Международно-правовые проблемы развития институциональной системы Европейского Союза после Амстердамского договора

Актуальность темы

исследования. Активное развертывание интеграционных процессов на европейском пространстве, результатом которого явилось возникновение межгосударственных образований, имеющих оригинальные институционно-правовые характеристики, стало одним из наиболее заметных правовых феноменов международного уровня во второй половине XX века. Западноевропейская интеграция, насчитывающая более полувека своей истории — это сложное социально-экономическое и политическо-правовое явление, основанное на объективном процессе интернационализации хозяйственной жизни, вступившем после второй мировой войны в качественной новый этап, и потребовавшее соответствующего юридико-институционного оформления.

Договор, подписанный по результатам Межправительственной конференции (МПК) в Амстердаме в 1997 году явился серьезной вехой на пути правовой эволюции Европейского Союза (ЕС) и открыл собой новый этап развития институционального и процедурного инструментария Евросоюза. Последовавшие за Амстердамским договором и основанные на его достижениях реформы и инициативы в сфере совершенствования институциональной системы ЕС позволяют говорить о новом видении европейской интеграции.

При этом следует отметить, что современные международные отношения не представляют собой окончательно сложившейся системы, так же как сегодняшний процесс европейской интеграции находится в стадии динамического становления. Настоящее исследование стремится восполнить определенный пробел в современной науке международного права и пытается сформулировать целостный международно-правовой подход к развитию юридической природы ЕС на современном этапе как поступательному непрерывному процессу, исследовать право и важнейшие элементы юридико-институционной системы ЕС с точки зрения синтеза юридических концепций, методов и приемов внутригосударственного и международного уровня, дать им международноправовую оценку, пытается определить новейшие тенденции в их взаимодействии с системой международного права.

Серьезные изменения, происходящие сегодня в международных отношениях, не могут не повлиять на политико-правовой режим, регулирующий поведение субъектов международного права. В рамках ЕС сложилась оригинальная международно-правовая структура, которая служит эталоном, образцом для многих международных организаций других регионов мира, особенно развивающихся. Эти и ряд других факторов делают комплексное международно-правовое исследование европейской интеграции, протекающее в рамках ЕС, более чем актуальным.

Степень разработанности темы. В научной юридической литературе вопросы развития Европейского Союза в свете положений Амстердамского и Ниццкого договоров, а также так называемого процесса «после Ниццы», пока не получили достаточного освещения. В то же время после вступления в силу Маастрихтского и Амстердамского соглашений, в период подготовки и ратификации Ниццкого договора деятельности и функционированию институционального инструментария Европейского Союза были посвящены многочисленные отечественные и зарубежные исследования, в которых содержатся попытки охватить это явление в целом или рассмотреть его отдельные аспекты. Так, основополагающие принципы правопорядка ЕС основательно анализируются в курсах T.C.Hartley «The foundations of European Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community», Oxford, 1994, и D. Simon «Le systeme juridique communautaire», Paris, 1997. Процессы становления и развития Европейского Союза, функционирования его институциональной структуры были детально освещены в монографияхE. Wistrich, «The United States of Europe», London, 1994, W. Hummer «Rechtsfragen in der Anwendung des Amsterdamer Vertrages», Wien, 2001. Правовые проблемы деятельности Европейского Союза стали предметом ряда коллективных работ («The European Union: readings on the theory and practice of European integration», ed. by B. Nelsen and A. Stubb, Boulder, 1994; «New legal dynamics of European Union», ed. by J. Shaw and G. More, Oxford, 1995). Наднациональные черты системы Европейских сообществ раскрываются, в частности в работах D. Chalmers, «The European Communities: towards supranationalism at last», the Liverpool law review,.

1992, M. Sheich «Erweiterung und institutionelle Reform der Europaischen Union», Wien, 2001. В последнее время существенных вклад в разработку указанной проблематики внесли работы признанных отечественных специалистов в сфере международного и европейского права Б. Н. Топорнина («Европейское право», Москва, 1998), Л. М. Энтина («Европейское право», учебник, Москва, 2000), «Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота» под редакцией В. В. Безбаха, А. Я. Капустина, В. К. Пучинского, Москва, 1999, а также монография А. Я. Капустина «Европейский Союз: интеграция и право», Москва, 2000 и учебник под ред. С. Ю. Кашкина «Право Европейского Союза», Москва, 2002. Но в то же время комплекс положений Амстердамского и Ниццкого договоров в их взаимосвязи и последовательном развитии еще не стал предметом детального анализа в российской юридической литературе, хотя очевидно, что с теоретической и практической точки зрения они представляют значительный интерес, поскольку на нынешнем этапе во многом определяют основные тенденции развития интеграционных процессов в Европе в целом.

Целью настоящего исследования является изучение эволюции Европейского Союза, нашедшей отражение и закрепление в Амстердамском договоре 1997 года и Ниццком договоре 2001 года, правовой анализ изменений и дополнений всей системы учредительных договоров, являющихся основой Европейского Союза, -" конституции Евросоюза", и определение основных тенденций и дальнейших перспектив развития европейской интеграционной модели. Цель диссертации достигается на основе решения следующих задач: изложение истории развития концептуальных основ Европейских сообществ и Европейского Союзаанализ и определение сфер компетенции и функций Европейского Союзадетальное исследование изменений полномочий и принципов взаимодействия его институтовхарактеристики механизмов принятия решений в рамках Европейских сообществ и сфер межгосударственного сотрудничествавсесторонний международно-правовой анализ эффективности действий Европейского Союза на основе новых положений договоров, подготовленных в рамках Межправительственных конференций в 1997 и 2000 годах (далее — МПК 1997 и МПК 2000, соответственно) — анализ новейших инициатив в сфере укрепления институциональной системы ЕС и конституционализации европейской интеграции.

Методологическая и теоретическая основа исследования При решении поставленных задач в интересах достижения вышеуказанных целей были применены современные методы познания, системного и логического анализа, сравнительного правоведения, используемые в теории международного права.

Среди наиболее важных принципов науки международного права следует выделить такие, как системность и своеобразие современного международного права. В настоящее время международное право представляет собой самостоятельную правовую систему со сложной внутренней структурой, отличающейся значительным своеобразием по сравнению с внутригосударственным правом. С учетом изложенных принципов, по нашему мнению, и следует проводить исследование права и институционной системы Европейского Союза. Юридико-институционная система ЕС является частью более общей межгосударственной системы и ее регулятора — международного права. Однако в ходе исследований нельзя ограничиться задачей изложения сложнейшего феномена европейской интеграции лишь в категориях и понятиях международного права. Нельзя не учитывать того, что, будучи по происхождению бесспорно международно-правовым явлением, европейская интеграция развивалась в конкретных правовых формах и институтах, которые складывались на основе правовых традиций, опыта и ценностей государств-участников. Поэтому задача международно-правового анализа ЕС должна быть сформулирована с учетом вышеуказанных факторов. Международное право не является системой, полностью изолированной от внутригосударственного права, хотя и развивается под воздействием закономерностей иного порядка. В активном взаимодействии и переходе опций и методов регулирования с внутригосударственного на международный уровень заключаются различного рода трудности и препятствия, которые возникают в процессе функционирования интеграционного сообщества и решаются в рамках институционной системы ЕС.

В отечественной правовой науке разработан цельный международно-правовой подход, основанный на таких непреложных фактах, как международно-правовое происхождение европейской интеграции, определившее в значительной степени ее дальнейшее развитие в международно-правовой формах и на основе присущих международному праву методов регулирования. Основные методологические принципы международно-правовых исследований сформулированы в работах ведущих современных отечественных (И. П. Блищенко, А. Я. Капустин, Ю. М. Колосов, И. И. Лукашук, Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков, JI.M. Энтин, Ю. М. Юмашев и многих других) и зарубежных юристов-международников (Я. Броунли, И. Зайдл-Хоэнвельдерн, В. Константинеско, П.-К. Мюллер-Графф, JI. Оппенгейм, де Аречага, П. Пескаторе, В. Хуммер, и многих других).

Научная новизна и практическая значимость работы состоит в том, что в ней предпринимается попытка на основе комплексного анализа новейших изменений и дополнений учредительных договоров Европейского Союза, внесенных в рамках двух последних основополагающих реформ европейской интеграционной модели, а также с учетом новейших инициатив государств-членов ЕС и практики вновь создаваемых вспомогательных институтов, дать характеристику правового статуса этого интеграционного объединения, определить основные тенденции юридико-институционной эволюции Евросоюза. Впервые результаты реформ, предпринятых на Межправительственных конференциях в Амстердаме и Ницце, рассматриваются как составляющие единого поступательного процесса в их взаимосвязи с возникающими на их основе новыми инициативами на национальном уровне. Новые этапы развития институционной системы ЕС исследуются в работе в комплексе с разработкой конституционных основ западноевропейской интеграции, исследуются основные направления ее дальнейшего развития, оценивается эффективность новых положений, касающихся институциональной структуры Европейского Союза, а также исследуются правовые последствия расширения сферы компетенции его институтов и новые механизмы принятия решений.

Основные выводы В результате проведенного исследования в настоящей работе сформулированы следующие самостоятельные выводы теоретического и практического характера.

1. Динамичное развитие европейского интеграционного процесса не прерывается, следуя импульсу, данному Договором о Европейском Союзе, подписанным в 1992 г. в Маастрихте.

В конце 90-х годов минувшего века начался новый этап европейской интеграции. На фоне результатов юридико-институционных преобразований становится очевидным, что ЕС на этом этапе предстоит пройти путь, сравнимый с тем расстоянием, которое пройдено с начала 50-х и до настоящего времени, причем сравнивать следует не длительность двух этапов интеграции, а качество и масштаб правовой эволюции и перемен, которые произошли до начала 90-х годов и тех, что ожидаются на новом этапе.

2. Оба рассматриваемых договора, Амстердамский и Ниццкий, представляющие вместе комплексную реформу структуры Европейского Союза, являются закреплением на международно-правовом уровне основных положений нового этапа интеграционного развития на европейском пространстве и имеют определяющее значение для будущего системы международных отношений в Европе.

Особое международно-правовое значение Амстердамского договора состоит, прежде всего, в том, что он, заложив основу для последующего движения в направлении всеобъемлющей реформы ЕС, сформулировал основные вопросы, имеющие первоочередное значение для дееспособности расширенного Союза, и снабдил государства-члены инструментарием для принятия соответствующих решений. Договор Ниццы развил достижения Амстердамской конференции, максимально расширив сферу применения процедуры квалифицированного большинства при решении ряда экономических и финансовых вопросов и, определив дальнейшие реформы руководящих органов Сообществ, создал предпосылки для решения вопросов международной правосубъектности и места ЕС в системе международных отношений.

3. Реформа, предпринятая в Ницце, может рассматриваться в ближайшей международно-правовой перспективе как решающий катализатор углубления и расширения интеграционных процессов на европейском пространстве, открывающий значительные перспективы на пути к следующей Межправительственной конференции. Указанная реформа открыла путь к решению широкого спектра проблем правового характера в рамках так называемого «процесса после Ниццы», который охватывает не менее четырех основных тем, касающихся правового оформления институциональной структуры ЕС: распределения компетенции между Европейским Союзом и его членами, реорганизации и реформирования договоров, статуса Хартии основных прав и прав человека и роли национальных парламентов в системе институтов Европейского Союза.

4. В рамках указанного процесса все более растет осознание того, что развитие и значение институтов Европейских Сообществ достигло такой степени, что механизмы их регулирования, предусматриваемые до настоящего времени правом Европейских Сообществ оказываются недостаточными. При этом потребность в пересмотре действующей сложной системы сдержек и противовесов при выполнении отдельных функций институтов Европейских Сообществ вместе с признанием того факта, что выработанная в Сообществах институциональная система все более уподобляется государственной системе стран-членов, явно свидетельствуют о необходимости «конституции», регламентирующей эту систему. Такой основополагающий документ должен, прежде всего, включать в себя цели, определение общих политических принципов, гражданские права и институциональные рамки ЕС.

5. В качестве инструмента решения задачи дальнейшего институционального развития ЕС должна рассматриваться «конституционализация» объединенной структуры власти, придание ей характера квазигосударственной и трансформация Евросоюза в новую, подлинно интегрированную систему, которая была бы своего рода аналогом современного национального государства, полноценным участником международных отношений.

До того, как такая система будет выработана, в существующую в настоящее время институциональную структуру особого рода могут и должны вноситься разносторонние, прежде всего внутрисистемные, усовершенствования.

6. Вместе с тем, на основании анализа результатов последних преобразований ЕС можно констатировать, что основополагающая концепция, которой бы следовал интеграционный проект и которая являлась бы общей для всех участников европейского объединения, отсутствует. Подтверждением тому являются активно проявляющиеся тенденции к углубленному сотрудничеству и перенесению интеграционных инициатив на уровень государств-членов, а также актуализация дискуссий о конституционализации европейской интеграции.

Хотя такие инициативы и настаивают на тесной связи с общеевропейской интеграционной парадигмой, все же следует признать, что необходимость создания таких альтернативных юридико-институционных конструкций говорит, прежде всего, о неудовлетворенности достигнутыми на настоящий момент результатами пересмотра договоров и, как ни парадоксально, о потенциале реформ Евросоюза.

7. Значительная новация реформы, предпринятой в рамках Ниццкого договора, состоит в том, что в то время как договор, прежде всего, задает направление развития Евросоюза, но не определяет конкретных принципов его имплементации, выработка таких принципов возложена на вновь созданный европейский Конвент, призванный подготовить план глобальной реформы Евросоюза и, в частности, выработать проект Европейской конституции.

Можно надеяться, что чем шире будет консенсус в Конвенте по единому итоговому документу, чем шире в нем будет участвовать гражданское общество и национальные парламенты, тем более вероятность того, что именно Конвент, способный обеспечить демократическую легитимацию принимаемых решений, станет новым звеном в процессе обновления и глобального реформирования институционной структуры Евросоюза.

Использование «метода конвента» для пересмотра и внесения изменений в основополагающие договоры, на которых основаны Сообщества и Союз, позволило бы в будущем впервые в истории Европейских Сообществ передать разработку вопросов обновления структуры ЕС в целом из ведения государств-членов ЕС как «хозяев договоров», в компетенцию своего рода «учредительного собрания», на которое государства-члены ЕС не могут влиять решающим образом. Поэтому подобный переход, способствуя (дальнейшей) «парламентаризации» ЕС, стал бы значительной вехой на пути дальнейшего развития ЕС и ослабил бы усилившийся в последнее время «межправительственный» характер Союза.

8. По существу, результаты последовательно проводившихся реформ после вступления в силу Амстердамского договора отражают, в том числе и в институциональной сфере, то, что в настоящее время реально осуществимо в европейской интеграции. В столь же малой степени, как и предыдущие договоры и реформы, указанные реформационные усилия следует рассматривать как конечный пункт развития, скорее, они определяют программу, закладывают правовую и институциональную основу для поступательного развития интеграционных процессов.

Институционная система Европейского Союза не является раз и навсегда данной категорией: за время развития западноевропейской интеграции она претерпела изменения, причем немалые, как с точки зрения ее формы, так и содержания.

Первоначально на этапе формирования каждое из трех Европейских Сообществ обладало собственной институционной структурой, т. е. было наделено своими институтами, которые, в свою очередь, обладали собственной компетенцией и отличались друг от друга порядком формирования. Так, в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС) основным органом по принятию решений был так называемый Верховный орган, в то время как в Европейском Экономическом Сообществе (ЕЭС) и Европейском Сообществе по атомной энергии (Евратом), близкий по характеру орган, именовался комиссией. Следует отметить, что с самого момента своего возникновения западноевропейская интеграция характеризовалась заметной тенденцией к организационно-правовому сплочению, проявившемуся в слиянии органов самостоятельных международных организаций (ЕОУС, ЕЭС, Евратом), приведшему к созданию единых органов указанных трех международных организаций. Уже в день заключения учредительных актов ЕЭС и Евратом была подписана конвенция, касающаяся некоторых общих органов, которая объединила две ассамблеи — Ассамблею ЕЭС и Евратом и Ассамблею ЕОУС, а также объединила два вновь учрежденных суда тех же международных организаций с судом, который к тому времени функционировал в рамках ЕОУС. При этом, начиная с 1 января 1958 г. в рамках трех Европейских Сообществ действовала одна Ассамблея и один Суд, хотя надо признать, что их юридической основой продолжали оставаться три учредительных акта, которые предусмотрели определившие соответствующий круг полномочий.

Объединение Комиссии и Совета началось несколько лет спустя, когда 8 апреля 1965 г. был подписан договор, учредивший единый для всех Европейских Сообществ Совет и Комиссию. Указанный договор именуется в западноевропейской юридической литературе «Договором о слиянии», он вступил в силу 1 июля 1967 г. В отличие от предыдущего, это слияние происходило несколько сложнее. К моменту объединения Комиссий и Совета каждый из органов соответствующих Сообществ приобрел опыт практической работы, имел собственный персональный состав, административный аппарат, бюджет, нормативную базу и т. д., что существенно осложняло процесс их объединения. Например, объединение Комиссий потребовало значительных усилий, поскольку все три органа в Сообществах уже функционировали, срок замещения должностей и порядок формирования Верховного органа и комиссаров ЕЭС и Евратома различались, их полномочия также были неодинаковы.

Несмотря на существовавшие разногласия, было принято компромиссное решение, согласно которому была учреждена единая Комиссия всех трех Сообществ, состоящая из шести единых лиц, порядок назначения которых и срок замещения должностей также стал одинаковым, единой стала административная организация и бюджет.

Слияние Советов трех Сообществ не было столь сложным. Указанные органы формировались из членов правительств государств-членов, сменявшихся с изменением предмета обсуждения в Совете. Благодаря этому принципу ротации, у Советов сформировался единый административный аппарат, при объединении институтов и, несмотря на то, что полномочия Совета в рамках ЕОУС были очень ограниченными, и, напротив, Советы ЕЭС и Евратом обладали более широкими и более общими полномочиями, было принято решение создать единый Совет, сохранявший полномочия, закрепленные за ним каждым из трех учредительных договоров. Процесс объединения Совета завершился созданием Комитета Постоянных Представителей (COREPER) как единого вспомогательного органа для подготовки заседаний Совета.

Следует сказать, что процесс институционного реформирования Европейских Сообществ путем слияния их основных органов происходил только в одной плоскости, а именно в плоскости структурного или организационного объединения, не затрагивая другой существенный аспект институционной системы — полномочия институтов, а также порядок их работы и условия, на которых происходит осуществление полномочий в каждом сообществе. Это позволяет заключить, что процесс институционного объединения ЕЭС еще не завершен и в будущем следует ожидать новых решений в этой области.

Тем более не следует отождествлять процесс объединения институтов Сообществ со слиянием самих Сообществ в некое организационное целое. Эволюция институционной структуры европейской интеграции не отразилась на правосубъектности Сообществ, поскольку каждое из них продолжает существовать как самостоятельный субъект международного права, основанный на собственном учредительном акте. В то же время, еще в преамбуле «Договора о слиянии» исполнительных органов Сообществ 1965 г. отмечалось, что объединение трех сообществ в единую международную организацию является конечной целью, которой должно служить создание общих органов Сообществ.

Заключение

договора о создании Европейского Союза в 1992 г. также не привело к объединению Сообществ в одну международную организацию, равно как и не затронуло вопроса слияния их компетенции. Институционная структура Европейского Союза, как и других международных межправительственных организаций (ММПО), к которым с определенными оговорками следует отнести1 Европейский Союз, неоднородна. В нее входят два вида органов: институты и вспомогательные органы. Понятие «института» соответствует статусу основного или главного органа, который имеется в некоторых международных межправительственных организациях, о чем свидетельствует положение ст. 4 Договора о создании Европейского Сообщества, устанавливающее, что «осуществление возложенных на Сообщество задач обеспечивается следующими институтами». В настоящее время институционная структура Европейского Союза состоит из пяти институтов: Европейского парламента (ЕП), Совета министров, Комиссии, Суда Сообществ и Счетной палаты. До 1992 г. Счетная палата относилась к разряду вспомогательных органов, однако Маастрихтский См.: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000, С. 104. договор по ЕЭС повысил ее ранг до уровня института Сообществ. Помимо этого, Маастрихтский договор легализовал статус Европейского Совета, в задачу которого входит придание ЕЭС необходимого импульса к развитию и определение общих политических ориентиров Союза. Европейский Совет собирается дважды в год на уровне глав государств или правительств государств-членов ЕЭС при участии председателя Комиссии ЕЭС. Хотя учредительные договоры не относят Европейский Совет к числу институтов Сообществ, его, без сомнения, следует считать наиболее важным политическим органом ЕЭС. Созыв в 1974 г. первого Европейского Совета поставил вопрос о его договорно-правовой легитимности, так как учредительные акты Сообществ не предусматривали создания такого органа. В связи с этим, бывший судья суда ЕЭС и видный теоретик права Сообщества Б. Пескаторе высказал опасение, что его деятельность повлечет с собой появление риска «загрязнения» действующих в Сообществах межправительственных механизмов.1 Однако со временем юридической наукой был выработан подход, согласно которому Европейский Совет осуществляет деятельность в двух сферах: европейского политического сотрудничества и в определении основных направлений деятельности Сообществ. Европейское политическое сотрудничество имело чисто межправительственный характер и не относилось к сфере действий права Сообщества, поэтому признание роли Европейского Совета в осуществлении такого сотрудничества было закономерным, так как институты Сообществ в то время не имели никаких полномочий в сфере европейского политического сотрудничества. Европейский Совет столкнулся с трудностями при утверждении своей роли в регулировании деятельности Сообществ, поскольку его существование не было совместимо, как первоначально казалось, с принципом законности, лежащим в основе правопорядка Сообществ. Позднее доктриной было указано на соответствующее обоснование этой роли Европейского Совета путем толкования ст. 2 «Договора о слиянии», согласно которому Совет Сообществ состоит из представителей государств-членов, не уточняя ранга самого представительства. Поскольку право направления представителей в Совет сохраняется за правительствами государств-членов, постольку они могут направлять на заседания Совета любого из своих членов, в том числе глав правительств и государств. Следовательно, государства-члены, юридическая общественность Сообществ сформулировали и приняли.

1 Цит. по: Martin А. М., Nogueras D. J. L. Instituciones у derecho de la Union Europea, Madrid, 1996, pag. 87 юридическую фикцию о том, что Европейский Совет является своего рода «формой проведения» заседаний Совета Сообществ. Тем самым Европейскому Совету как органу по осуществлению непосредственной дипломатии удалось своими решениями преодолевать временами появлявшийся паралич институциональной системы Сообществ, предусмотренный учредительными актами.

Вопрос о правосубъектности и правовой природе ЕС, остающийся одним из центральных в современной международно-правовой науке, напрямую связан с развитием институционной структуры Евросоюза в целом и соответствующим правовым положением отдельных его органов. Краткий обзор содержания институционной структуры ЕС ясно показывает, что она отличается от организационной структуры типичных, традиционных или классических ММПО, к которым обычно относят ООН и ее специализированные учреждения. Она, скорее, напоминает структуру внутригосударственного механизма, имеет в своем составе парламент, судебные органы, в то время как в организационную структуру классических ММПО входят органы полного состава или пленарные органы (генеральные конференции или ассамблеи), исполнительные органы, имеющие весьма ограниченный по сравнению с пленарными органами состав, а также самостоятельные секретариаты, выполняющие сугубо административные функции.

Отмеченная близость институционной структуры ЕС внутреннему устройству государства породила в науке стремление оценивать ее с точки зрения теории конституционного устройства какого-либо абстрактно взятого государства. В данном исследовании также в контексте отдельно рассматриваемых аспектов проводится сравнение некоторых особенностей институционной системы ЕС с конституционно-правовыми традициями европейских государств. Однако следует учитывать, что ЕС является международной организацией особого рода, поэтому любые принципы, лежащие в основе его институционной системы, имеют международно-правовой характер. На это же указывают некоторые зарубежные исследователи в связи с попытками понять и объяснить институционную структуру ЕС с точки зрения разделения властей внутри государства. Они специально указывают на недопустимость применения такого подхода к исследованию принципов институционной структуры ЕС, справедливо полагая, что это может сформировать необъективное мнение1. Функции, аналогичные тем, которые осуществляют законодательные, исполнительные, административные и судебные органы государства, осуществляются институтами Сообществ. Однако вряд ли удастся связать воедино в рамках одной и той же классификации функции, выполняемые институтами ЕС с функциями органов государства. В действительности осуществление таких функций распределено между различными институтами таким образом, что невозможно отнести какой-либо из них только к органу, выполняющему исключительно законодательные, исполнительные полномочия и т. д.

Поэтому в отношении ЕС, как и в отношении другой ММПО, предпочтительнее говорить о распределении полномочий между институтами, а не о разделении между ними властей. Это подчеркивается и в европейской юридической науке в работах, определяющих, что понятие власти идентифицируется с органом государства, который ее осуществляет в пределах территории государства.2.

Принципы организации и функционирования институционной системы ЕС получают свое выражение в деятельности институтов и вспомогательных органов Сообществ. Необходимость системного анализа институционной структуры ЕС диктуется как динамичным развитием интеграционного процесса, так и задачами настоящего исследования. Представляется целесообразным не только систематизировать полномочия и роль каждого института, но и попытаться проанализировать новизну и эффективность принятых институционных решений и их значение для развития правопорядка ЕС и для современного международного права в целом.

Craig P., de Burca G. ЕС law. Text case and materials. Oxford, 1997, p.39- cp. Hummer W. (Hrsg.), Rechtsfragen in der Anwendung des Amsterdamer Vertrags, Wien, 2001, S. l 10.

См.: Lenaerts K., Louis J. V. Some reflections on the separation of powers in the European Community // Common Market Law Review (CMLR), 1991, Volume 1, p. 11- Louis J. V. Un gouvernement pour la Communaute Europeenne, 1992, p. 177.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Институционная структура ЕС носит сложный характер и выполняет целый ряд специфических политико-правовых и социальных функций, среди которых прежде всего следует указать развитие институционного процесса на основе обеспечения общих интересов государств-членов, гарантии соблюдения их правовых ценностей и традиций, а также обеспечение интересов всех социальных слоев, заинтересованных в институционном процессе.

Оба договора, Амстердамский и Ниццкий, составляющие вместе комплексную реформу структуры Европейского Союза на пороге нового тысячелетия, означают новый этап интеграционного развития в Европе и имеют серьезное значение во многих аспектах.

В ходе последних реформ ЕС были достигнуты многочисленные усовершенствования институционной структуры Евросоюза, которые, в частности, призваны отвечать интересам граждан1. Весьма примечательным является тот факт, что, в то время как Единым Европейским Актом от 1986 года был создан внутренний рынок, а Маастрихтским договором от 1992 года был основан валютный союз, Амстердамский договор стал первой попыткой придать европейскому развитию также и социальную, гуманитарную направленность2.

Договоры подготовили необходимые основы для принятия новых государств-членов, несмотря на то, что пока еще остаются значительные сомнения в том, что такая лишь частично пересмотренная договорная структура сможет соответствовать практическим потребностям расширения на восток и на юг уже после того, как такое расширение состоится. Спорная ситуация в отношении веса голосов в Совете дает повод предположить, что вступление новых членов потребует неотложного развития начатых в Амстердаме и Ницце реформ. Это в первую очередь касается дальнейшего расширения областей применения процедуры принятия решений большинством голосов3. Кроме того, проведенные в институционной сфере изменения не только дают обоснованную надежду на более эффективную законодательную работу в рамках упрощенных процедур, но и способствуют укреплению и дальнейшему развитию.

1 См.: HilfM. Op. cit., S. 253.

2 Nagel В. Op. cit., S. 36.

3Cp. Brock E. Op. cit., S. 218 сотрудничества между политическими органами, непосредственно участвующими в законодательном процессе1.

Амстердамский договор, заложивший основу для последующего движения в направлении всеобъемлющей реформы ЕС сформулировал основные вопросы, имеющие первоочередное значение для дееспособности расширенного Союза, и снабдил государства-члены инструментарием для принятия соответствующих решений. Разработанный с учетом опыта МПК 1997 Договор Ниццы развил успех Амстердамской конференции, максимально расширив сферу применения процедуры квалифицированного большинства при решении ряда экономических и финансовых вопросов и определив дальнейшие реформы руководящих органов Сообществ. Однако оба договора следует скорее рассматривать как соответствующие промежуточные этапы реформирования интеграционной структуры, они лишь задают направление развития Евросоюза, но не определяют конкретные принципы его имплементации. Выработка таких принципов возложена — и в этом значительная новация МПК 2000 — на вновь созданный, более близкий к различным общественным кругам европейский Конвент, призванный подготовить план глобальной реформы Евросоюза.

Таким образом, достигнутый прогресс не должен скрыть того факта, что остающиеся нерешенными вопросы явно требуют скорейшего и однозначного решения. При этом в ходе квалифицированного исследования за истекший после подписания обоих договоров период, на фоне активно развивающегося процесса «после Ниццы», определяющегося во многом увязкой оценок договора с проясняющимися идеями и пожеланиями относительно конечной цели европейского интеграционного процесса, со всей очевидностью стало понятно: основополагающая концепция, которой бы следовал интеграционный проект и которая явилась бы общей для всех участников европейского объединения, отсутствует2. Это едва ли удивительно ввиду многообразия поставленных перед Евросоюзом требований компенсации нерешенности проблем на национальном уровне. Вопрос, однако, в том, смогут ли найденные в Амстердаме и Ницце неоднозначные решения и амбивалентная структура справиться с будущими задачами, обозначенными еще в «Повестке дня 2000» и Декларации «О.

1 Nickel D. Op. cit, S- 222.

2 Maurer A. Op. cit, S. 308 расширении Союза" и конкретизированными в Декларации «О будущем Евросоюза» .

Неочевидность ответа на этот вопрос и заметная дифференциация интересов среди самих участников интеграционного процесса стали причиной, с одной стороны, тенденций к углубленному сотрудничеству и перенесения интеграционных инициатив на уровень государств членов и актуализации дискуссий о конституционализации европейской интеграции, с другой. Новейшим иллюстрацией отмеченного явления стала совместная франко-германская декларация «О будущей институционной архитектуре Евросоюза». Документ содержит радикальные новации на уровне институтов и однозначно указывает на необходимость закрепления общеевропейского здания в рамках единого конституционного договора, призванного отразить квазифедеративный характер дальнейшего развития ЕС. Нельзя оставить без внимания и предложения по созданию более тесной интеграции между отдельно взятыми странами, подразумевающие создание единых институтов (Заявление Верхойгена-Лами). Хотя концепции и настаивают на тесной связи с общеевропейской интеграционной парадигмой, все же следует признать, что необходимость создания таких альтернативных юридико-институционных конструкций говорит прежде всего о неудовлетворенности достигнутыми на настоящий момент результатами пересмотра договоров и, как ни парадоксально, о потенциале реформ Евросоюза.

Дело в том, что на фоне указанной дискуссии и с учетом нынешнего состоянии процесса интеграции все более растет осознание того, что развитие и значение институтов Европейских Сообществ достигло такой степени, что механизмы их регулирования, предусматриваемые до настоящего времени правом Европейских Сообществ оказываются недостаточными. Все более последовательно в европейской юридической науке и ходе работы Европарламента отстаивается идея необходимости управления Сообществами государственно-правовыми средствами с учетом принципов разделения властей и каталога основных прав. В связи с этим возникает потребность в пересмотре действующей сложной системы сдержек и противовесов при выполнении отдельных функций различных властных институтов Европейских Сообществ1.

1 См.: Hummer W. Das «institutionelle Gleichgewicht» als Strukturdeterminante der Europaesischen Gemeinschaften // Festschrift fur Verdross. Miehser, Mock, Simma, Tammelo (Hrsg.), 1996, S. 459.

Указанную систему предлагается уподобить квазигосударственно-правовой модели, так как только «конституционализация» системы власти в дальнейшем могла бы стать достаточной гарантией соблюдения принципов верховенства права в рамках Союза.

В рамках парламентских инициатив идеи разработки собственной конституции сочетаются со стремлением избежать регулярных пересмотров договоров в рамках межправительственных конференций и документов, составляемых при вступлении в ЕС новых членов. В качестве альтернативы проекту конституции предлагается введение разбивки договоров, составляющих правовую основу Евросоюза и Европейских Сообществ, на две части -" Основополагающий договор" и «Оперативную часть договора» 1. При этом «Основополагающий договор», как «Конституция» Союза, включал бы в себя только цели, определение общих политических принципов, гражданские права и институциональные рамки. Эти положения подлежали бы изменениям только по единогласному решению межправительственной конференции, специально созываемой для обновления договоров. Отдельный текст содержал бы остальные положения нынешних договоров, включая положения о специальных направлениях политики. Для их изменения требовалось бы решение Совета, принимаемое специальным квалифицированным большинством голосов, а также согласие Европейского парламента.

В целом, подводя итог происходящих в настоящее время процессов, развивающих достижения МПК 1997 и МПК 2000 г. в направлении разработки Европейской Хартии об основных правах, Европейской конституции и развития институциональной системы ЕС, можно выявить ряд наиболее характерных закономерностей. С одной стороны, при этом возникает впечатление, что Европейский Союз на настоящем этапе готов допустить лишь минимальные изменения в своей институциональной структуре. Однако, с другой стороны, такие фрагментарные реформы происходят на фоне набирающих силу процессов усиления оборонного элемента Европейского Союза в рамках «второй опоры» и конституционализации Европейских Сообществ и Европейского Союза, фундаментом для которой должна послужить Европейская Хартия основных прав. Все усиливающаяся критика по поводу дефицита демократии и легитимности Союза в связи с «поисками собственной идентичности» в преддверии.

1 «Bericht der Drei Weisen» от 18.10.1999, 2 Bulletin Quotidien Europe — Dokumente, Nr. 2159, 22.10.1999, S. l существенного расширения Союза в результате вхождения в него еще двенадцати государств, а также признание того факта, что выработанная в Сообществах система власти все более уподобляется государственной власти стран-членов, явно свидетельствуют о необходимости «Конституции», регламентирующей эту систему. В качестве инструмента решения такой задачи предлагается «конституционализация» власти, придание ей характера государственной. Такой подход скрывает в себе, однако, опасность разрушения сложной структуры sui generis объединенной власти Европейских Сообществ, выработанной за годы поступательного развития этой интеграционной структуры. В связи с этим усилия юристов должны быть направлены также на анализ и разработку иных моделей, которые могли бы обеспечить соблюдение принципов правового государства вне рамок государственно-правовой системы. До того, как такая система будет выработана, в существующую в настоящее время институциональную структуру особого рода могут и должны вноситься разносторонние, прежде всего внутрисистемные, усовершенствования.

Будущая объединенная Европа, весьма вероятно, так и не примет наименование «Соединенных Штатов Европы», предложенное европейскими юристами более полутора столетий назад и на всем протяжении последующей истории служившее ориентиром сторонникам мирного содружества европейских государств, однако суть поставленной задачи от этого не меняется. Состоит она, на наш взгляд, в том, сумеет ли Европейский Союз превратиться в подлинно интегрированную, вполне сложившуюся экономическую и политическую систему, которая была бы своего рода аналогом современного национального государства, полноценным участником международных отношений. При этом следует учитывать, что речь идет о сути, а не о форме объединения, которая, если оно преуспеет в достижении поставленных целей, скорее всего, будет действительно представлять из себя правовую конструкцию особого рода, во многом близкую федерации европейских государств.

На рубеже 80-х и 90-х годов минувшего века начался новый этап европейской интеграции. Однако, пожалуй, только теперь, с учетом почти десятилетнего опыта осуществления новых стратегических программ Евросоюза и смелых юридико-институционных реформ, становится более очевидным, что ЕС предстоит пройти путь, сравнимый с тем расстоянием, которое пройдено с начала 50-х и до конца 80-х годов1, причем сравнивать следует не длительность двух этапов интеграции, а качество и масштаб правовой эволюции и перемен, которые произошли до начала 90-х годов и тех, что ожидаются на новом этапе.

По существу, результаты последовательно проводившихся институционных реформ после вступления в силу Амстердамского договора отражают, в том числе и в институционной сфере, то, что в настоящее время реально осуществимо в европейской интеграции. Предпринятые шаги открывают путь к дальнейшему расширению и институционному развитию Европейского Союза, хотя и не устраняют всех препятствий на этом пути. В столь же малой степени, как и предыдущие договоры и реформы, указанные реформационные усилия следует рассматривать как конечный пункт развития, скорее, они определяют программу, план работ, которые должны быть выполнены в ближайшие годы. Schonfelder W., Silberberg R. Op. cit., S. 209.