Совершенствование региональных систем управления природопользованием: Применительно к Республике Татарстан и ее особо охраняемым природным территориям

Способы и методы взаимодействия человека с окружающей средой (ОС) включает в себя большое число вопросов, которые необходимо решать в ходе развития цивилизации на различных уровнях организации: межгосударственном (глобальном), национальном, региональном и местном. По мере роста объемов промышленного производства, реструктуризации строительства, транспорта, энергетики, коммунального хозяйства, развития инженерной инфраструктуры возрастают антропогенные нагрузки на окружающую среду, деформируя ее отдельные элементы, нанося ущерб эко — и геосистемам. Создается угроза ухудшения здоровью населения, появляется опасность исчезновения отдельных видов биоты, загрязнение и деградация ландшафтов.

В создавшейся обстановке внимание государственных органов управления и местного самоуправления, природоохранных служб, участников и сторонников «зеленого» движения должно быть, в частности обращено на экологически безопасное функционирование особо охраняемых природных территорий (ООПТ), что наиболее актуально для таких экономически развитых и промышленно напряженных регионов, какой является Республика Татарстан (РТ).

Подобные территории при применении биотехнологических, эколого-экономических, административно-правовых методов управления должны функционировать как ведущая составляющая экологического каркаса территории, что важно как с научной, так особенно и с практической точек зрения для целей восстановления здоровья населения, сохранения биоразнообразия, культивирования щадящих видов природопользования, наконец, для достижения эколого-просветительских целей. В связи с этим актуальной является задача разработки и реализации экономических аспектов управления ООПТ и рекреационными территориями в РТ, испытывающей интенсивное воздействие как трансграничного, так и местного загрязнения.

Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании, разработке, совершенствовании региональных систем управления природопользованием на примере РТ и исследовании биотехнологических, эколого-экономических и административно-правовых способов и методов управления ООПТ и рекреационными территориями, обеспечивающими экологически безопасное функционирование экои геосистем, способствующих восстановлению здоровья населения, сохранению генофонда, возобновимых природных ресурсов, расширению и укреплению экологического каркаса и емкости территории, наконец, развитию экологического просвещения и образования.

В ходе исследования представлялось необходимым решить следующие задачи:

— провести анализ основных принципов управления природоохранной деятельностью в стране в переходный период, наметив пути их оптимизации;

— проанализировать, изложив собственную позицию, концепцию экономико-правового механизма управления природопользованием, разработанного в РФ и РТ;

— в сжатой форме проанализировать современное экологическое состояние в РТ и в особенности в пределах ООПТ;

— исследовать уровень антропогенного воздействия на режим функционирования эко-и геосистем в пределах ООПТ;

— определить методологию оптимизации экологических процессов на ООПТ;

— разработать способы и методы управления ООПТ, включая биотехнологические, эколого-экономические и административно-правовые механизмы природопользования с учетом специфики природных и социально-экономических процессов в РТ.

В результате исследований теоретически обоснована, разработана и совершенствуется региональная система управления природопользованием на примере РТ, в т. ч. разработана система методологических подходов и мероприятий, обеспечивающая экологически безопасное функционирование ООПТ. Впервые в практике регионального природопользования научно обоснованы методы их управления. Разработаны способы и методы оптимизации экологической ситуации в ООПТ на примере Республики Татарстан.

Практическая значимость работы состоит в том, что на основании полученных результатов в ООПТ республики методологически обоснована, сформирована и на региональном уровне практически внедрена система биотехнологических, эколого-экономических и административно-правовых методов управления, которая обеспечивает экологически благоприятный режим природопользования.

Созданная и внедренная в масштабах РТ система управления ООПТ является логическим завершением определенного этапа работ по совершенствованию ее сети, обеспечивает сохранность и воспроизводство объектов растительного и животного мира, позволяет исследовать динамику развития экосистем, положительно влияет на состояние здоровья населения, его экологическое образование и воспитание, в т. ч. и городское.

Реальность рекомендаций, разработанных в диссертации, подтверждается их практическим использованием при разработке Законов РТ «Об охране окружающей природной среды» (введен в действие с 12 февраля 1997 года), «Об охране и рациональном использовании животного мира» (введен в действие со 2 июля 1992 года), «О растительном мире» (введен в действие с 18 сентября 1997 года), «Об особо охраняемых природных территориях» (введен в действие с 16 октября 1997 года), а также при подготовке Зеленой книги Республики Татарстан (Казань, 1993 г.), Красной книги Республики Татарстан (Казань, 1995 г.), Государственного реестра ООПТ Республики Татарстан (Казань, 1998 г.), постановления Кабинета Министров РТ «О совершенствовании механизма расчета, взимания и использования платежей за загрязнение окружающей природной среды» от 7 июля 1994 года № 322 и «О сохранении и развитии сети особо охраняемых природных территорий Республики Татарстан» при разработке республиканских целевых комплексных программ: «Охрана атмосферного воздуха Республики Татарстан», «Охрана и рациональное использование водных ресурсов Республики Татарстан», «Мониторинг окружающей природной среды Республики Татарстан», «Экологическое образование населения Республики Татарстан», которые утверждены постановлениями Кабинета Министров РТ.

В порядке реализации результатов исследований автором была разработана и внедрена на территории РТ паспортизация ООПТ и охранное обязательство на государственные памятники природы.

На защиту выносятся ряд положений, которые заключаются в поиске дальнейших путей совершенствования региональных систем управления природопользованием, совокупности экономических и административно-правовых методов управления, в РТ которые разработаны автором, и обеспечивающих рациональные режимы природопользования как в республике, так и в ООПТ, в частности:

— эколого-экономические методы управления;

— экономические механизмы и платность природопользования;

— методы экологизации природоресурсных процессов в ООПТ;

— административно-правовые аспекты управления как в региональном уровне, так и для ООПТ.

Согласно федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (статья 2) с учетом различий в статусе и режиме ООПТ установлены следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в т. ч. биосферные (федерального значения) — б) национальные парки (федерального значения) — в) природные парки (субъектов РФ) — г) государственные природные заказники (федерального и регионального значения, субъектов РФ) — д) памятники природы (федерального и регионального значения, субъектов РФ) — е) дендрологические парки и ботанические сады (федерального и регионального значения) — ж) лечебно-оздоровительные местности (федерального, регионального и местного значения).

В системе охраны ОС ООПТ выполняют несколько экологических функций: природоохранные, научные и эколого-просветительские, поскольку именно здесь происходит изучение динамики природных процессов и явлений, сохранение генетического фонда животных, растений и экосистем в целом, которые являются уникальными или типичными для указанных территорий.

Если к этому добавить несколько слов о рекреационных территориях, то последние выполняют в основном эколого-оздоровительные и лечебные функции с целью улучшения здоровья населения. Однако в отдельных случаях они с успехом могут выполнять те функции, которые свойственные ООПТ, особенно для сильно урбанизированных регионов, что, как отмечалось, свойственно и РТ.

Работа по созданию последних в РТ была начата в 1960 г., когда был создан Волжско-Камский государственный заповедник (ВКГЗ). С 1972 г. по 1996 г. правительством республики выделяются и утверждаются еще 138 памятников природы самого различного профиля: ботанические, лесные, зоологические, геологические, водные (речные и озерные), комплексные, природно-исторические. Наконец в 1991 г. создается национальный парк «Нижняя Кама», (35). Правда, по данным специалистов, общая площадь ООПТ любого региона, как известно, должна быть не менее 3%, в то время как в Татарстане она составляет 1,03% что, естественно, очень далеко от оптимума. По нашему мнению, всю систему ООПТ плюс рекреационные территории следует рассматривать как составляющие элементы общереспубликанского (регионального) «экологического каркаса», исходя из несколько иной концепции, чем это было принято ранее в РФ (Ф.Р.Штильмарк, О. М. Реймерс и A.B. Яблоков) (116, 140).

Охрана ОС, рациональное использование природных ресурсов — актуальнейшее требование сегодняшнего дня. По этой проблематике опубликовано масса НИР, проводятся многочисленные конференции и совещания. Однако изучение ее носит в основном или отраслевой или узкоспецифический характер, не отражая в полной мере интегральных подходов по обеспечению мер экологической безопасности территории, в особенности их региональных аспектов по решению природоохранных и средозащитных задач.

Следуя тем рекомендациям, которые международное сообщество приняло на Конференции ООН по ОС и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.), представляется необходимым отработать различные методы перехода на модель устойчивого развития в России путем апробации всевозможных вариантов на уровне ее субъектов. Под устойчивым развитием мы понимаем такую модель общественного прогресса, при которой удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения достигается не за счет последующих поколений и не за счет деградации биосферы. Некоторые подходы, разработанные в русле данной концепции, и освещаются в настоящей работе на примере РТ. Поскольку устойчивое развитие предполагает в своей концептуальной сути сбалансированность социально-экономических задач с проблемами сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, то на региональном уровне следует, по-видимому, решать вопросы обеспечения экологической безопасности населения и по возможности сохранения экосистем как в городских условиях, так и в целом на территории республики. В этом плане весьма специфическую роль должны сыграть ООПТ, а также те составляющие, которые, как отмечалось, могут образовывать в субъекте федерации т.н. «экологический каркас». По нашему мнению, в каждом из них, а тем более в таком хозяйственно развитом регионе как РТ, может быть разработана концептуальная основа совершенствования управления природоохранными процессами с позиций устойчивого развития территории. В «Республиканской (РТ) комплексной программе по охране ОС и рациональному использованию природных ресурсов (концепция)». (Ред. A.A. Колесник, A.M. Трофимов) КМ РТ. Казань, 1993, в частности, подчеркивается, что стратегическими целями в области управления ОС являются:

— обеспечение экологической безопасности настоящих и будущих поколений людей путем достижения качества среды обитания;

— восстановление и сохранение биосферного равновесия, генетического фонда животного и растительного мира;

— рациональное использование природно-ресурсного потенциала региона, нормальное воспроизводство возобновляемых ресурсов;

— последовательное решение вопросов развития хозяйственного комплекса РТ на пути достижения полной его биосферосовместимости.

Итак, идеология Комплексной программы заключается в сохранении природных основ сосуществования сообществ, стабилизации экономических, природоресурсных и социальных факторов, соблюдении балансового равновесия в ОС с учетом различных темпов развития.

Отказываясь от многих, сложившихся ранее подходов в экологии и природопользовании, разрабатывая комплекс мер по использованию территории РТ как единой эколого-экономической системы федерального значения, следует разработать методические подходы к системе управления природоохранными процессами и их реализации в русле тех глобальных направлений, которые были приняты в Рио-де-Жанейро с позиций XXI века.

Не вызывает сомнения, что на региональном уровне целесообразно подробно исследовать степень экологической безопасности региона, применяя в этих целях самые различные средства и методы, включая космический мониторинг. Однако всюду достаточно остаются острыми вопросы получения оперативных данных о состоянии ОС. Во многих случаях на практике явно ощущается недостаточная эффективность федерального и регионального природоохранного законодательства, нерешенные вопросы постоянно возникают при решении вопросов финансирования соответствующих программ и проектов.

Поскольку в России в последние годы быстро и подчас непредсказуемо изменяется экономическая и социальная ситуация, то возникает необходимость адекватных изменений в системе управления качеством ОС. По нашему мнению, такие изменения обязательно должны сказаться на широком внедрении экономических методов в природопользовании, в том числе и для экономической оценки ООПТ, нестандартных подходов к решению вопросов улучшения качества ОС в урбаэкосистемах РТ, ранжированию последних по уровню воздействия антропогенной нагрузки на городские экосистемы и здоровье населения.

Следует разработать и широко внедрять ряд мер экологического и биотехнологического характера для оздоровления ОС, которые не требуют значительных финансовых и материальных затрат. Важными и актуальными видятся экономические и организационно-технологические аспекты сохранения биоразнообразия в РТ в свете выполнения Российской Федерацией международных обязательств согласно Конвенции о биологическом разнообразии.

Значительную проблему на сегодня представляет вопрос разграничения и уточнения функций государственного контроля за воспроизводством, охраной и использованием как возобновимых, так и невозобновимых природных ресурсов между министерствами и ведомствами федерального уровня и территориальными органами.

Убеждены, что разрабатываемые подходы благотворно отразятся на реализации «Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998;2000 гг.». Кроме того, по нашему мнению, в ходе реализации «Национального плана» необходимо учесть региональные особенности РТ, ее географическое, социальнополитическое, природоресурсное, экологическое своеобразие как суверенного субъекта РФ, как государства с особым статусом.

Основные положения диссертационной работы докладывались и получили одобрение на ежегодных совещаниях (1992;1999 гг.) работников природоохранных государственных органов РТ, а также научно-практических конференциях по вопросам биоразнообразия, проблемам заповедного дела, животного и растительного мира в гг. Казань (1993, 1995, 1997 гг.), Москва (1986 г.), Нижний Новгород (1999 г.), Пенза (1998 г.), Екатеринбург (1999 г.), международном симпозиуме (Оренбург, 1997 г.), международном семинаре в г. Сан-Диего (США, 1996 г.), на Первом Всероссийском съезде по охране природы (Москва, 1995 г.), на заседаниях коллегии Минприроды России, Госкомэкологии РФ и Минприроды РТ.

Автор выступал с сообщениями по отдельным разделам работы на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ (Москва, 1997, 1999 гг.), в Государственном Совете РТ (Казань, 1996;98 гг.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 10 печатных работ общим объемом 40,0 п.л. Диссертационная работа изложена на 150 страницах и состоит из введения, VII глав, заключения и списка используемой литературы, включающего 151 наименование. Диссертация иллюстрирована 35 таблицами и 10 рисунками.

Заключение

.

Региональные проблемы природопользования и охраны ОС в условиях перехода к новым экономическим отношениям имеют важное значение для реализации суверенных прав субъектов Федерации, в т. ч. право на создание экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения. Реализация такого права на основании Конституции РФ и РТ, федерального и республиканского законов «Об охране окружающей природной среды» возможна в любой области, крае или республике России, в т. ч. и в РТ. Наличие большого промышленно-экономического потенциала, людских ресурсов, сконцентрированных в также промышленных центрах как гг. Казань, Наб. Челны, Нижнекамск, Альметьевск, Бугульма, Зеленодольск и др., делает необходимым выработку стратегических подходов к природопользованию, и охране ОС для обеспечения необходимой степени экологической безопасности на территории всей РТ. Одним из таких стратегических подходов должна служить идея создания ее «экологического каркаса». Последний видится как сеть ООПТ, на которых ведутся экологически безопасные виды деятельности. К элементам «экологического каркаса», по нашему мнению, следует отнести рекреационные территории, а также насаждения в долинах рек.

Для того чтобы «экологический каркас» приобрел окончательный структурный вид, следует объединить ООПТ и рекреационные территории экологическими коридорами, формируемыми по биологическим, экосистемным и другим признакам.

В настоящее время под воздействием антропогенных нагрузок происходит негативная трансформация ООПТ и рекреационных территорий. Такие изменения касаются структуры растительности в долинах рр. Волга и Кама, истощением видового разнообразия флоры и фауны.

Система ООПТ и рекреационных территорий должна быть направлена на предотвращение деградации естественных мест обитания растений и животных в РТ, отработку биотехнологических приемов по управлению территориально-территориальными комплексами.

Следует отметить, что на пути реализации задачи по созданию «экологического каркаса» в Татарстане существует ряд вопросов, которые можно решить как на уровне органов исполнительной власти РТ, так и на уровне органов местного самоуправления. К ним относится ведомственная разобщенность элементов будущего «экологического каркаса», отсутствие необходимой законодательной и методологической базы, несовершенство приемов управления ООПТ и рекреационными территориями, недостаточный учет источников загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, ресурсов животного и растительного мира на этих территориях.

По нашему мнению, в целях структуризации элементов «экологического каркаса» было бы целесообразно разработать и внедрить на территории Татарстана экологический паспорт ООПТ и рекреационных территорий. Аналогов такого документа в РФ не существует. Его основные параметры представлены в настоящей работе. Паспорт является новым нормативно-методическим документом, в котором предполагается проследить причинно-следственные связи между антропогенным характером воздействия на ОС и трансформацией ландшафтов ООПТ и рекреационных территорий, которая ведет к нарушению природных экосистем и ПТК, биологических организмов, местообитаний животных и растений.

В экологическом паспорте ООПТ и рекреационной территории вводится регистрация экономического ущерба на основании действующих нормативов природопользования, утвержденных Правительством РФ и адаптированных к региональным условиям РТ.

Поскольку многие элементы будущего «экологического каркаса» в той или иной степени вовлечены в хозяйственную деятельность, следует установить их охранный режим для каждой конкретной территории и определить регламентацию этого режима.

На основании имеющихся данных о загрязнении ОС Татарстана следует оценить антропогенные нагрузки на урбанизированные территории и рассчитать удельный территориальный экономический ущерб, и осуществить ранжирование городов с применением экономических методов.

Одним из методов управления качеством ОС в городах РТ следует считать увеличение площадей зеленых насаждений, изменение качественного состава зеленой зоны городов, парков, скверов, а также применение экономических методов оценки территорий.

Переход на модель устойчивого развития следует реализовать в субъектах Федерации при условии соблюдения определенных принципов взаимодействия органов управления и природопользователей. Согласно ряда статей Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», к компетенции региональных и местных органов управления относятся учет и оценка состояния ОС, а также планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий.

На наш взгляд, необходимой регламентации должны быть подвергнуты не только отдельные (локальные" ! источники ОС. воздействующие на ООПТ и оекоеанионные ' У ¦> ' 1 * X X территории. Необходим давать эколого-экономическую оценку урбаэкосистемам и всем населенным пунктам, в сферу влияния которых попадают элементы «экологического каркаса» территории республики.

Новые методы управления ООПТ и рекреационными территориями заключаются в ранжировании их роли по эколого-экономическим признакам. В процессе его следует определить стоимость природных биоресурсов на ООПТ и рекреационных территориях по методике, изложенной в данной работе.

Гибкое сочетание экологических, биотехнологических и эколого-правовых методов регулирования качества ОС, реализация систем экологического мониторинга, составление банка данных на основе экологических паспортов и показателей кадастров, природных ресурсов, нормативно-правовое разграничение функций государственного контроля по управлению ООПТ и рекреационными территориями позволят создать определенные предпосылки для перехода Республики Татарстан на модель устойчивого развития.

Итак, если попытаться обобщить все вышеположенное, то последнее можно свести к нескольким выводам.

1. По своим эколого-экономическим параметрам РТ мало чем в целом отличается от ЕЧР, но при этом внутри республики отчетливо прослеживаются регионы, весьма разнящиеся по степени загрязнения и нарушенности экосистем, включая территории, где лесистость (3−5%) перестала играть роль стабилизатора экологической обстановки и биофильтра.

2. Экономический механизм природопользования в РТ, включает в себя систему регламентации его режимов, введение лимитов использования природных ресурсов и качества ОС, создание системы платного природопользования и его финансирования, наконец, стимулирование природоохранной деятельности. Придание Экофонду республики функции реализации природоохранных мероприятий, привел в итоге к высокой эффективности самого экономического механизма.

3. На основании природоохранных, природоресурсных, статистических, санитарно-эпидемиологических материалов проанализирована экологическая обстановка в РТ и выработаны основные методологические подходы по созданию ее «экологического каркаса», что в определенной степени приблизит регион к модели устойчивого развития.

4. На примере РТ разработаны экологические аспекты управления ООПТ и рекреационными территориями в структуре «экологического каркаса» .

5. Впервые определены основные положения экологического паспорта ООПТ и пркпеягшптпчту теттпитопий.

I——1————————- - - С Г——у——;

6. Разработаны и внедрены эколого-экономические методы оценки ООПТ и рекреационных территорий с учетом биотехнологических показателей, определены методы экологизации природоресурсных процессов на исследуемых территориях.