Таможенная инфраструктура России: современное состояние и направления развития с учетом зарубежного опыта

Актуальность темы

исследования. В течение последних двух десятилетий в мировой^ торговле протекали сложные процессы, характеризующиеся как позитивными, так и негативными факторами. В истории не было иного такого периода, когда отмечалось бы столь быстрое и масштабное развитие международной торговли. Однако наряду с ростом мировой торговли в указанный период стали развиваться и негативные процессы. В первую очередь это связано с появлением терроризма и возрождением пиратства на главных путях перемещения товаров. Это, в свою очередь, явилось причиной того, что безопасность стала одной из основных проблем мирового торгового сообщества. Зашита общества всегда была одной из главных задач таможни. Однако после событий, случившихся в США 11 сентября 2001 годаГбезопасность приобрела еще большее значение для всех государств, их правительств и таможенных служб. Существующие инициативы по усилению безопасности торговли вновь привлекли внимание и, наряду с ними, возникли новые. И международные, и двусторонние инициативы были пересмотрены и усилены.

Традиционные методы работы таможни в новых исторических условиях оказались недейственными. Многие страны начали реформировать свои таможенные службы в целях повышения эффективности таможенного контроля на всей логистической цепи перемещения товаров путем внедрения новейших информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и технических средств, пытаясь тем самым решить задачу безопасности и упрощения торговли. Однако на практике оказалось, что по ряду причин многие проекты модернизации таможенных служб своих целей не достигли. На основе анализа проектов и их реализации были выявлены две главные причины: неприспособленность имеющихся объектов таможенной инфраструктуры (ТИ) для внедрения на их базе информационных и информационно-коммуникационных технологийнедостаточное финансирование планируемых мероприятий в рамках проектов, особенно связанных с реконструкцией и развертыванием новых объектов таможенной инфраструктуры.

Таможенная инфраструктура — это сеть таможенных органов в комплексе с необходимыми для нормальной жизнедеятельности и функционирования таможенной службы вспомогательными предприятиями и сооружениями, автоматизированной системой сбора, обработки и передачи информации, коммуникациями связи, профильными учебными заведениями, подъездными путями, объектами социально-бытового назначения1.

Исследования показали, что при проведении реформы таможенной службы наряду с такими задачами, как создание таможенного законодательства, соответствующего международным нормам, подготовка современных кадров, необходимо параллельно, а может быть даже с опережением создавать^ соответствующую новейшим технологиям таможенную инфраструктуру, а только потом внедрять новые методы таможенного контроля и таможенной очистки товаров.

В России таможенная реформа проводится с 2002 года. Для этих целей Всемирный банк реконструкции и развития (МБР) выделил 140 млн. дол. США. Однако реформа не дала пока позитивных результатов. Российская таможенная инфраструктура, особенно на границе, не приспособлена сегодня по ряду причин качественно и быстро обслуживать участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), обеспечить должный уровень экономической и продовольственной безопасности страны.

Сегодня тема взаимоотношений таможни и бизнеса в части таможенной инфраструктуры актуальна, как никогда. Здесь уместно привести слова Генерального секретаря Всемирной таможенной организации (ВТО) Мишель Дане 12 мая 2005 года из выступления в Москве на конференции «Таможенная служба России: партнерские отношения «таможня бизнес». Он так охарактеризовал состояние таможенной службы России: «.У вас проводится модернизация таможни. Наблюдая за Россией, должен сказать, что эволюция в ней происходит постоянно, но не быстро. Значительную часть пути вам еще предстоит пройти. Сейчас главное — это /-привести вашу таможенную инфраструктуру, особенно на границе, в соответствие рекомендациям рамочных стандартов. У вас граница большая. Объектов много. Впереди предстоит большая и кропотливая работа. Потребуются большие инвестиции.». Более определенно по этой проблеме высказался на заседании правительства в апреле 2006 г. президент В. Путин. Он потребовал от правительства прекратить «экономический экстаз» слияния таможни и бизнеса на приграничных пунктах пропуска. В этой связи в преддверии вступления России во Всемирную торговую организацию настала необходимость разработки новой идеологии использования и развития таможенной инфраструктуры, превращения её в конкурентно способную среду.

Создание и развитие таможенной инфраструктуры, отвечающей современным требованиям, является достаточно сложным процессом и очень дорогим. В нем должны учитываться всё многообразие факторов, влияющих на обеспечение таможенных органов объектами таможенной инфраструктуры, приниматься во внимание их наличие и состояние, тщательно определяться потребность в развитии с учетом решаемых задач, форм и способов служебных действий и реального финансирования таможенных органов. То есть, необходима формализованная модель, опираясь на которую можно было бы автоматизировать процессы сбора и анализа данных по объектам таможенной инфраструктуры, выработки^{предложений} для принятия решений по их развитию и совершенствованию. При ее разработке обязательно должны.

1 Чмель Г. Н. Малая таможенная энциклопедия. /Под ред. В. Г. Драганова. — М: АОЗТ Центр экономик и маркетинга" — АОЗТ «Терминал А.Г.», 1997. — 280 с.

2 Безопасность мировой торговли// Таможня № 10 (129), 24 мая 2005. — С.6. учитываться важнейшие требования, предъявляемые к созданию и развитию объектов таможенной инфраструктуры.

Решение названных проблем имеет важное государственное значение. Этим и определяется актуальность диссертационного исследования.

Объектом исследования является организация таможенного контроля по логистической цепи перемещения товаров, предметом исследованиятаможенная инфраструктура как материально-техническая основа безопасности и упрощения мировой торговли.

Цель работы заключается в выявлении, разработке способов оценки и преодоления ключевых проблем, препятствующих эффективной модернизации таможни и ее инфраструктурывыработке рекомендаций по совершенствованию обустройства таможенной территории России.

Для достижения поставленной цели было намечено решить следующие задачи:

— раскрыть сущность международных стандартов -'^^рекомендаций обеспечения безопасности и упрощения мировой торговли, разработанных после 2001 г.;

— выявить основные проблемы модернизации таможенной службы и ее инфраструктуры за период с 1992 по 2005 гг., определить экономические последствия организационных проблем подготовки и реализации проектов;

— раскрыть роль и место новейших информационно-коммуникационных технологий и технических средств в организации таможенного контроля и их влияния на архитектуру развития основных объектов таможенной инфраструктуры;

— обосновать необходимость учета влияния политических, экономических и других факторов при модернизации ТИ-^.

— проанализировать современное состояние ТИ России и с учетом международного опыта разработать требования к ее объектам;

— разработать модель оценки состояния и перспектив развития, таможенной инфраструктуры и практические рекомендации по ее применению.

Степень разработанности темы. В последние годы увеличилось количество исследований российски^ученых, связанных с проблемами экономической безопасности государства. В одних научных трудах рассмотрены вопросы регулирования внешнеэкономической деятельности, в других — таможенного права и таможенной политики. В ряде работ исследуется состояние внутреннего рынка страны. Однако в разработке данной темы остается пробел — отсутствуют исследования, в которых был бы изучен комплекс вопросов, связанных с развитием и совершенствованием таможенной инфраструктуры и ее роли и места в повышении эффективности внешнеторговой деятельности за счет внедрения новейших информационных, информационно-коммуникационных технологий, применения новых форм и методов таможенного контроля. Таким образом, представленное к защите диссертационное исследование может восполнить в определенной степени указанный пробел.

Научная новизна исследования состоит в том, что в работе впервые в научной литературе на основе комплексного анализа международной практики модернизации таможенных служб в условиях роста мировой торговли, терроризма и пиратства обоснована роль и место таможенной инфраструктуры как материально-технического базиса обеспечения безопасности и упрощения торговли на всем логистическом пути перемещения товаров. Диссертационная работа отражает новые подходы к проблеме внешнеэкономической безопасности России за счет рационального обустройства таможенной территории, применения и использования её объектов.

Наиболее существенные научные результаты, выносимые на защиту: — выявлены и обобщены проблемы внедрения новых рекомендаций обеспечения безопасности и упрощения мировой торговли, разработанных.

Всемирной таможенной организацией, ООН, США и Евросоюзом после 2001 г.;

— раскрыт характер и содержание проблем модернизации таможни и её инфраструктуры в условиях роста мировой торговли и терроризма;

— исследован опыт как промышленно развитых, так и развивающихся стран по модернизации таможенной инфраструктуры, на основании чего предложены пути решения проблем, которые мешают правительствам стран быть до конца последовательными при выстраивании прагматичной политики на этапах её модернизации;

— на основе обобщения международного и отечественного опыта исследовано воздействие политических, экономических, нормативно-правовых, социальных, физико-географических факторов на развитие и совершенствование таможенной инфраструктуры, предложены рекомендации по их учету, на этапах разработки и реализации проектов модернизации^.

— комплексно исследовано современное состояние российской таможенной инфраструктуры и её использование при организации таможенного контроля, на основе чего сделан вывод о неприспособленности большинства ее объектов к эффективному использованию современных информационных, информационно-коммуникационных, технических технологий в целях обеспечения безопасности и упрощения торговли;

— на основе проведенных исследований разработаны: требования к объектам таможенной инфраструктурыпринципы обустройства таможенной территории Россиилогико-математический аппарат многокритериальной методики оценки состояния и перспектив развития таможенной инфраструктурыпрактические рекомендации таможенным органам по внедрению и применению указанной методики.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1982;2005 гг., ио для целей исследования иногда привлекались материалы предшествующих лет.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической и методологической базой диссертации являлись положения и выводы, сформулированные в работах российских и зарубежных авторов по проблемам регулирования внешнеэкономической деятельности, эволюции таможенной политики и экономической безопасности государства: Андриана Гурмана, Гусакова Н. П., Джеймса Уолша, Крашенинникова В. М., Люка де Вульфа, Лившица, А .Я., Матюшка В. М., Миркина Я. М., Олейникова Е. А., Пискунова А. В., Цунекиро Оцуки, Федякиной Л. Н., Франсуа Корма и некоторых других.

Источниками для написания диссертации стали, кроме того, Международные конвенции, определяющие правила ведения международной торговли, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, ресурсы сети Интернет (официальные сайты международных организаций (ВТО, ООН, МВФ, МБР), ФТС России, образовательных учрежденийстатистические базы данных, обзоры и рабочие материалы российских и зарубежных ученых). Были использованы положения действующей нормативно-правовой базы РФ в области внешнеторгового регулирования и аналитические материалы ФТС России и Минэкономразвития России, обширный периодический материал.

Практическая ценность результатов исследования состоит в том, что на основе обобщения и анализа мировой практики предложены рекомендации по повышению эффективности внешнеторговой деятельности в России за счет рационального создания и использования рбъектов таможенной инфраструктуры, обустройства таможенной территории страны.

Органы управления ФТС России получили в свое распоряжение научно-методический аппарат, позволяющий объективно оценивать имеющуюся таможенную инфраструктуру и на научной основе осуществлять её развитие.

Материалы данной работы могут быть использованы в создании профильных учебных курсов по мировой экономике для студентов и аспирантов экономических специальностей.

Апробация работы. Результаты исследования обсуждались на кафедре международных экономических отношений Российского университета дружбы народов и были доложены на 7 научно-практических конференциях аспирантов и молодых ученых экономического факультета. По теме диссертации опубликовано 10 научных работ, общим объемом более 17,0 п.л.

Структура работы определяется целью исследования и задачами диссертации и состоит из введения, трех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Диссертация изложена на 183 страницах машинописного текста, содержит 14 таблиц, 10 рисунков, 5 приложений.

Заключение

.

Обобщая результаты исследования, можно сделать следующие выводы.

1.Усиление процессов глобализации в течение последних двадцати лет привели к небывалому росту международной торговли. Параллельно этому позитивному процессу в указанный период стал развиваться и негативный процесс, связанный с появлением терроризма и возрождением пиратства на главных путях перемещения товаров. Безопасность стала одной из основных проблем мирового торгового сообщества. Особую остроту она приобрела после событий 11 сентября 2001 года в США.

В течение последних пяти лет существующие инициативы по усилению безопасности торговли были пересмотрены и усилены (всего двенадцать: три разработаны Международными организациями, остальные США, Англией и Евросоюзом). В основном они касаются безопасности перемещения грузов воздушным и морским транспортом. Суть инициатив сводится к тому, что безопасность и упрощение торговли^ можно достичь путем внедрения в деятельность таможенных служб предварительного информирования, электронного декларирования, системы управления рисками и постаудита. В ходе анализа было установлено, что в связи с необходимостью вложения больших инвестиций реализовать эти инициативы в максимальной степени смогут только лидирующие развитые и крупные развивающие страны. Остальным странам для обеспечения своей безопасности без внешних доноров не обойтись.

2. Традиционные методы работы таможни в новых исторических условиях для обеспечения безопасности торговли оказались недейственными. Проведенные исследования позволиж^выявить общие проблемы, к которым следует отнести: отсталость процедур работынесоответствие законодательство международным требованиям, что затрудняет введение новых форм и методов работыотсутствие таможенной инфраструктуры на государственной границе и внутри страны, способной обеспечить эффективное обслуживание международных грузопотоков с использованием новейших технологийнедостаточное внимание организационным и кадровым вопросамвысокий уровень коррупциинепонимание необходимости координации работы с другими правоохранительными структурами государства.

Анализ указанных проблем и причин их возникновения показал, что многие государства, особенно развивающиеся, по ряду объективных^и субъективных причин оказались не готовыми к проведению таможенной реформы и внедрению рекомендаций, разработанных в международных документах. Главной была одна причина — отсутствие средств на реализацию проектов. Миссию по финансированию на себя взял МБР.

3. Проведенный анализ результатов модернизации таможни в ряде государств под руководством МБР (6 из 38 проектов получили оценку удовлетворительно, остальные — неудовлетворительно) показал, что при разработке проектов и их реализации было допущен ряд просчетов как на этапах предпроектной диагностики и разработки проектов, так и при их реализации. Так как в условиях глобализации модернизация таможни — это целесообразно пользоваться следующими практическими соображениями:

1) Диагностическая работа на ранних этапах разработки проекта выиграет от привлечения существующих инструментов оценки сильных и слабых сторон таможенной службы.

2) Необходимо разработать набор показателей эффективности работ с определенными на практике контрольными значениями.

3) Таможня является лишь одним из органов, осуществляющих очистку ввозимых и вывозимых грузов. Необходимо предпринять усилия по включению этих органов в анализ в рамках проекта реформ и исследованию возможностей по рационализации процесса очистки грузов в Ц (.

Улучшение взаимодействия между таможней и другими органами является важным экономически эффективным методом совершенствования процесса очистки грузов и обеспечения соблюдения законов.

4) Для разработки проекта необходимо привлекать специалистов высокой квалификации. непрерывный процесс, то при разработке проектов и их е.

5) Чтобы повысить вероятность достижения устойчивых результатов, необходимо уже на самой ранней стадии подготовки проекта добиваться от правительства обязательств по финансированию расходов, связанных, в первую очередь, с модернизацией таможенной инфраструктуры и обновлением ИКТ-технологий.

6) Для проведения реформы необходима команда единомышленников, поддерживаемая правительством. Частая смена руководства таможни, как правило, нарушает преемственность при проведении мероприятий в рамках реформы.

7) Таможенная инфраструктура является той материальной основой, без которой достичь положительных результатов в проведении таможенной реформы невозможно. Она самая затратная часть как по материальным, так и по финансовым средствам.

4. В России таможенная реформа проводится с 2002 года. Для этих целей МБР выделил 140 млн. дол. США. Не смотря на определенные успехи, связанные с разработкой современного таможенного законодательства, подготовкой кадров, реформа не дала пока позитивных результатов. Главным" тормозом в проведении реформы стала таможенная инфраструктура. Она не приспособлена сегодня для развертывания на ее базе современных технологий. Главные объекты в портах, на госгранице и внутри страны, которые являются зонами таможенного контроля и должны быть государственной собственностью, принадлежат бизнесу, что способствует коррупции, перемещению контрабандной и контрафактной продукции. Физическое состояние объектов неудовлетворительно: только 12% объектов соответствуют предъявляемым требованиям, 15% - требуют реконструкции, 38% -капитального ремонта и 35% - текущего ремонта.

В диссертационном исследовании показано, что для успешного проведения таможенной реформы необходимо менять идеологию развития таможенной инфраструктуры, систему взглядов и идей, направленных на ремонт, строительство, реконструкцию и обеспечение функционирования объектов таможенной инфраструктуры. В стране следует создать команду единомышленников, как среди таможенников, так и в правительственных кругах, которая бы взяла на себя ответственность за качественное проведение модернизации таможни и ее инфраструктуры. Частая смена руководства таможни на федеральном и региональном уровнях размывает ответственность за проведение реформы, спрсобствует бесконтрольности использования средств, выделяемых из государственного бюджета на и развитие объектов таможенной инфраструктуры, не способствует налаживанию деловых партнерских отношений между таможней и бизнесом. Для рационального использования ресурсов, которые государство способно выделить для совершенствования таможенной инфраструктуры, как в ближайшие годы, так и в длительной перспективе, необходимо проведение оптимизационных процедур по выбору целесообразных направлений и объемов работ по ее развитию и совершенствованию.

5. На основе анализа международного и отечественного опыта выявлено, что для корректировки российского проекта модернизации таможни и ее инфраструктуры необходимсГунитывать состояние политической обстановки в стране и мире, военно-политической обстановки на государственной границе и пограничном пространстве странывоздействие на развитие таможенного дела экономических, социальных и географических факторов, правовых и нормативных актовсостояние объектов таможенной инфраструктуры, соответствие ее формам и способам служебных действий, применяемых таможенниками при выполнении поставленных задач.

6. Проведенные исследования показали, что при планировании обустройства таможенной территории целесообразно настойчиво реализовывать разработанные практикой принципы. К ним относятся:

— соответствие оборудования таможенной территории страны задачам органов ФТС России и условиям их применения;

— единое общегосударственное планирование оборудования таможенной территории страны;

— обязательность проведения экономического анализа и научного обоснования программы оборудования таможенной территории.

— комплексный подход к оборудованию таможенной территории на основе тесного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, пограничными войсками.

— приоритетность проведения мероприятий оборудования таможенной территории страны, исходя из оценки угроз экономической безопасности Российской Федерации и анализа товаропотоков через ее государственную границу, а также по обустройству объектами таможенной инфраструктуры морских портов, аэродромов, пунктов перехода на государственной границе и превращении их в государственную собственность;

— обеспечение экологической безопасности таможенных органов при использовании объектов таможенной инфраструктуры;

— сочетание централизации приорганизации оборудования таможенной территории страны с децентрализацией проведения его мероприятий.

7. В диссертации представлена логико-математическая многофакторная модель, позволяющая решать две задачи: оценку состояния и перспектив развития таможенной инфраструктуры.

При решении первой задачи модель позволяет проводить оценку состояния имеющейся ТИанализировать правильность размещения её элементов на соответствующих участках границы и внутри страны соответствующих таможенных региональных управлений, таможенрассчитывать укомплектованность таможенных органов объектами ТИ в целом и по группам элементовустанавливать степень изношенности различных элементов ТИвыявлять необходимость и объем^эафот по дальнейшему развитию ТИ с учетом предъявляемых к ней требований.

При решении второй задачи — определять перспективы развития ТИ на год, 5 лет и более отдаленную (10 лет) перспективуочередность (приоритетность) развития ТИ по региональным управлениям (таможням) и за ФТС России в целом (новое строительство, капитальный и текущий ремонт, реконструкция) — предложения в Федеральную целевую программу оборудования таможенной территории странынеобходимое ресурсное обеспечение развития ТИ для нового строительства, капитального и текущего ремонта, реконструкцииобъем нового строительства объектов ТИ на установленный срок по региональным управлениям и за ФТС России в целом.

8. Предложены научно-методические рекомендации управленческим аппаратом (научно-исследовательским коллективам) по оценке состояния и определению основных направлений развития ТИ с частичным использованием персональных ЭВМ (основной вариант) и при решении в автоматизированном режиме типовых расчетных задач по объектам ТИ.

Оценку состояния ТИ, имеющуюся в том или ином таможенном органе, рекомендуется осуществлять по следующему алгоритму: прогнозирование факторов обстановки, влияющих на состав, состояние и перспективы развития ТИсоздание банка данных по объектам ТИуяснение реального состава ТИрасчет степени оборудованности ТИоценка состояния ТИ и определение количества её объектов, отвечающих предъявляемым требованиям, требующих реконструкции, капитального и текущего ремонта, а также нового строительстваосуществление предварительных расчетов на финансовые затратыразработка организационно-методических рекомендаций управленческим аппаратам по развитию ТИ.

Прогнозирование перспектив развития объектов ТИ соответствующего таможенного органа целесообразно проводить по следующему алгоритму: изучение состава и реального состояния ТИформирование 5 — 6 и более возможных вариантов развития ТИопределение по каждому из таких вариантов потребностей в ресурсахоценку намеченных вариантов развита^ ТИразработку планов развития ТИ, касающихся нового строительства и реконструкции существующих объектов на очередной год, 5-летний и 10-летний периоды.

7. Вскрыты перспективы развития объектов ТИ на обозримое будущее. В результате проведенного исследования была установлена необходимость осуществлять развитие ТИ по единому замыслу и плану в строгом соответствии с Федеральной программой оборудования таможенной территории страны, обратив особое внимание приоритетному развитию ТИ в зонах ответственности Южного и Приволжского таможенных управлений.

Важнейшими направлениями ускорения развития ТИ в ближайшем десятилетии, как показало исследование, могут стать: улучшение расчетного обеспечения планирования развития ТИ на базе автоматизированной оценки её состояния и перспектив развитияусиление контроля со стороны органов управления за состоянием ТИбыстрейшее создание единой системы информационного обеспечения ФТС России по объектам ТИосуществление централизованного ежегодного финансирования развития ТИ в разумно достаточном объеме, обеспечивающем приведение её в течение 10 лет в состояние близкое к нормативномупривлечение к строительству и содержанию на таможенной территории объектов двойного назначения взаимодействующих с ФТС России структур и отработка с ними планов взаимодействияприоритетное создание объектов ТИ на новых участках границывнедрение конкурсной основы на размещение заказов по развитию' ТИунификация объектов ТИ и применение в ходе их возведения унифицированных элементов промышленного изготовленияосуществление строительства объектов ТИ на альтернативной основе.

Помимо раскрытых выше научных результатов, в проведенном исследовании, обоснованы научно-практические рекомендации по: автоматизированному ведению банка данных по объектам ТИ и его периодическому уточнениюразработке коэффициентов потенциалов, коэффициентов весомости, назначения, возможностей, оборудованности и технических характеристик различных объектов ТИидентификации реальных объектов ТИ с типовыми объектами-аналогамиопределению стоимостных показателей совершенствования ТИ.