Управление формированием и развитием налогового потенциала региона

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью совершенствования управления формированием налогового потенциала региона в целях укрепления финансовой базы развития территорий. Дело в том, что в системе финансового обеспечения регионального развития ведущее место отведено налогам. Ставки налогов, уровень налоговых поступлений, налоговое администрирование и налоговый потенциал существенно влияют на возможности и качество экономического роста региона. При этом формирование финансовой базы региона как основы его развития должно базироваться на научном прогнозе налогового потенциала, основанном на экономических реалиях, объективных экономических законах и принципах федерализма.

Осуществление налоговой, административной реформ, а также реформы межбюджетных отношений требует проведения объективной и точной оценки способности регионов РФ мобилизовать и направить в бюджетную систему России налоги и иные платежи, определить величину реальных, а не надуманных потребностей в финансовых ресурсах. Результаты такой оценки необходимы не только для оптимизации использования средств из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, но и для обеспечения максимально возможной финансовой самодостаточности, состоятельности и ответственности субъектов Федерации по их социальным и иным обязательствам.

Высокая степень дифференциации социально-экономического положения территорий обусловила существенные различия между ними в уровне налогового потенциала. В последние годы усиливается тенденция концентрации налоговых доходов в федеральном бюджете за счет уменьшения принадлежащей или перераспределяемой регионам доли налогов. В этих условиях выявление налогового потенциала региона и поиск путей увеличения доходной части территориального бюджета представляются особенно важными, что определяет актуальность избранной темы исследования.

Степень изученности проблемы. Вопросы повышения налогового потенциала и оптимизации роста налоговых изъятий не остались без внимания в экономической науке. Фундамент науки о налогах был заложен У. Петти, Д. Рикардо и А.Смитом. Дальнейшее развитие теория и практика налогообложения получила в трудах.

A.Маршалла, Ж. Сэя, С. Сисмонди, а также представителей более поздних школ — Дж. Кейнса, А. Лаффера, Гр. Мэнкью, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, К. Макконнелла, С.Брю. Значительный вклад в разработку, теории налогообложения в первой четверти XX века внесли наши соотечественники А. А. Буковицкий, П. П. Гензель, И. М. Кулишер,.

B.Н.Твердохлебов, А. Тривус, Н. И. Тургенев, И. И. Янжул и др. Активное участие в исследованиях проблем налогообложения в.

90-х гт. XX в — начале XXI в. принимали А. В. Брызгалин, И. В. Горский, В. Г. Пансков, И. В. Караваева, С. Г. Пепеляев, В. М. Пушкарева, Р. Г. Самоев, Д. Г. Черник, Т. Ф. Юткина, Л. И Якобсон и др. Перечисленные авторы внесли существенный вклад в развитие теории налогообложения.

Проблемы формирования региональной социально-экономической политики, в том числе налоговой политики, нашли отражение в трудах Ю. П. Алексеева, А. Н. Алисова, А. МБабича, А. Л. Гапоненко,.

A.Г.Гранберга, Ю. С. Дульщикова, В. Н. Лаженцева, С. Б. Мельникова,.

B.П.Орешина, Л. Н. Павловой, А. П. Панкрухина, С. В. Раевского,.

C.Н.Рябухина, В. Ф. Уколова, В. П. Чичканова, Ю. М. Швыркова и др.

К определению налогового потенциала региона обращались О. В. Врублевская, И. В. Горский, Л. В. Дуканич, А. Л. Коломиец, А. Б. Паскачев, М. В .Романовский, Ф. К. Садыгов, М. Н. Шалюхина и др.

Важный вклад в разработку теории налогового потенциала внесла Т. Ф. Юткина. Однако проблема управления налоговым потенциалом региона осталась недостаточно исследованной. До настоящего времени дискуссионным остается трактовка категории «налоговый потенциал». По-разному интерпретируются принципы и методы, реализующие на практике сущностные основы этой экономической категории в соответствии с принципами федерализма.

Таким образом, недостаточная разработанность проблемы формирования налогового потенциала, а также методов качественной и количественной оценки налогового потенциала региона предопределили актуальность, цель и задачи диссертационного исследования, выбор его объекта и предмета.

Общая цель исследования состоит в поиске путей решения важной научной задачи — разработке концептуальных основ совершенствования управления формированием и развитием налогового потенциала региона.

Реализация общей цели предполагает решение следующих конкретных задач:

• уточнение сущности и экономического содержания налогового потенциала региона;

• выявление методических и информационных основ оценки налогового потенциала региона;

• исследование особенностей управления налоговым потенциалом в регионе для раскрытия содержания элементов механизма региональной налоговой политики;

• определение подходов к планированию и прогнозированию налогового потенциала региона;

• обоснование путей развития системы налогового администрирования как фактора реализации налогового потенциала региона для обеспечения роста собственных доходов регионального бюджета;

• разработка системы оценок результативности налогового контроля для обеспечения полноты реализации налогового потенциала региона;

• обоснование направлений повышения качества налогового обслуживания как средства увеличения бюджетных поступлений в регионе.

Объектом исследования выступает процесс управления формированием и развитием налогового потенциала субъектов Российской Федерации, направленный на укрепление финансовой базы развития регионов.

Предметом исследования являются институциональные, управленческие и экономические отношения, связанные с формированием и реализацией налогового потенциала региона.

Теоретическая основа и методы исследования. Теоретической основой диссертации явились исследования отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблемам регионального экономического развития, а также работы, посвященные теоретическим и прикладным аспектам управления налоговым потенциалом субъекта Федерации. При решении поставленных задач использовались методы системного анализа и системного синтеза, а также приемы статистического, сравнительного, экономического и финансового анализа.

При подготовке диссертации использовались федеральные законодательные акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие налоговую деятельность в регионах. Информационную базу исследования составили материалы и документы Государственной Думы РФ и Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также статистическая отчетность по налоговой сфере России и Московской области.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем: найдены и аргументированы новые пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для региональной экономики и налоговой политики. Осуществлено дополнение концептуальных основ управления формированием и развитием налогового потенциала региона рядом положений и даны рекомендации по их использованию.

Специальность 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика):

1. Обосновано, что на развитие налогового потенциала региона в наибольшей степени влияют следующие факторы:

— законодательная база государственных бюджетных доходов;

— усиливающаяся дифференциация регионов по уровням душевых бюджетных доходов и расходов;

— отсутствие единства целей федерального Центра и регионов в совместном решении проблем поиска финансовых ресурсов и финансовой зависимости территорий от федеральных властей;

— неспособность монетарной политики решать задачи сокращения региональной асимметрии, наличие которой означает неравенство социального, экономического, финансового и налогового потенциалов субъектов Федерации.

2. Определены основные направления стратегического планирования развития налогового потенциала региона:

— оздоровление экономики предприятий-налогоплательщиков, стабилизация их финансового состоянияобеспечение стимулирующего воздействия на повышение эффективности хозяйствования, адекватного расширению налоговой базы;

— обеспечение бездефицитности консолидированного бюджета региона и составляющих его территорий;

— выравнивание уровней бюджетной обеспеченности региона в целом и образующих его административных единиц;

— достижение самодостаточности и должной ответственности субъекта Федерации по своим финансовым обязательствам;

— ликвидация излишних налоговых начислений, особенно нетерпимых на региональном и местном уровнях.

3. Выявлены основные методы регионального налогового прогнозирования для оценки налоговых поступлений, в частности:

— методы оценки поступлений, т. е. наилучшей оценки предполагаемых налоговых поступлений будущего периода в условиях действующего законодательства и нормативов;

— методы анализа налоговой политики, т. е. оценки влияния изменений в налоговом законодательстве на бюджетные доходы или их распределение. Для разработки таких методов требуется информация о налоговой базе и детализированная налоговая модель, с помощью которой можно имитировать реальные налоги и предполагаемые изменения в налоговом законодательстве, анализируя влияние изменений на показатели каждой декларации;

— методы мониторинга поступлений, т. е. мониторинг налоговых сборов с целью отслеживания времени поступлений, а также для совершенствования планирования будущих сборов. Методы мониторинга поступлений обеспечивают систематическое сравнение фактических налоговых сборов на конец каждого месяца с подробным базовым прогнозом ежемесячных сборов по отдельным типам налогов.

Специальность 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы):

1. Выявлены различия между используемым и неиспользуемым налоговым потенциалом. Первый можно корректно отождествлять с вошедшими в экономический оборот налоговыми ресурсами региона и оценивать посредством показателей отчетности налоговых органов. Не вошедшая в экономический оборот часть налоговых ресурсов регионаэто неиспользуемый его налоговый потенциал. При формировании стратегии развития налогового потенциала целесообразно использовать и те, и другие ресурсы развития региона.

2. Уточнены показатели результативности налогового контроля:

— количество выездных налоговых проверок, в том числе в процентах к общему числу налогоплательщиков;

— число совместных налоговых проверок, проведенных органами ФНС России с другими контролирующими и правоохранительными органами;

— общая сумма доначисленных платежей (налог, штраф, пеня);

— сумма доначислений в расчете на одну налоговую проверку;

— размер доначисленных налогов, штрафов, пени в расчете на одного работника налоговой инспекции;

— размер взысканных в бюджет сумм из общей величины доначисленных налогов и штрафов;

— количество выигранных в судах дел, возбужденных по результатам налоговых проверок, в том числе в процентах к количеству рассмотренных дел;

— число проверок, проведенных с применением новейших информационных технологий и способов обработки полученных данных.

Доказано, что цель контроля как элемента налогового администрирования в региональной экономике заключается в обеспечении информационной прозрачности подконтрольного объекта, что позволяет разрабатывать и принимать конструктивные решения в среде экономических отношений.

3. Выявлены основные направления повышения качества налогового обслуживания налогоплательщиков в регионе:

— создание в регионе общей базы данных и ее защита;

— модернизация налогового обслуживания юридических и физических лиц (совершенствование структуры налогового органаперераспределение обязанностей и функцийсоздание оптимальных условий для оформления, сдачи и контроля бухгалтерской и налоговой отчетности) с целью минимизации затрат времени на прохождение налоговых процедур.

Показано, что под качеством налогового обслуживания налогоплательщиков в регионе понимается совокупность мероприятий, направленных на упрощение налоговой отчетности, повышение удобства ее предоставления, улучшение информационного обслуживания налогоплательщиков.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по формированию и развитию налогового потенциала региона на примере Московской области. Его результаты используются на уровне региональных органов управления, а также в субъектах хозяйствования. Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшего научного анализа и развития практики управления формированием налогового потенциала регионов России.

Теоретические обобщения и практические выводы могут также найти применение в преподавании таких учебных дисциплин, как «Региональная экономика и управление», «Налоги и налогообложение».

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора, докладывались и обсуждались на методологических семинарах кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Различные аспекты исследования изложены в пяти публикациях автора общим объемом 2,5 пл.

Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенные в диссертации исследования, направленные на разработку предложений по совершенствованию управления формированием и развитием налогового потенциала региона, позволяют сделать следующие выводы:

1. Возникновение налогов связано с определенной ступенью развития общества, когда не только формируются его социально-экономические потребности, но и появляется возможность удовлетворения этих потребностей при посредстве слаженного функционирования государственных институтов. Утверждение налогов в качестве самостоятельной формы мобилизации ресурсов обусловлено большой совокупностью факторов, действовавших на протяжении длительного периода истории. Среди этих факторов наиболее важными являются общественное разделение труда, разложение первобытной общины, появление семьи и института частной собственности, разделение общества на классы, становление и развитие государства.

Налог — экономическая категория, выражающая объективные отношения, связанные с необходимостью обобществления части вновь созданной стоимости для удовлетворения растущих социальных, экономических и политических потребностей общества. Налоговое перераспределение является связующим звеном сферы производства экономических (частных) благ и сферы производства, социальных благ.

2. Из существующих определений налогового потенциала региона наиболее удачным представляется то, где рассматриваемый феномен связывается с потенциально возможной суммой налоговых поступлений в регионе с учетом действия текущего законодательства. С одной стороны, на наш взгляд, оно лаконично. С другой — охватывает всю совокупность налоговых поступлений (подчеркивается значимость расчета налоговой базы по налоговым платежам) — учитывает действующее законодательствонаконец, выделяет именно региональный аспект.

Понятие «налоговый потенциал региона» используют для определения размера мобилизации потенциально возможных доходов в соответствующие бюджеты и межбюджетного (финансового) выравнивания по регионам. В узком смысле «налоговый потенциал региона» представляет максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства. В широком смысле — это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории с учетом макроэкономических показателей развития региона, собираемости налогов и сборов, средних трансакционных налоговых издержек. То есть, это та часть доходов территории, которая изымается посредством налогов в бюджет в соответствии с действующим налоговым законодательством. На величину налогового потенциала региона оказывают влияние объективные и субъективные факторы. К первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, динамика действующих цен и т. п. Ко вторым можно отнести, прежде всего, состояние региональной налоговой политики.

3. Основой формирования системы управления налоговым потенциалом региона и стратегического планирования его развития является объективное определение, точная оценка налогового потенциала региона. Оценка налогового потенциала региона с помощью репрезентативной налоговой системы (РНС) предусматривает учет всех статей доходов его бюджета, построение единой классификации статей доходов бюджетов всех регионов, определение структуры стандартной (нормативной) налоговой базы и репрезентативной (средней) ставки налогообложения. Данная методика во многом объективно отражает налоговые, бюджетные отношения на уровне регионов, которые де-юре и де-факто самостоятельны в налоговой и бюджетной сферах и несут здесь всю полноту ответственности.

4. В Российской Федерации наиболее оправдал себя метод оценки налогового потенциала региона на основе показателя валового регионального продукта (ВРП). Суть его в расчете поправочных коэффициентов, отражающих различия в налоговой нагрузке на разные отрасли экономики региона. Для этого был разработан показатель «индекс налогового потенциала» (ИНП), характеризующий относительные (в расчете на душу населения по сравнению со среднероссийским уровнем) возможности экономики региона (с учетом уровня ее развития и структуры) генерировать налоговые доходы консолидированного бюджета субъектов Федерации.

При его расчете учитываются средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на основные отрасли народного хозяйства и промышленности, доли соответствующих отраслей в сумме учтенных отраслей экономики субъекта Федерации. Метод оценки налогового потенциала региона на основе ВРП имеет ряд положительных моментов. Однако он не преследует цель проанализировать динамику структуры налогового потенциала региона, в расчетах используются преимущественно показатели 2−3-летней давности, не учитываются новеллы налогового законодательства, перспективы роста/сокращения экономики региона, их последствия для его налогового потенциала.

В деятельности налоговых органов РФ нередко применяются комбинированные эконометрические методы оценки налогового потенциала региона, использование которых предполагает выявление факторов, влияющих на размер налогового потенциала региона, характера их влияния и оценку данных налоговой отчетности. В основе комбинированных эконометрических методов оценки налогового потенциала региона заложены расчеты налогооблагаемой базы с учетом региональных особенностей.

5. Стратегия развития налогового потенциала региона призвана способствовать получению регионами удовлетворительно стабильных или прогрессивно возрастающих доходов, добиваясь по мере возможности их самодостаточности при реализации финансовых обязательств перед различными хозяйственными субъектами и населением. В связи с этим целесообразен системный подход, различающий в системе соответствующих отношений базовые элементы — используемый и неиспользуемый налоговый потенциал. Первый отождествляется с вошедшими в экономический оборот налоговыми ресурсами региона и оценивается посредством показателей отчетности налоговых органов. Не вошедшая в экономический оборот часть налоговых ресурсов региона — это неиспользуемый его налоговый потенциал.

6. Стратегия развития налогового потенциала региона зависит от наличия ресурсов, которыми он располагает, независимо от того, используются они или нет. Значимый элемент формирования стратегии развития налогового потенциала региона — качество налогового планирования как комплекса мер по определению объемов, структуры и этапов мобилизации налоговых изъятий в региональный бюджет в соответствии с программами социально-экономического развития региона.

Налоговое планирование должно осуществляться в соответствии с прогнозируемыми социально-экономическими процессами, на регулирование которых оно направлено. Если речь идет о конкретном регионе, то в качестве «индикаторов чувствительности» могут быть выбраны не только элементы внутреннего, но и внешнего воздействиясоциальная напряженность в соседних регионах, миграционные процессы, отраслевые, структурные, системные, глобальные кризисы.

7. Целью налогового планирования на региональном уровне является оценка соотношения налоговых потенциалов территорий и фактических поступлений налогов, а целью налогового прогнозирования — определение возможных объемов налоговых платежей в плановом и прогнозном периодах. Планирование и прогнозирование налогового потенциала региона можно рассматривать как взаимосвязанные этапы единого процесса управления, в рамках которого должна производиться корректировка управленческих решений по достижению намеченных показателей на основании мониторинга существующей ситуации.

Прогнозирование налоговых поступлений зависит от ряда факторов: от уровня деловой активности, соотношения налогооблагаемых и неналогооблагаемых операций, от распределения доходов среди налогоплательщиков, а также от того, какие подходы предусмотрены налоговым законодательством к тем или иным видам доходов. В результате влияния этих и других факторов прогнозировать налоговые поступления с большой точностью оказывается трудно. Однако региональные органы власти должны иметь возможность прогнозировать свои налоговые поступления с достаточной достоверностью. Для этого используются соответствующие методики прогнозирования. Актуальность осуществления таких прогнозов, т. е. по сути налогового планирования, возрастает по мере повышения ответственности регионов за налоги и расходы.

8. Налоговое администрирование в регионе рассматривается в диссертации с позиций совершенствования налогообложенияпоэтому оно как вид фискально-регулирующей деятельности на региональном уровне должно быть включено в единую стратегическую задачу государства в целом. Выполнение этой задачи существенно повысит регулирующую роль налогов, «примирит» финансовые интересы Центра и регионов.

Налоговое администрирование долгое время повсеместно понималось исключительно как осуществление налогового контроля федеральным и региональными налоговыми ведомствами. Вполне очевидно, что налоговое администрирование не может строиться исключительно на приоритете контрольной функции, несмотря на всю ее значимость, над регулирующей функцией, возлагаемой на систему налогообложения. Паритет фискально-контрольной и регулирующей функций является главной объективной предпосылкой обеспечения эффективной роли налогов как по отношению к бюджету государства, так и по отношению к бюджетам конкретных предприятий и отраслей. С функциональных позиций налоговое администрирование представляет собой целенаправленное воздействие на процесс сбора налогов для его упорядочения, сохранения и совершенствования. Главной задачей администрирования является обеспечение роста налогового потенциала Федерации и регионов.

9. Особую роль в формировании налогового потенциала региона играет и повышение уровня качества налогового обслуживания налогоплательщиков, для чего необходим соответствующий уровень модернизации, программного обеспечения и организации процесса налоговых изъятий. Основная цель — повышение удобства, снижение финансовых и временных затрат ведения бухгалтерского учета и предоставления налоговой отчетности при сохранении необходимой частоты и полноты этой отчетности для осуществления эффективного налогового контроля со стороны контролирующих органов.

Заметную роль в формировании налогового потенциала региона играет развитие малого бизнеса. Для такого развития необходимы последовательные меры по разработке и совершенствованию специальных налоговых режимов, которые обеспечат подъем малого бизнеса за счет простоты и удобства налогообложения и сократят трансакционные налоговые издержки.