Правовое положение учреждений, финансируемых собственником: На примере учреждений социокультурной сферы

Актуальность темы

исследования. Учреждения социокультурной сферы одними из первых в истории были признаны в качестве субъектов права. Столетия развития права в разных правовых системах наложили свой отпечаток на формирование гражданско-правового статуса этих организаций. Но все организационно-правовые формы юридических лиц, действующих в некоммерческом секторе экономики, объединяет единство цели, направленной на создание общественных благ и единство основных признаков: ненацеленность на получение прибыли, ограниченное участие в гражданском обороте и недопустимость распределения возможной прибыли между участниками.

Трансформация политических, экономических, социальных основ России, происходящая в последние полтора десятилетия, наложила свой отпечаток на социально-культурную сферу, где и сосредоточена большая часть учреждений. Учреждения социокультурной сферы труднее всех остальных структур адаптировались к изменившимся социально-экономическим условиям.

В процессе перехода страны на рыночную форму хозяйствования, монополизм государства в социально-культурной сфере, традиционным компонентом которого был этатизм и патернализм, сменился либерализмом, вылившимся в принцип невмешательства государства в дела гражданского общества. Но со временем преобладающим стало убеждение, что переход России к рыночной экономике должен сопровождаться повышением роли государственного регулирования, одним из средств которого являются гражданско-правовые методы регулирования.

Результатом этого процесса стало развитие категории «некоммерческая организация», введение в Гражданский кодекс РФ достаточно подробного описания ряда некоммерческих организаций, в том числе и учреждений. В развитии статуса учреждений сыграли огромную роль Федеральный закон.

О некоммерческих организациях" и специальные законы, регулирующие правоотношения в отдельных сферах некоммерческого сектора.

Переход российской экономики на восходящую рыночную траекторию требует трансформации деятельности учреждений как участников гражданского оборота. Вследствие этого необходимо всестороннее изучение и осмысление гражданско-правового статуса учреждений и разработка концептуального подхода к реформированию специального законодательства.

Несмотря на то, что основное поле деятельности учреждений не связано с предпринимательством, процесс коммерциализации объективно коснулся и их. Ожидается перевод на платную основу значительной части медицинских услуг, причем страховым компаниям предполагается предоставить право самим определять, какие больницы финансировать за государственный счет. В образовании ожидается разделение высшей школы по уровням подготовкина бакалавров и магистров. При этом есть вероятность, что вузовская модель магистратуры станет оплачиваемой полностью. Намечается введение платных факультативов в общеобразовательной школе.

В результате проводимой в стране административной реформы значительно уменьшится количество государственных учреждений. На фоне этих преобразований обсуждается идея реорганизации государственных и муниципальных учреждений в другие виды юридических лиц.

В связи с этим возникают вопросы о социально-экономической и правовой оценке данных явлений, об их перспективах и последствиях, о степени и формах регламентации подобной деятельности в социокультурной сфере.

Указанные обстоятельства определили необходимость теоретического исследования особенностей правового положения учреждений в социокультурной сфере.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы, связанные с определением правового статуса учреждений, создаваемых в целях достижения общественных благ исследовались в трудах классиков российской цивилистики Д. И. Мейера, Ю. С. Гамбарова, И. А. Покровского, Г. Ф. Шершеневича, Е. Н. Трубецкого Н.С. Суворова и других. Большое количество научных трудов было посвящено изучению правовой природы юридических лиц в СССР, а в дальнейшем и в Российской Федерации. Этого, к сожалению, нельзя сказать об освещении вопросов, связанных с правовыми проблемами функционирования учреждений социально-культурной сферы. В советский период, в рамках анализа права государственной собственности и оперативного управления, статус учреждения рассматривался в исследованиях С. И. Аскназия, А. В. Бенедиктова, С. Н. Братуся, Ю. К. Толстого, Д. М. Генкина, В. П. Грибанова, О. А. Красавчикова, М. И. Кулагина, Я. Ф. Миколенко, P.O. Халфиной, Э. Г Полонского, В. А. Рахмиловича, Е. А. Суханова, С. М. Корнеева, B.C. Якушева и др. Правовое регулирование деятельности организаций культуры и досуга проанализировано в работах И. И. Доценко и И. Ю. Багровой. Ряд работ таких экономистов, как Е. В. Егоров, Е. Н. Жильцов, М. Кошкина, Т. В. Юрьева, Л. И. Якобсон были посвящены анализу возможности вхождения некоммерческих организаций в систему экономических отношений России. Что касается последующего генезиса правового статуса имущества учреждений и нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность учреждений как таковых, то можно сказать, что эта тема с 90-х годов прошлого века исследуется Е. А. Сухановым, В. А. Дозорцевым, Н. В. Козловой, К. П. Кряжевских, Л. Б. Леоновой, Д. В. Петровым, 3. А. Колотыгиной, 3. А. Ахметьяновой и др. Большое количество работ посвящено исследованию вопросов регулирования правового положения образовательных учреждений и их деятельности. Это работы Л. Г. Максимец, Т. В. Твердовой, М. Н. Суровцевой и др. Но в течение всего вышеуказанного периода не выполнялись ни диссертационные, ни монографические исследования, предметом которых явился бы комплексный анализ правового положения учреждений социокультурной сферы. Практически не разработана тема гражданско-правового положения учреждений здравоохранения, сферы культуры и досуга. Труды, так или иначе посвященные ей, имеют, в основном, эпизодический характер и затрагивают только отдельные аспекты проблемы.

Достаточно полно представлена нормативно-правовая база, регулирующая деятельность организаций некоммерческой формы хозяйствования. Прежде всего, это Гражданский Кодекс РФ и Закон Российской Федерации «О некоммерческих организациях», Помимо этих нормативно-правовых актов существует ещё ряд специальных законодательных актов. В их числе законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании в РФ», «О библиотечном деле», «О музейном фонде и музеях в Российской Федерации», Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и другие. Большая часть указанных законодательных актов призвана регулировать непосредственную деятельность в отдельных социокультурных сферах. Попытки установить правовой статус организаций, осуществляющих данную деятельность, отличаются непоследовательностью, значительным количеством противоречивых положений, низкой юридической техникой.

Подобная ситуация вкупе с большой практической значимостью изучения статуса учреждения социально-культурной сферы и определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи, логику и структуру.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является многоаспектный анализ гражданско-правового положения учреждений социокультурной сферы и выявление на основе данного анализа пределов правосубъектности исследуемых юридических лиц и особенностей ее реализации в гражданском обороте.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

— рассмотреть становление организаций в социокультурной сфере в качестве юридических лиц;

— выявить специфические признаки учреждений, финансируемых собственником;

— исследовать особенности гражданской правосубъектности организаций некоммерческого сектора и их влияние на статус учреждений;

— раскрыть пути совершенствования правового статуса социокультурных организаций;

— проанализировать специфику гражданско-правовой ответственности учреждений, их учредителей и собственников имущества;

— проанализировать действующее законодательство, регулирующее гражданские правоотношения с участием учреждений в социально-культурной сфере, разработать предложения по его совершенствованию.

Объект диссертационного исследования составляют научнотеоретические концепции, касающиеся темы исследования, законодательство Российской Федерации, регулирующее правовое положение учреждений социокультурной сферы и судебная практика по применению нормативно-правовых актов, регулирующих гражданско-правовые отношения с участием учреждений.

Предметом данного исследования является правовой статус учреждений финансируемых собственником. Исследуются особенности гражданской правосубъектности учреждений социокультурной сферы, специфика правового режима их имущества и ответственности.

Методологическая и теоретическая основа диссертации. Методологической и теоретической основой работы являются исследования как отечественных, так и зарубежных авторов, посвящённые изучению организаций социально-культурной сферы, а также проблеме определения места организаций некоммерческого сектора в гражданском обороте. На разных этапах работы, в зависимости от характера решаемых задач, применялись различные методы: метод исторического анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой метод, метод прогнозирования перспектив развития социокультурного сектора.

Теоретическую основу диссертации составили работы ученых и исследователей в области гражданского права: С. И. Аскназий, 3. А. Ахметьяновой, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, Е. В. Васьковского, А. В. Бенедиктова, Д. М. Генкина, В. П. Грибанова, В. А. Дозорцева, H.JI. Дювернуа, И. В. Ершовой, О. С. Иоффе, Н. В. Козловой, С. М. Корнеева, К. П. Кряжевских, О. А. Красавчикова, Г. Б. Леоновой, Д. И. Мейера, Д. В. Петрова, И. А. Покровского, В. А. Рахмиловича, В. И. Синайского, Н. С. Суворова, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, М. В. Чередниковой, Г. Ф. Шершеневича и др. В научную базу исследования вошли также труды специалистов в области управления здравоохранением, образованием, учреждениями культуры: Р. С. Гаджиева, В. К. Клюева, В. М. Семенова, В. Р. Фирсова, В. И. Шкатуллы и др.

Существенной опорой послужил системный анализ законодательных актов и иных нормативно-правовых документов Российской Федерации и ее субъектов, материалов правительственной программы развития и поддержки социальной сферы.

В качестве фактологической основы исследовались информационные материалы, опубликованные государственными статистическими органами, официальные данные о деятельности учреждений в социокультурной сфере. Основные теоретические положения и практические выводы базируются на результатах обобщения судебной и административной практики и опыта деятельности учреждений.

Научная новизна диссертации состоит в проведении комплексного анализа правового статуса учреждений в социокультурной сфере. По мнению автора, наиболее существенные новые научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Обоснованы социально-экономические предпосылки формирования учреждений социально-культурной сферы как некоммерческих организаций. Установлено, что гражданско-правовой статус учреждений носит вспомогательный характер вследствие того, что деятельность учреждений преследует публичные цели и часто находится за пределами гражданскоправового регулирования. Так, основная деятельность учреждений в социокультурной сфере связана с выполнением государством его конституционных социальных функций;

2. Выявлены специфические признаки учреждений: осуществление функций некоммерческого характеразакрепление имущества за учреждением на праве оперативного управленияназначение либо утверждение органов учреждений учредителемполное либо частичное финансирование деятельности учреждения учредителемстрого целевой характер использования имуществаограниченность участия в гражданском оборотеналичие субсидиарной ответственности собственника имущества по обязательствам учреждения. Данные признаки позволяют отнести учреждения к «усеченным» лицам, т. е. юридическим лицам, не обладающим некоторыми признаками правосубъектности;

3. Обосновывается вывод о том, что организационно-правовая форма учреждения сохраняет свое значение как наиболее оптимальный вид организаций, осуществляющих деятельность в социокультурной сфере, поскольку только на их базе можно обеспечить концентрацию усилий и ресурсов для достижения общественно-значимых целей, сохранив при этом в собственности учредителя имущество, предоставленное для достижения указанных целей.

4. Установлено, что сферу применения организационно-правовой формы учреждения неоправданно расширили, присваивая статус учреждения организациям, деятельность которых может осуществляться и в других организационно-правовых формах. Автор считает также, что допущение в качестве учредителей учреждений-несобственников частных лиц, безосновательно распространяет режим оперативного управления имуществом на новых субъектов права и противоречит потребностям развивающегося гражданского оборота, мировому опыту создания и деятельности аналогичных организаций.

5. Предложено совершенствовать понятийный аппарат, определяющий правовое положение учреждений. В специальном законодательстве отсутствует четкое разграничение понятий «учреждение» и «организация». Организация представляет собой социальное образование, наделенное определенными правами, в том числе и правом на приобретение статуса юридического лица в установленном законом порядке. Учреждение должно толковаться только как одна из видов организационно-правовых форм юридических лиц.

6. Указывается, что изыскание средств на содержание социальной сферы было и остается трудноразрешимой проблемой всех социально-экономических формаций. Поэтому осуществление самостоятельной хозяйственной деятельности, наряду с развитием меценатства и попечительства является важным элементом, обеспечивающим успешное осуществление основной деятельности учреждениямизаконодательно должны быть установлены определенные гарантии цивилизованного финансирования учреждений.

7. Показано, что право «самостоятельного распоряжения» доходами и имуществом, полученными в результате разрешенной предпринимательской деятельности является разновидностью права оперативного управления, что необходимо прямо закрепить в законодательстве. Содержание самостоятельного распоряжения, не выходящее за рамки оперативного управления более соответствует характеру правосубъектности учреждения.

8. Утверждается, что активизация участия учреждения в гражданском обороте требует соразмерного увеличения ответственности за надлежащее исполнение принятых на себя обязательств. Взыскание по обязательствам учреждения может быть обращено на любые денежные средства, находящиеся в его распоряжении. Принятые учреждением обязательства должны обеспечиваться всем его имуществом, за исключением имущества, на которое взыскание не может быть обращено в силу закона. Учредитель в отношении учреждения проявляет свойства аффилированного лица как лица, способного оказывать влияние на деятельность учреждения, поэтому он не может ссылаться на отсутствие вины учреждения в неисполнении обязательства при недостаточном финансировании.

9. Анализ ряда альтернативных путей реорганизации учреждений свидетельствует, что преобразование учреждений-несобственников в новые формы некоммерческих и коммерческих организаций само по себе не может решить вопрос повышения эффективности деятельности организаций в социокультурной сфере. Следует конструктивнее помогать учреждениям социальной сферы адаптироваться к работе в новых условиях хозяйствования, поощрять хозяйственную инициативность учрежденийактивнее переводить на договорную форму основную и дополнительную деятельность учреждений.

10. Существующий порядок регулирования правового положения отдельных видов учреждений специальными законами и иными нормативно-правовыми актами не способствует установлению гражданско-правового статуса учреждений. Необходим отдельный закон, регулирующий создание и правовое положение учреждений, аналогичный закону об унитарных предприятиях.

11. Предлагается внести в действующее законодательство следующие изменения: а) Ст. 54 п. 4 ГК РФ дополнить абзацем 2: «В случаях предусмотренных законом, некоммерческим организациям может быть предоставлено право на фирменное наименование». б) П. 2 ст. 120 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, в том числе поступившими в результате осуществления приносящей доходы деятельности, а так же имуществом, приобретенным на них, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, используемого для осуществления целевой деятельности». Соответствующие изменения внести и в иные нормативно-правовые акты. в) Предлагается дополнить п. 2 ст.24 Закона «О некоммерческих организациях» абзацем: «Некоммерческая организация, не исполнившая обязательство при осуществлении приносящей доходы деятельности, несет ответственность, предусмотренную п. З ст. 401 ГК РФ».

В Закон «Об образовании» следует внести следующие изменения: г) Исключить п. 5 ст. 39 в связи с тем, что негосударственное образовательное учреждение, как и государственное не может быть собственником имущества. д) Исключить п. 2 ст. 46. о том, что платная образовательная деятельность негосударственного образовательного учреждения не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса.

Изменения в Федеральный закон «О библиотечном деле»: е) Предлагается дополнить ст. 12: «6. Библиотека несет ответственность за: сохранность и эффективное использование закрепленного за ним имущества, выполнение функций, отнесенных к его компетенции, качество предоставляемых услуг, соблюдение прав и свобод пользователей на получение информации и в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ». ж) Абз.2 п. З ст. 22 дополнить указанием на организационно-правовую форму библиотеки: «Учредитель библиотеки, создаваемой в форме учреждения, утверждает ее устав, принимает на себя обязательства по ее финансированию и материально-техническому обеспечению». з) Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан дополнить статьей 14.1 «Организации здравоохранения приобретают статус юридического лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Учредителями организаций здравоохранения в пределах своей компетенции могут выступать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также иные юридические и физические лица.

Общие условия создания, деятельности, реорганизации и ликвидации организаций здравоохранения определяются законодательством Российской Федерации". и) П. 5 ст.2 Закона «О медицинском страховании граждан в РФ» изложить в редакции: «Субъектами медицинского страхования являются имеющие лицензии лечебно-профилактические, научно-исследовательские и другие организации, оказывающие медицинскую помощь (медицинские организации), а также лица, осуществляющие частную медицинскую деятельность».

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы в целях совершенствования норм гражданского права и специального законодательства в сфере культуры, образования и здравоохранения. Материалы исследования целесообразно использовать в процессе преподавания гражданского права в темах «Юридические лица», «Ограниченные вещные права», «Гражданско-правовая ответственность», а также спецкурсов «Некоммерческие организации», «Медицинское право», «Образовательное право».

Апробация работы. Практические выводы и теоретические положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры Гражданского права Дагестанского Государственного университета, докладывались на научно-практических конференциях.

Основные положения, изложенные в диссертации, опубликованы в пяти работах общим объёмом 1,5 печатных листа.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

Заключение

.

Становление рыночных отношений в социокультурной сфере определило необходимость трансформации статуса учреждений как участников гражданского оборота. В связи с этим в диссертации исследуется гражданско-правовое положение учреждений социокультурной сферы, пределы их правосубъектности и особенности реализации правосубъектности учреждений в гражданском обороте.

В работе выделены три основных направления исследования. Первое направление затрагивает историко-теоретические аспекты становления учреждений социокультурной сферы как некоммерческих организаций. Выявлены характерные признаки, позволяющие отнести учреждения к отдельной организационно-правовой форме юридических лиц.

Второе направление относится к характеристике правового регулирования деятельности учреждений в сфере культуры и досуга, образования и здравоохранения. Установлено, что нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность социокультурных учреждений, принятые в 19 921 994 годах, несмотря на многочисленные исправления и дополнения, содержат положения, противоречащие гражданскому законодательству, и не могут в полной мере служить основой для определения правового положения учреждений и других юридических лиц, действующих в социокультурной сфере.

Третье направление исследования посвящено определению особенности правосубъектности учреждений. Особое внимание уделяется характеристике правового режима имущества учреждений и их ответственности.

В результате проведенного в данной работе исследования были сформулированы и обоснованы следующие выводы:

1. Конкретно-исторические, социально-экономические и социокультурные условия жизнедеятельности общества отразились в содержании правового статуса учреждений у нас в стране и за рубежом. Учреждения способны достигать наибольшей эффективности в неприбыльных секторах экономики благодаря специфическим источникам формирования имущества, отсутствию права на распределение доходов и высокой степени адресности своих программ по сравнению с другими формами ведения хозяйства.

Анализ правового статуса организаций социокультурной сферы позволяет по-новому раскрыть сущность учреждений как юридического лица, которые создаются для достижения определенного социального эффекта. Установлено, что гражданско-правовой статус учреждений носит вспомогательный характер вследствие того, что деятельность учреждений преследует публичные цели и часто находится за пределами гражданско-правового регулирования.

2. Сферу применения организационно-правовой формы учреждения неоправданно расширили, присваивая статус учреждения организациям, деятельность которых может осуществляться и в других организационно-правовых формах. Автор считает также, что допущение в качестве учредителей учреждений-несобственников частных лиц является излишним расширением сферы применения режима оперативного управления имуществом и противоречит потребностям развивающегося гражданского оборота, мировому опыту создания и деятельности аналогичных организаций.

Диссертант считает нецелесообразным расширительное толкование ст. 120 ГК и допущение соучредительства при создании учреждений. Во-первых при соучредительстве форма учреждения (а, следовательно, и оперативное управление) используется там, где можно было бы создать юридическое лицо другой организационно-правовой формы. Во-вторых, обоснованием данной позиции служит то, что отношения соучредителей между собой и учреждением не урегулированы законом.

3. Учреждениям социокультурной сферы свойственны специфические признаки: осуществление функций некоммерческого характеразакрепление имущества за учреждением на праве оперативного управленияназначение либо утверждение органов учреждений учредителемполное либо частичное.

165 финансирование деятельности учреждения учредителемстрого целевой характер использования имуществаограниченность участия в гражданском оборотеналичие субсидиарной ответственности собственника имущества по обязательствам учреждения.

4. Сущностные свойства учреждений обуславливают специальный характер их правосубъектности. Правосубъектность учреждений, как и правосубъектность иных юридических лиц, представляет собой единство правои дееспособности.

Специальной правоспособности учреждений присущ ограниченный характер возможности на участие в гражданском обороте. Пределы правоспособности учреждений заключаются в том, чтобы их деятельность соответствовала закону и не противоречила целям создания и иным положениям, определенным в их учредительных документах.

5. Право «самостоятельного распоряжения» доходами и имуществом, полученными в результате разрешенной предпринимательской деятельности является разновидностью права оперативного управления, что необходимо прямо закрепить в законодательстве. Такая трактовка самостоятельного распоряжения, которая не выходила бы за рамки оперативного управления соответствует характеру правосубъектности учреждения. В связи с этим является нецелесообразным конструирование еще одного вещного права или отнесение права самостоятельного распоряжения к праву хозяйственного ведения.

6. Выделение достаточных средств на содержание социальной сферы было и остается трудноразрешимой проблемой всех социально-экономических формаций. Поэтому публичное образование или частное лицо, являющееся учредителем должны представить определенные гарантии финансирования учреждений. Обеспечить успешное осуществление основной деятельности учреждениями, наряду с развитием меценатства и попечительства, призвано и осуществление самостоятельной хозяйственной деятельности.

7. Анализ ряда альтернативных путей реорганизации учреждений показывает, что преобразование учреждений-несобственников в новые формы некоммерческих и коммерческих организаций само по себе не может решить вопрос внедрения в социокультурной сфере новых экономических механизмов. Следует конструктивнее помогать учреждениям социальной сферы адаптироваться к работе в новых условиях хозяйствования. Для этого необходимо поощрять хозяйственную инициативность учреждений, создавать условия для внедрения в деятельность учреждений прогрессивных технологий, развивать менеджмент.

8. Активизация участия учреждения в гражданском обороте требует соразмерного увеличения ответственности за надлежащее исполнение принятых на себя обязательств. Взыскание по обязательствам учреждения может быть обращено на любые денежные средства, находящиеся в его распоряжении. Принятые учреждением обязательства должны обеспечиваться всем его имуществом, за исключением имущества, на которое взыскание не может быть обращено в силу закона. Учредитель в отношении учреждения проявляет свойства аффилированного лица как лица, способного оказывать влияние на деятельность учреждения, поэтому он не может ссылаться на отсутствие вины учреждения в неисполнении обязательства при недостаточном финансировании.

9. Комплексный подход изучения правового статуса учреждений выявил и ряд специфических противоречий публично-правового и частно-правового регулирования, а именно: социальная значимость услуг, предоставляемых в социокультурной сфере, создает предпосылки правомерного вмешательства государства в частные дела юридического лица. Ограничение автономии воли учреждения при заключении договоров и определении их условий преследует защиту интересов потребителей и социально значимых публичных интересов. Однако такие ограничения должны предусматриваться законом, а не постановлениями Правительства.

10. Существующий порядок регулирования деятельности отдельных видов учреждений специальными законами и иными нормативно-правовыми актами не способствует определению правового положения учреждений. Необходим отдельный закон, регулирующий создание и правовое положение учреждений, аналогичный закону об унитарных предприятиях.

От динамичного развития социально-культурной сферы России, зависит устойчивость курса на повышение жизненного уровня, увеличения спектра услуг и улучшения социальной среды. И учреждения, широко представленные в экономической системе в России играют в этом процессе огромную роль.