Общие принципы организации Законодательного собрания Санкт-Петербурга

Правовые основы формирования, компетенции и организации деятельности законодательных органов субъектов РФ являются актуальной, но недостаточно исследованной темой. Роль и функции законодательных органов субъектов РФ определены в Конституции РФ и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Указанный федеральный закон действует уже на протяжении одиннадцати лет и, казалось бы, достаточно полно регулирует вопросы деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Но практика его применения показала, что он нуждается в определенной корректировке. Прежде всего, в корректировке нуждаются те положения, которые определяют компетенцию законодательного органа власти субъекта РФ, поскольку именно объемом закрепленных полномочий характеризуется статус органа государственной власти.

Законодательные органы в субъектах РФ осуществляют главным образом законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждают бюджет. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и, особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью, законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, и процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в обычной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть.

Однако, это не ослабляет фундаментального значения законодательной (представительной) власти для демократической организации регионов страны и, конечно же, государства в целом. Ведь повышение качества принимаемых законов, совершенствование системы принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются важнейшим направлением в развитии всех субъектов государства. Это, несомненно, одна из актуальных и важных целей совершенствования правовой системы нашего государства, к достижению которой мы стремимся. Именно поэтому, для более полного и детального рассмотрения вышеизложенного я выбрал тему своей дипломной работы: «Законодательное собрание Санкт-Петербурга: порядок формирования, состав, структура».

Целью данной дипломной работы, является изучение представительного (законодательного) органа власти Санкт-Петербурга.

Объектом исследования являются правовые основы формирования, компетенции и организации деятельности Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Предмет исследования, это общие принципы организации Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Задачи дипломного исследования:

В интересах объективного контроля реализации принятых законов, всестороннего изучения и учета правоприменительной практики, четкого регулирования уставов (конституций) субъектов федерации, необходимо обобщить, распространить и поддержать накопленный в Санкт-Петербурге опыт.

1. Показать положительную тенденцию изменения законодательства Санкт-Петербурга в сторону улучшения качества.

2. Объединить полученный опыт субъектов РФ и Санкт-Петербурга для устранения препятствий и противоречий между конституциями (уставами) в субъектах федерации и федеральным законодательством.

Все вышеизложенные факты показывают научную новизну исследования моей дипломной работы.

1. Правовой статус органа законодательной (представительной) власти субъектов федерации

1.1 Понятие правового статуса органов законодательной власти субъектов Российской Федерации

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Часть 1 статьи 77 Конституции РФ формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Органы законодательной (представительной) власти в субъекте Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В том числе это осуществляется путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и гарантий периодического проведения указанных выборов.

Особенностью России как федеративного государства является двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парламента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответствующими элементами статуса Федерального Собрания Российской Федерации и закреплены в конституциях республик и уставах краёв, областей, автономной области, автономных округов и приравненных к ним городов федерального значения. В субъектах приняты специальные законы о законодательных (представительных) органах государственной власти.

Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти имеет свою специфику, обусловленную их местом в системе разделения властей. Только они являются органами, непосредственно представляющими население, и только они вправе заниматься правотворчеством по основным сферам жизни общества — издавать законы.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

22 сентября 1999 года Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Следует отметить, прежде всего, содержимое главы II настоящего Закона, определяющей общие принципы организации законодательных органов субъекта федерации. Среди особенностей можно указать весьма детальное определение круга полномочий, принимаемых актов и наличие широкого круга различных гарантий демократического устройства и независимости законодательных органов (например, определённый срок полномочий депутата, финансовая независимость, принятие собственного регламента и т. д.). Списки полномочий (ст. 5 Закона) являются открытыми. При этом на первое место ставится принятие конституции (устава) и поправок к ней (к нему), а также осуществление законодательного регулирования в пределах компетенции субъекта федерации.

Законодательные органы занимают своё место в системе сдержек и противовесов, правомерно ограничивая исполнительную (и в известной мере судебную) власть. Относительно исполнительной власти это особенно важно, потому как она непосредственно применяет законы (которые нередко сама пишет и представляет как законопроекты в парламент), непосредственно влияет на жизнь в обществе; для неё характерны наибольшая степень непосредственного применения власти к народу и значительный объём этой власти; исполнительная власть является самой закрытой от постороннего взора. Потому ограничивающая роль парламента так важна, при том, что суды осуществляют свой контроль только по требованию заинтересованной стороны, каковое есть далеко не всегда. В нашей стране усиление исполнительной ветви власти произошло исторически. Как верно замечено, ныне в Российской Федерации ведущая роль принадлежит власти исполнительной, и от представительной ветви вряд ли следует ожидать каких-либо радикальных корректур. Именно в этой связи следует ожидать изменения сложившегося баланса со стороны законодательных органов именно субъектов федерации.

Правовой статус законодательных органов субъектов федерации имеет своей основой, прежде всего, установленный Конституцией РФ статус самих субъектов федерации. Среди норм, так или иначе очерчивающих полномочия субъектов федерации, в том числе касающихся их государственного устройства, соотношения полномочий Федерации и ее субъектов, можно отметить ряд положений основ конституционного строя (ст. ст. 3, 4, 5, 10, 11, 15), нормы главы 3 «Федеральное устройство» (особенно ст. ст. 71 — 73, 76 и 77), ряд иных статей (ст. ст. 77, 78, 118, 129 и др). Особенно интересны предметы ведения субъектов федерации. Известно, что ряд государственных полномочий находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Это — наиболее важные и общие для всех сферы жизнедеятельности государства, которые относятся либо к суверенитету России как государства (федеральные Конституция и законодательство, оборона, внешняя политика и проч.), либо к реализации равноправия граждан (гарантии защиты прав различных категорий лиц, важнейшие отрасли законодательства), либо к установлению единых стандартов (стандарты измерения, финансовая политика и т. п.). Список исчерпывающий. Статья 72, таким же исчерпывающим списком, определяет предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, статья 73 определяет остаточную компетенцию субъекта. Можно также отметить компетенцию органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ) — вопросы местного значения. В целом к компетенции субъекта федерации можно отнести всё то, что не относится к исключительному ведению Российской Федерации и что дозволено Федерацией по предметам совместного ведения, а также то, что не является вопросами местного значения.

Российская Федерация состоит из 83 субъектов, 21 из которых являются республиками. Согласно п. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации республика является государством, имеющим свою конституцию и законодательство. Федеративный договор, за которым Конституция Российской Федерации признает качество источника конституционного права, называет Республики в составе Российской Федерации суверенными. Но в тоже время Конституция Российской Федерации не признает суверенитета за республиками в своем составе, хотя и указывает на их государственный характер, что влечет претензии ряда республик на признание некоего их суверенитета как необходимого атрибута государственности.

В статье 5 Конституции Российской Федерации республики охарактеризованы как государства. Но на практике это не означает, что они являются носителями государственного суверенитета. Однако, в отличие от прочих субъектов федерации, принимают собственные конституции и имеют право устанавливать свои государственные языки (статья 68 п. 2). Другие субъекты такого права не имеют.

В настоящее время в состав РФ входит, согласно п. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, 21 республика. Юридически и фактически они обладают наиболее высоким статусом среди других субъектов Российской Федерации. Так, только они имеют собственное гражданство, собственную государственную символику.

Конституционный статус Республики отличаются от других субъектов, прежде всего, тем, что они являются национально-государственными образованиями (в отличие от других субъектов — территориально-государственных образований) в составе России. Законодательным (представительным) органом республики в составе Российской Федерации является парламент.

Термин «парламент» происходит от французского «парле» — говорить (французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента).

Парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

Юридическая сущность парламентов как общегосударственных органов народного представительства, проявляется в максимально возможном обеспечении интересов представляемого субъекта — народа и не зависит от территориального устройства государства.

В разных республиках органы законодательной (представительной) государственной власти Российской Федерации — парламент, называется по-разному (например): Республика Адыгея — Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея, Республика Башкортостан — Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан, Республика Карелия — Законодательное Собрание Республики Карелия, Республика Татарстан — Государственный Совет Республики Татарстан, Республика Тыва — Палата Представителей Великого Хурала Республики Тыва — Законодательная палата Великого Хурала Республики Тыва. Представительные органы республик являются преимущественно однопалатными. Но существует и двухпалатные парламенты, например в Башкортостане (Палата Представителей и Законодательная палата), Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), Кабардино-Балкарии (Совет Республики и Совет Представителей), Саха (Якутия) (Палата Республики и Палата Представителей).

Законодательный (представительный) орган определяется как постоянно действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта (п. 1 ст. 4 Закона), что подчеркивает его исключительность и верховенство в системе представительства конкретного субъекта. Фактически ни один орган власти или общественная организация, по смыслу нормы, не вправе претендовать на представительство населения, на право издания законов, кроме законного парламента. Это не мешает законодательным органам некоторых субъектов иметь двухпалатную структуру. В целом Закон, как отмечают исследователи, дополнительно к конституционным актам субъектов Федерации гарантирует права законодательных органов власти, единые принципы выборной демократии, включающие также единые гарантии подконтрольности органов власти субъектов Федерации населению и их ответственности за нарушение федерального законодательства, укрепляет позиции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в их отношениях с соответствующими органами исполнительной власти.

В литературе существуют принципиально разные взгляды на двухпалатность как на историческую черту парламентов. Так, Н. А. Алексеев отвергает точку зрения С. Криппса, который считал: «Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две Палаты, делящие суверенитет государства. Вторая Палата является либо представительной — в этом случае она не что иное, как дубликат первой Палаты, либо она не представляет народ в целом — в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом Парламенте». Верхние палаты парламента, по мнению Н. А. Алексеева, вступили на новый исторический этап, получив новые, крайне важные полномочия в рамках государства. Необходимость реализации этих полномочий в различных государствах доказывает важность существования института верхней палаты Парламента. И кроме всего прочего формирование верхних палат, как правило, осуществляется на основе применения отличных от нижних палат методов, а само формирование двух палат Парламента разбивается во времени. Поэтому-то в свете разных сроков формирования во многих государствах верхние палаты являются не менее представительными, чем нижние. Кроме того, эти органы являются, как правило, менее политизированными и более профессиональными. Причину сохранения влияния верхних палат в современных государствах можно видеть и в необходимости представительства мелких территориальных образований в законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации.

Помимо республик в составе Российской Федерации существует 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 4 автономных округа и два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями в составе Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) придан статус ее субъектов.

Статус краев, областей, автономной области, автономных округов и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (гл. 3), Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; другими федеральными актами.

Так же как и в республиках входящих в состав Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти в краях, областях, автономной области, автономных округах и приравненных к ним городов федерального значения имеют различные названия.

Края Российской федерации: имеют свой устав (статья 5 п. 2), не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п. 4); могут включать автономные округа (статья 66 п. 4).

Законодательные (представительные) органы государственной власти Краёв Российской Федерации (например): Алтайский край — Алтайское краевое Законодательное Собрание, Забайкальский край — Законодательное Собрание Забайкальского края, Камчатский край — Законодательное Собрание Камчатского края, Краснодарский край — Законодательное Собрание Краснодарского края.

Области Российской федерации: имеют свой устав (статья 5 п. 2), не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п. 4); могут включать автономные округа (статья 66 п. 4).

Законодательные (представительные) органы государственной власти областей Российской Федерации (например): Вологодская область — Законодательное Собрание Вологодской области, Воронежская область — Воронежская областная Дума, Ивановская область — Ивановская областная Дума, Иркутская область — Законодательное собрание Иркутской области, Омская область — Законодательное Собрание Омской области, Оренбургская область — Законодательное Собрание Оренбургской области, Орловская область — Орловский областной Совет народных депутатов, Псковская область — Псковское областное Собрание депутатов, Сахалинская область — Сахалинская областная Дума, Смоленская область — Смоленской областная Дума.

Автономная область Российской Федерации: имеет свой устав (статья 5 п. 2), входит в состав Российской Федерации в единственном числе (статья 5 п. 1), может быть принят федеральный закон об автономной области (статья 66 п. 3), не может входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п. 4), не может включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п. 4).

Законодательные (представительные) органы государственной власти автономной области Российской Федерации: Еврейская автономная область — Законодательное Собрание Еврейской автономной области.

Автономные округа Российской федерации: имеют свой устав (статья 5 п. 2), может быть принят федеральный закон об автономном округе (статья 66 п. 3), могут входить в состав края, области (статья 66 п. 4), не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п. 4).

Законодательные (представительные) органы государственной власти автономных округов Российской Федерации: Ненецкий автономный округ — Собрание депутатов Ненецкого Автономного Округа, Ханты-Мансийский автономный округ Югра — Дума Ханты-мансийского автономного округа — Югры, Чукотский автономный округ — Дума Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкий автономный округ — Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа.

Города Федерального значения Российской Федерации: имеют свой устав (статья 5 п. 2), не могут входить в состав других субъектов Российской Федерации (статья 66 п. 4), не могут включать другие субъекты Российской Федерации (статья 66 п. 4). Законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения Российской Федерации: Московская Городская Дума и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

Являясь субъектами Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа и приравненные к ним города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, автономная область, автономные округа и приравненные к ним города федерального значения; организацию государственной власти; порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Статус края, области, автономная область, автономные округа и приравненные к ним города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, города федерального значения, согласно федеральному конституционному закону.

Конституция РФ обеспечивает участие представителей края, области, автономная область, автономные округа и приравненные к ним города федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции РФ. Для этого от субъектов федерации избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы краёв, областей, автономной области, автономных округов и приравненные к ним городов федерального значения обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, представительные субъектов федерации вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства РФ.

Кроме вышеизложенного можно выделить ещё ряд законов, так или иначе затрагивающих права субъектов федерации и, как следствие, их законодательных органов (Бюджетный и Налоговый кодексы, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.). Естественно, что наиболее подробно права регулируются в конституциях (уставах) и законах субъектов федерации. Так, в Уставе Новосибирской области только по вопросам организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления в области (ч. 3 ст. 33) имеется двадцать девять позиций, в уставе Вологодской области (ст. 47) — двадцать две позиции, а в Конституции республики Алтай (ст. 108) — тридцать четыре позиции. Хотя, конечно, более важным остаётся содержание, «качество» правоустановительных норм, а не их количество. Особенности федеративного устройства России налагают определенный отпечаток на взаимоотношения федерального парламента и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации. В итоге, правовой статус органа законодательной (представительной) власти субъекта федерации можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными актами соответствующих субъектов федерации полномочий, прав и обязанностей органа в сфере организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления, обеспечения экономического и социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления) как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации.

Естественно, что указанное определение не может полностью отражать всю полноту правового статуса указанных органов. Потому необходимо рассмотреть правовой статус законодательных органов субъектов федерации в его отдельных проявлениях. В обобщенном виде, как отмечается, компетенция законодательных (представительных) органов включает в себя несколько групп полномочий: 1) законотворческие; 2) представительные; 3) контрольные; 4) учредительные. При этом их можно условно сгруппировать на формальные (процедурные) и материальные (содержательные). К первым будут отнесены законотворческие полномочия как форма выражения воли населения, а также учредительные функции, поскольку те носят во многом процессуальный характер, характер регламентации деятельности самого законодательного собрания и некоторых других органов, создаваемых внутри него и за его пределами. Вторые — представительные полномочия, чья реализация есть основа и смысл законодательной деятельности, а также контрольные, так как они, по сути, определяют положение представительного органа в системе разделения властей, рычаги воздействия на другие ветви власти, и тем самым служат гарантией независимости органа и работы механизма представительной демократии.

Законодательные и учредительные полномочия представляют формальную, а представительные и контрольные — содержательную стороны правового статуса. Из этих полномочий законотворческие и представительные функции являются наиболее развитыми (хотя последняя нередко страдает от политического доминирования исполнительной власти, или, проще говоря, уступает перед администрацией). Представляется положительным развивать и укреплять представительную и учредительную функции, разумеется, не в ущерб прочим ветвям власти.

В целом можно сказать, что парламентаризм в регионах России развивается. Наблюдается достаточно видимая тенденция усиления политического влияния представительных органов власти субъектов Федерации, в том числе и по сравнению с федеральным парламентом.

1.2 Законодательные и учредительные полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Российской федерации

Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации устанавливаются статьёй 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этой статье перечислены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Разумеется, законодательные (равно как и представительные) полномочия являются основой и смыслом существования законодательных органов. Они определяются (гарантируются) уже на конституционном уровне (например, ч. 2 ст. 5 Конституции РФ говорит о том, что каждый субъект федерации имеет свою конституцию (устав) и законодательство) и дополнительно подчеркиваются в федеральном законодательстве (по п. «а» и «б» ч. 1 ст. 5 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации). Наконец, базовое регулирование осуществляется на уровне законодательных актов конкретного субъекта.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ;

в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.

Законом субъекта Российской Федерации:

а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а в случае, если такая должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

б) устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;

г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

з) утверждается заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;

к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

л) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

м) регулируются другие вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами.

Законодательный орган субъекта принимает два вида нормативных актов: законы и постановления. Круг вопросов, по которым орган законодательной власти принимает постановления, строго определен федеральным законом. Это — определение порядка деятельности указанного органа, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц субъектов федерации (или оформление согласия на такое назначение), назначение даты выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта РФ, назначение референдума субъекта РФ, выражение недоверия (доверия) высшему должностному лицу субъекта федерации, а также руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие, утверждение соглашения об изменении границ субъектов Российской Федерации, назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Постановлениями оформляются и иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и федеральными законами к ведению законодательного органа субъекта РФ. Данная норма (абз. 9 п. 3 ст. 5 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») фактически открывает дорогу к оформлению решений по всему кругу полномочий законодательных собраний, в том числе и по полномочиям, оговоренным на уровне субъектов, поскольку бланкетная ссылка на такие полномочия существует в федеральном законе. В указанном порядке оформляется, например, принятие законов.

Согласно федеральному закону, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. При этом, очевидно, число избранных депутатов может отличаться от установленного числа депутатов законодательного собрания. В отличие от постановлений, законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, при этом законопроект рассматривается не менее чем в двух чтениях. Конституция (устав) и поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (т.е., квалифицированным большинством). Подробно процедура принятия законов определяется в конституциях (уставах), законах субъектов РФ, а также в регламентах соответствующих органов законодательной власти. Интерес представляет процедура рассмотрения законопроектов в тех субъектах федерации, где существует двухпалатный парламент. Так, в отдельных случаях можно выделять классический случай «верхней» и «нижней» палаты, (Якутия), в других же одна из палат имеет право принимать законы только определённой направленности (связанные с изменением Конституции субъекта, с финансами), а другая занимается только прочими законами (Карелия).

В самом общем виде законодательную компетенцию рассматриваемых органов можно поделить на две группы: принятие конституции (устава) и поправок к ней (к нему), принятие законов субъекта федерации и поправок к ним. В отношении принятия конституций и уставов имеется противоречие. По ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус прочих субъектов федерации — Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта федерации. Получается, что в краях, областях невозможно принятие устава на референдуме, чем нарушается принцип равноправия субъектов федерации и ущемляются права граждан на непосредственное осуществление власти. Хотя очевидно, что такая норма создавалась для удобства и быстроты приведения законодательства указанных субъектов к конституционному стандарту.

Законодательное регулирование субъекта федерации расширяет положения конституции (устава), касающиеся внутреннего устройства и порядка работы законодательного (представительного) органа государственной власти. Типичным в этом отношении можно считать Закон Кемеровской области «О совете народных депутатов Кемеровской области». Согласно Закону, Совет народных депутатов Кемеровской области является постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Кемеровской области (ст. 1 Закона), Совет народных депутатов Кемеровской области осуществляет правовое (законодательное) регулирование на территории области (п. 1 ст. 3), основными формами работы Совета народных депутатов являются сессия, депутатские слушания, заседания комитетов, комиссий и фракций (п. 1 ст. 8). Уже из этих положений видна роль, положение органа, основные способы его работы. Далее, п. 1 ст. 2 устанавливает, что Совет народных депутатов состоит из 35 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории Кемеровской области, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет; п. 1 ст. 11 говорит, что для организационного, правового и материально — технического обеспечения деятельности Совета народных депутатов, оказания консультативной и иной помощи депутатам и органам Совета народных депутатов Совет имеет свой аппарат из числа государственных служащих, занимающих государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В», и иных служащих. Это даёт понятие о составе и роли лиц, задействованных в данном органе. Наконец, глава 3 Закона полностью посвящена структуре органа. Так, оговариваются должности председателя, первого заместителя и заместителей председателя Совета народных депутатов, подробно указывается круг полномочий председателя; предусматривается создание комитетов (постоянно действующих органов Совета народных депутатов) и комиссий (которые могут быть как постоянными, так и временными), при чем правовой статус, полномочия, компетенция, порядок взаимодействия комитетов и комиссий Совета народных депутатов с органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, общественными объединениями и гражданами регулируются законами области, Регламентом и положениями о данных комитетах и комиссиях, утверждаемыми Советом народных депутатов (п. 2 ст. 15); оговаривается возможность создания постоянных и временных депутатских групп, фракций, иных добровольных депутатских объединений. При этом Закон очень часто ссылается на регламент Совета.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Например, согласно Конституции Республики Ингушетия (ст. 57) ее Народное Собрание состоит из 27 депутатов. Конституция Республики Татарстан (ст. 90) предусматривает избрание в состав Государственного Совета Республики 130 депутатов; Устав (Основной Закон) Рязанской области (ст. 30) устанавливает, что Рязанская областная Дума состоит из 36 депутатов и т. д.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который не может превышать пять лет. Например, согласно Конституции Республики Марий Эл (ст. 65) Государственное Собрание республики избирается сроком на четыре года. В Уставе (Основном Законе) Краснодарского края (ст. 24) предусматривается избрание Законодательного Собрания края также на четыре года и т. д.

Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Депутат является членом законодательного органа, избираемым на определенный срок, и выполняет функцию представительства определённой части населения. В соответствии с федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законодательством субъектов, орган законодательной власти субъекта федерации имеет в своем составе определенное соответствующей конституцией (уставом) число депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не свыше пяти лет, которые могут работать как на профессиональной основе, так и без отрыва от основного места работы (число депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ). Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации пассивным избирательным правом. Процедура избрания в каждом случае регулируется федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта.

Депутат имеет широкий круг полномочий. Прежде всего, ему принадлежит право законодательной инициативы (п. 1 ст. 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Безусловно, депутат имеет право на участие в принятии конституции (устава) субъекта федерации, законов, постановлений законодательного органа. Депутат обладает неприкосновенностью: не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (п. 1 ст. 13 Федерального Закона). Устанавливаются и иные полномочия. Например, Закон Новосибирской области «О статусе депутата Новосибирского областного Совета депутатов» в п. 1 ст. 7 устанавливает следующие формы депутатской деятельности депутата областного Совета: участие в работе сессий областного Совета; участие в работе комитетов, постоянных и временных комиссий, других органов областного Совета; выполнение поручений областного Совета и его органов; участие в публичных слушаниях; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями; участие в работе депутатских объединений — фракций и депутатских групп — в областном Совете; обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, к главам администраций, муниципальных образований, руководителям коммерческих и некоммерческих организаций, расположенных на территории области.

Помимо этого данный Закон предоставляет одинаковый порядок осуществления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, принятия нормативных правовых актов, обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов (статьи 7,8), досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации (статья 9), принципы избрания законодательного (представительного) органа субъекта федерации (статья 10), статус депутатов (статьи 11−16).

Законодательная инициатива — это конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты конституционных и федеральных законов, и просто законов, а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими (утратившими силу).

Статья 104 Конституции Российской Федерации наделяет законодательные органы субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы общего характера по любым вопросам, являющимся предметом федерального законодательного регулирования, наравне с Президентом РФ, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и Правительством РФ. При этом не предусматривается каких-либо ограничений по внесению законодательных инициатив с точки зрения содержания проектов законов. Таким образом, субъекты Российской Федерации пользуются универсальным правом законодательной инициативы, что свидетельствует об их значительном потенциале в определении федеральной законодательной политики.

Право законодательной инициативы используется субъектами Российской Федерации активно, но недостаточно результативно. Законы или законодательные предложения, инициированные ими, Государственной Думой принимаются весьма редко. Лишь немногим более 17% таких инициатив завершаются их принятием. Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Государственную Думу поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении палаты.

Законопроекты вносятся в нижнюю палату Федерального Собрания — Государственную Думу: это должен быть постатейный проект, сопровождаемый развернутым обоснованием, а при необходимости — статистическими, демографическими и иными данными.

В качестве основных причин нерезультативности законодательных инициатив субъектов РФ перечислены следующие:

1. Недостаток профессионализма при составлении законопроектов федерального уровня. Зачастую он проявляется в ошибках формального свойства, которые препятствуют учету их законодательной инициативы. В частности, предлагаются поправки в федеральный закон, в то время как для их принятия требуется предварительное изменение федерального конституционного закона или Конституции РФ. Нередки предложения изменения одного федерального закона, в то время, когда полнота правового регулирования проблемы требует изменения целой группы федеральных законов.

2. Сложность процедуры внесения законодательных инициатив и отсутствие полноты гарантий их надлежащего рассмотрения. Для субъектов Федерации технически сложно получить заключение Правительства РФ на предлагаемый законопроект в случаях, когда это необходимо (законопроект предусматривает расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, часть 3 статьи 104 Конституции РФ). Процедура рассмотрения законопроектов получила бы дополнительный импульс, если бы эти функции взяли на себя соответствующие комитеты и комиссии Государственной Думы.

3. Формальное отношение Государственной Думы к процедуре учета законодательных инициатив субъектов РФ. Иногда в предлагаемых законопроектах упускаются из виду определенные аспекты правоотношений, которые должны в них присутствовать. Зачастую федеральный законодатель может сам исправить подобные недостатки, устранить имеющиеся пробелы и предложить более совершенный проект, но не делает этого. В то же время, эта работа вполне реальна и по силам депутатов и специалистов Государственной Думы, и могла бы быть проведена с участием инициаторов — представителей законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Контрольные функции являются во многом продолжением представительных полномочий. Наряду с непосредственным законодательным регулированием, парламент осуществляет важнейшую роль контроля, надзора по отношению к другим ветвям власти. Как орган открытый и представительный, законодательный орган также до известной меры делает «прозрачным» и действия исполнительной власти, путем выражения согласия на назначение тех или иных лиц на определенные посты, и передает такому органу характер косвенного представительства.

Контрольные функции применимы законодательной властью к исполнительной (прежде всего) и судебной ветвям власти, при этом относительно последней полномочия парламентов не так широки. Как известно, ст. 71 Конституции РФ относит вопросы судоустройства к исключительному ведению Российской Федерации. В настоящее время институт судебной власти реформируется. Среди прочего, из ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» порядок наделения полномочиями председателей, заместителей председателей, других судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных судов, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации был передан к установлению соответствующим федеральным конституционным законом и федеральным законом о статусе судей. Закон РФ «О статусе судей», в свою очередь, в п. 3 ст. 6 оговаривает, что судьи федеральных судов общей юрисдикции (кроме Верховного Суда РФ, военных судов) и арбитражных судов (кроме Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов) назначаются Президентом РФ по представлению соответствующего Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ. Федеральным законом от 15.12.2001 № 169-ФЗ в пункте 3 слова «с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации» исключаются. Данное изменение вступает в силу через шесть месяцев после вступления в силу закона об органах судейского сообщества.

Не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации — не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданых за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

В значительной мере роль и место депутата определяется типом мандата — свободным или императивным. Свободный мандат подразумевает независимость парламентария от конкретных избирателей, воли конкретно определённой группы людей. Но это не следует понимать как полную независимость: все-таки депутат избирается конкретным избирательным округом, и «общенародная» представительность весьма условна, но все же депутат представляет собой живое мнение, интерес общества, его части, а не список требований. «…Парламент и существует для того, чтобы издавать законы на основе баланса интересов разных социальных, национальных и территориальных групп населения, выявляемых с помощью специальных процедур». Одним из достоинств свободного мандата называют отсутствие коллизий между интересами избирателей отдельных округов, способными препятствовать выработке решения государственного (или, как в нашем случае, регионального) значения. Недостатком же принято считать выведение депутата из-под контроля избирателей, что может повлечь его подконтрольность иным группам, повышение требований к избирателям, которые за короткий срок избирательной кампании должны суметь оценить кандидата. Императивный мандат, в отличие от свободного, помогает преодолеть эти недостатки, но зато усиливает зависимость действий депутата от мнения сравнительно узкого круга лиц, уменьшает его собственную активность и заинтересованность. Кроме того, императивный мандат, по наблюдениям ученых, содержит три элемента: наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия. Последнее может значительно подрывать как самостоятельность, так и авторитет депутатов и законодательного органа в целом. Однако внедрение строго императивного депутатского мандата в некоторых субъектах федерации (например, в Архангельской области, Новосибирской области и др.) вызывает возражение. К примеру, депутат Законодательного собрания Алтайского края является полномочным представителем населения, проживающего на территории соответствующего избирательного округа, информирует избирателей не реже одного раза в год о своей депутатской деятельности и может быть отозван ими при соблюдении установленной законом края процедуры (ч. 1 ст. 69 Устава Алтайского края). С одной стороны, конечно, институт отзыва депутата имеет свою ценность и к тому же может реально осуществляться в условиях субъекта федерации в отличие от самой федерации. Но с другой стороны, институтом отзыва депутата, требованием выполнения наказов избирателя подрывается самостоятельность и независимость депутата. Предполагается, что депутат потому и избран, что он является компетентным, профессиональным лицом и знаком с проблемами своих избирателей и путями их решения. Наказы же, как говорилось выше, отрывают его от проблем региона и привязывают к конкретной группе людей, что недопустимо. Наконец, законодательное регулирование наказов может оказаться плохо осуществимым на уровне субъекта федерации: так, в ст. 2 Закона Новосибирской области «О наказах избирателей» записано: «Наказы избирателей — одобренные собраниями избирателей и имеющие общественное значение предложения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти по вопросам экономического, социального и культурного развития населенного пункта, района, области, обеспечения жизни и деятельности населения (курсив наш. — Д.С.)». Фактически никакого юридического значения такие наказы не имеют, мер ответственности за их невыполнение не предусмотрено, а гибкая формулировка п. 3 ст. 6 Закона «…Соответствующий Совет депутатов, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на подведомственной территории, с учетом материальных, трудовых и финансовых возможностей принимает решение об исполнении наказов и отклонении тех из них, которые не могут быть реализованы»: фактически любой наказ можно подогнать под отсутствие тех или иных возможностей или под нецелесообразность", вообще сводит на нет положительные стороны идеи наказов избирателей. Отметим, что данные нормы всё же успешно работают на местном уровне, что показывает реальную целесообразность внедрения императивного мандата на уровне местного самоуправления. Но, вместе с тем, из тех наказов, которые были поданы в Новосибирский областной Совет депутатов в течение 2009 года, не был поддержан ни один. Поэтому на региональном уровне целесообразно использовать не императивный, а смешанный тип мандата. Показательны в этом отношении нормы Устава города Санкт-Петербурга (пп. 3 и 4 п. 3 ст. 25 Устава), по которым депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обязан не менее одного раза в месяц проводить прием избирателей и не менее одного раза в год отчитываться перед избирателями. Это и есть действенная и разумная форма контроля и обратной связи между депутатом и избирателями. Некоторые регионы (например, Приморский край) прямо запрещают императивный мандат, что всё-таки для субъекта федерации есть крайность.