов, кредиторов и др.), а государство в лице компетентных органов лишь совершает предписанные законом принудительные действия. Принципиально иная ситуация складывается в случае экспроприации, применение которой обусловлено инициативной деятельностью самой публичной администрации и не зависит от правомерности поведения собственника или притязаний третьих лиц. Основанием для экспроприации является выявление органом власти потребностей, которые вытекают из осуществления тех иных публичных функций, в имуществе и возможность (необходимость) удовлетворения таких потребностей за счет конкретных частных собственников.