Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Смена государственно-политического строя России, естественно, затронула и процедуру легитимации власти. За последние полтора десятка лет в России произошло значительное изменение избирательной системы как в узком смысле слова — в смысле порядка определения победителей на выборах, так и в широком смысле — как системы общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Радикально изменилось избирательное законодательство России. К настоящему времени накопилась обширная практика проведения выборов на основе этого законодательства.

Российское избирательное право является одной из наиболее интенсивно развивающихся областей конституционного права. В период с 1989 года, когда были проведены первые альтернативные выборы Съезда народных депутатов СССР, в РСФСР, а затем в России было принято более десяти общероссийских законов, регулирующих исключительно избирательный процесс. В 1994, 1997 и 2002 годах были приняты три последовательно отменявшие друг друга федеральных закона с одинаковым названием «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» — законы, которые являются основополагающими для других федеральных и региональных избирательных законов. В результате этой эволюции российское избирательное законодательство приобрело вид, в основном соответствующий международным избирательным стандартам.

Можно утверадать, что законодательное регулирование избирательного процесса стало более подробным и четким. Однако следует заметить, что российское избирательное законодательство претерпевало именно эволюционные, а не революционные измененияоно сохраняет определенные черты, унаследованные от законодательства советского периода. В такой преемственности есть как положительные, так и отрицательные стороны. Одним из значительных недостатков российского избирательного законодательства является унаследованная им от советского законодательства недостаточная определенность статуса избирательных органов, то есть органов, организующих и проводящих выборы. Иначе говоря, «недоопределенность» правового статуса российских избирательных комиссий, а в некоторой степени и сама концепция системы избирательных комиссий, негативно влияет на институт российских выборов в целом.

Поэтому представляется, что проблема правового статуса избирательных комиссий в настоящее время является весьма актуальной. Интенсивное развитие избирательного законодательства значительно опережает процесс теоретического осмысления правовых проблем статуса избирательных комиссий. Этой теме и посвящена диссертация. Актуальность проблемы признается как государствоведами, так и практиками — организаторами выборов. Проблема очень активно обсуждалась при разработке и принятии последнего Федерального закона от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав.», что сказалось и на самом законе. Глава, посвященная избирательным комиссиям, увеличилась в объеме (по сравнению с проектом Закона и по сравнению с предыдущим Законом о гарантиях избирательных прав) почти в полтора раза. При этом более четко были прописаны процедуры формирования и полномочия комиссий, уточнена иерархия избирательных комиссий. Можно сказать, что в новом законе сделан шаг вперед в направлении уточнения правового статуса избирательных комиссий. Тем не менее, большая часть проблем, касающихся статуса избирательных комиссий и системы избирательных комиссий в целом, осталась нерешенной.

Организация выборов специальными органами — избирательными комиссиямиявляется одним из принципов проведения выборов в Российской Федерации1. Поэтому статус избирательных комиссий играет принципиальную роль и во многом определяет сам процесс выборов, степень гарантированности конституционных прав избирать и быть избранным, доверие граедан к результатам выборов. Легитимность и подлинность выборов, проводимых органами с плохо определенным государственным статусом, всегда можно поставить под сомнение, даже в том случае, если все частные процедуры этих выборов регулируются хорошим законом.

Основная цель диссертации — проанализировать юридические нормы, определяющие статус российских избирательных комиссий различного уровня, и выявить проблемы, связанные с этим статусом. Для этого в работе исследуется.

1 См. Федеральный Закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 27.09.2002, с изм. от 24.12.2002) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"/С3 РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253. (далее — «Закон о гарантиях»), п. 7 ст.З. существующий понятийный аппарат, рассматривается историческая эволюция правового статуса российских избирательных комиссий, подробно анализируются положения действующего законодательства. Теоретические исследования подкрепляются примерами из практики проведения российских выборов. Таким образом, объектом данного исследования являются российское избирательное законодательство и практика организации выборов, а предметом исследованияправовой статус избирательных комиссий всех уровней, положение избирательных комиссий в системе государственных и муниципальных органов, взаимоотношения между избирательными комиссиями и органами власти.

Степень научной разработанности темы. Круг исследований, посвященных проблемам избирательного права России, довольно широк. Проблемы избирательного права современной России рассматриваются в работах С. А. Авакьяна, Ю. А. Веденеева, A.A. Вешнякова, А. В. Зиновьева, A.B. Иванченко, В. В. Игнатенко, С. Д. Князева, Е. И. Колюшина, О. Е. Кутафина, В. В. Лапаевой, В. И. Лысенко, В. В. Маклакова, М. С. Матейковича, А. Е. Постникова, Б. А. Страшуна, В. И. Фадеева и др.

Однако, работы, связанные с правовым статусом избирательных органов, составляют лишь небольшую долю в общем объеме этих исследований. Между тем, регламентация правового статуса избирательных органов является важнейшей составляющей избирательного права в целом1. В исследованиях по избирательному праву зарубежных государств всегда отдельно выделяется вопрос о структуре и статусе избирательных органов. Об этом свидетельствуют работы специалистов по избирательному праву зарубежных стран А. С. Автономова, Ю. А. Веденеева, В. В. Маклакова, В. И. Лысенко, БАСтрашуна и других авторов. В зарубежных источниках наиболее обширный материал по вопросу о статусе избирательных органов собран в монографии Р. Лопез-Пинтора2.

1 Этот факт отмечен, например, в учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть. Тома 1−2» под редакцией Б. А. Страшуна (полные ссылки на неоднократно упоминаемые источники приведены в конце диссертации).

2 Lopez-Pintor, Rafael, Electoral Management Bodies as Instituions of Governance. New York: UNDP,.

2000.

Естественно, вопросы статуса избирательных комиссий в той или иной степени рассматриваются в учебниках и монографиях по избирательному праву России1.

В разные периоды российской истории наблюдалась разная интенсивность публикаций, связанных со статусом избирательных органов. Так, среди работ советского периода нам удалось найти только2 работу М.А.Постникова3, непосредственно связанную с обсуждением юридического статуса избирательных комиссий. Несколько работ появилось в «перестроечный» период4. Специальное внимание проблеме статуса избирательных комиссий уделено в книге А. В. Иванченко «Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика», выпущенной в 1996 году, а также в других работах этого же автора5. Рассмотрению проблемы правового статуса избирательных комиссий.

1 «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов"/ Отв. ред. Иванченко A.B.- «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов"/ Отв. ред. к.ю.н. А.А.ВешняковПостников А.Е. «Избирательное право России" — Катков Д. Б., Корчиго Е. В. «Избирательное право. Учебное пособие»;

2 Мы говорим лишь о работах, носящих исследовательский, научный характер. В советский период издавалось довольно много методических и пропагандистских работ, связанных с выборами, в частности, с избирательными комиссиями. Примеры таких работ мы приводим в § 2 первой главы. Заметим, что и в настоящее время существует довольно большое количество публикаций по избирательным технологиям, которые затрагивают вопросы, связанные с избирательным правом и с избирательными комиссиями.

3 См. Постников М. А. «Организация выборов как составная часть советской избирательной системы» // Учен. зап. Всесоюзного юрид. заоч. ин-та. Вып. IX: Вопросы советского финансового и государственного права/ Отв. ред. Е.А. РовинскийМ-во высш. и средн. спец. образования РСФСР, М. 1960, с.145−176.

4 В первую очередь необходимо назвать работу И. Бутко, М. Ставнийчук «Взгляд на комиссии: что было и что должно быть». В некоторой степени эту тему затрагивает работа К. А. Моралевой, Н. Н. Немичевой, А. Н. Шарова «Организационно-правовые проблемы совершенствования избирательной системы"//Вестник ЛГУ, сер.6,1988, вып.2 (№ 13).

5 См. «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов», тема 10- Иванченко A.B. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование деятельности // Реформа избирательной системы и Италии и России: опыт и перспективы. — М.: Ин-т государства и права РАН, 1995. — С. 119−134- Иванченко A.B. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование деятельности // Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы: Сборник статей и инициативный проект закона/ Отв. ред. В. И. Васильев, А.Е. ПостниковИн-т.

Продолжение сноски — на следующей странице. посвящена статья1 С. Д. Князева. В самое последнее время количество публикаций, посвященных статусу избирательных комиссий, резко возросло. Отметим известные нам работы В.В.Игнатенко2, Л. Д. Волковой и М.С.Матейковича3, В.Д.Мостовщикова4, ВАПолева5.

Следует также упомянуть работы А. С. Автономова и Ю. А. Веденеева, в которых статус избирательных комиссий рассматривается в более общем контексте «избирательной власти"6.

Однако, с нашей точки зрения, тема статуса избирательных комиссий не исчерпывается указанными выше источниками. В большинстве перечисленных работ подробно обсуждается статус избирательных комиссий только двух высших уровней — ЦИК РФ и комиссий субъектов РФ. Правовой статус этих комиссий определен в наибольшей степени. Но проблема правового статуса актуальна и для остальных четырех видов избирательных комиссий7 — окружных, территориальных, законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. — М.: «БЕК», 1995. — С. 16−31.

1 Князев С. Д. «Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития"//Журнал российского права № 10,1999, с.36−45.

2 Игнатенко В. В. «Правовые основы организации и деятельности участковых избирательных комиссий: Учебное пособие», Иркутск, 2003; Игнатенко В. В. «Участковая избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция. Учебное пособие», М.: РЦОИТ, 2003 — 128с.

3 Волкова Л. Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России: Автореф. дис.. кандюрид. наук. Тюмень, 2000; Волкова Л. Д., Матейкович М. С. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюмен. госуд. ун-та, 2002.

4 Мостовщиков В. Д. «Территориальная избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция"/Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, М., 2003. 249 с.

5 Полев В. А. К вопросу о независимости избирательных комиссий II Журнал о выборах. 2003.

2.

6 Веденеев Ю. А. «Избирательная власть: Исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления" — Автономов А. С. «Избирательная власть».

7 Наиболее отчетливо эта мысль выражена в недавно появившейся диссертации ЛДВолковой: см. автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России». комиссий муниципальных образований и участковых комиссий. Кроме того, она требует особо внимательного изучения в связи с принятием в 2002 году нового Закона о гарантиях и соответствующими изменениями правового статуса комиссий среднего и низшего звена.

Новизна диссертации, в первую очередь, состоит в том, что в ней рассмотрены проблемы статуса всех видов комиссий через призму нового избирательного закона и опыта работы автора в комиссиях среднего и низшего звена.

Наиболее существенными новыми положениями и выводами, выносимыми на защиту, являются следующие: формулировка основной проблемы законодательного определения статуса избирательных органов в период становления конституционного принципа «разделения властей" — исследование исторической эволюции правового статуса избирательных комиссий в Россиирассмотрение вопроса о содержании понятия «статус избирательных комиссий" — исследование системности, полноты и непротиворечивости действующего федерального законодательства о выборах в части, касающейся системы и статуса избирательных комиссийклассификации российских избирательных комиссий по различным признакамрассмотрение всех норм действующего Федерельного закона о гарантиях избирательных прав, определяющих правовой статус избирательных комиссийисследование ограничений, которые Конституция РФ накладывает на избирательное законодательство в части, касающейся статуса избирательных комиссий, в частности, — рассмотрение проблемы, связанной с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектамиисследование вопроса о наличии у избирательных комиссий признаков государственных или муниципальных органов, а также вопроса о совокупности избирательных комиссий как подсистеме государственных органов.

Действующие и утратившие силу российские и советские законы о выборах в части, регулирующей статус избирательных органов, являются документальной базой и правовой основой диссертации. В некоторых случаях мы обращаемся к избирательному законодательству субъектов Российской Федерации, а также к подзаконным актам, издаваемым федеральными органами власти, в первую очередь — к Постановлениям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Эмпирическую базу исследования образуют сведения из научной, публицистической и периодической литературы, касающиеся избирательной практики, а также опыт непосредственного участия автора в организации выборов в период 1989;2003 годов. Основные методы, использованные в диссертациисравнительное и логическое исследование источников права, анализ практики деятельности избирательных комиссий. Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы ученых в области теории государства и права, конституционного и избирательного права, в первую очередь, — С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Е. А. Постникова, Б. А. Страшуна, а также авторов двух учебников «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» под редакцией А. В. Иванченко и А. А. Вешнякова.

Заключение

.

Мы рассмотрели законодательные основы статуса избирательных комиссий в Российской Федерации и проблемы этого статуса, связанные как с изъянами законодательства, так и с практическими нарушениями правового статуса избирательных комиссий. На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

• законодательно закрепленное устройство избирательных органов в Российской Федерации не в полной мере отражает реальные механизмы организации и проведения выборов и в недостаточной степени способствует повышению эффективности и значимости института выборов;

• совершенствование избирательного законодательства, происходящее в нашей стране в последние полтора десятилетия, в недостаточной степени затронуло систему избирательных органов;

• часть функций избирательных комиссий традиционно берут на себя органы исполнительной власти, причем зачастую это происходит без ведома избирательных комиссий (другую часть функций — контроль за соблюдением избирательных прав — берут на себя штабы кандидатов и общественные организации, иногда вступая в конфликт с избирательными комиссиями).

• сложившаяся ситуация имеет как объективные, так и субъективные причины. К субъективным следует, в первую очередь, отнести отсутствие гражданского общества, глубоко укоренившиеся традиции организации выборов органами исполнительной власти. К объективным причинам можно отнести несовершенство избирательного законодательства в части, касающейся организации выборов.

• одним из недостатков российской концепции организации выборов является, с нашей точки зрения, совмещение избирательными комиссиями как административных, так и контрольных функций. Другим недостатком является избыточность и непрофессионализм системы избирательных.

I комиссий. Принципы формирования комиссий также могут быть усовершенствованы с целью повышения независимости комиссий;

• юридическая неопределенность статуса избирательных комиссий проявляется в практике проведения выборов. Будучи органами, которым по закону присущи властные функции, избирательные комиссиии (за исключением ЦИК РФ, комиссий субъектов Федерации и некоторых территориальных и муниципальных комиссий) формально не являются государственными или муниципальными органами. С другой стороны, они не являются и общественными организациями.

4 Недоопределенность статуса ведет к зависимости избирательных комиссий Ч! от органов исполнительной власти, что противоречит принципу разделения властей.

• дополнительные сложности при законодательном определении статуса избирательных комиссий возникают из-за нечеткого конституционного разделения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области избирательных прав граждан.

Исходя из проведенного в этой диссертации анализа, а также из опыта работы избирательных комиссий, можно предложить следующие рекомендации по совершенствованию системы организации и проведения выборов.

В условиях принятой конституционной концепции о том, что «свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа"1, при наличии в России большого количества административных единиц и органов власти представляется необходимым наличие профессиональных государственных органов, контролирующих организацию выборов и соблюдение избирательного законодательства. Такие государственные органы уже существуют — это ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации. Эти комиссии должны представлять собой независимые от других органов власти постоянно действующие государственные органы, состоящими из членов, назначаемых законодательным, а возможно, также и судебным органом власти. Основными принципами работы этих комиссий должны стать профессионализм и максимальная открытость. Как это ни парадоксально звучит, не следует ставить во главу угла принцип коллегиальности их работы. Представляется, что коллегиальность в этих органах можно свести к соруководству назначаемых формирующими органами лиц. Важно «вписать» эти органы в единую систему государственных органов, действующих на общих принципах государственной службы. При этом следует сохранить и усилить принципы открытости работы этих комиссий (члены с совещательным голосом, доступность и оперативность получения информации). С учетом действующего законодательства о политических партиях, в настоящее время уместно рассмотреть вопрос о вхождении в эти комиссии в качестве членов с совещательным голосом представителей всех политических партий1. Количество сотрудников аппарата этих комиссий должно зависеть от количества избирателей на подведомственной комиссии территории.

Территориальные2 избирательные комиссии должны представлять собой территориальные подразделения3 избирательных комиссий субъектов Федерации со всеми вытекающими отсюда последствиями. Это означает, что они являются территориальными подразделениями государственного органа, состоят из государственных служащих, назначаемых на должность комиссией субъекта Федерации. В каждом муниципальном образовании создается одна территориальная комиссия. Она исполняет полномочия комиссии муниципального образования (и окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления, если таковые предусмотрены законом). Естественно, что по количественному составу территориальные комиссии будут очень сильно различаться, поскольку муниципальные образования могут в сотни раз различаться по количеству избирателей. В исключительных случаях вся территориальная комиссия может состоять из одного служащего — уполномоченного по выборам, совмещающего в случае необходимости и функции системного администратора.

Наиболее радикальным предложением представляется отказ от окружны^ избирательных комиссий. Эти комиссии в принципе не могут быть постоянно действующими и в принципе не могут быть профессиональными организаторами выборов. Полномочия окружных избирательных комиссий по выборам в.

1 Напомним, что в соответсвии с п. 2 ст.37 ФЗ «О политических партиях» «политическая партия, не принимавшая участия в выборах в течение пяти лет подряд» подлежит ликвидации.

2 В этом абзаце речь идет об обычных территориальных комиссиях, а не о тех, которые создаются для проведения выборов вне России, а также на судах, полярных станциях (п. 8 ст.26 Закона о гарантиях). Такие комиссии лучше называть экстерриториальными, а поскольку они малочисленны, с их функциями вполне может справиться ЦИК РФ или комиссия субъекта Федерации.

3 Мы заранее отвергаем возражения, связанные с самостоятельностью местного самоуправления. Компетенция местного самоуправления не распространяется на вопросы регулирования и защиты прав и свобод граждан, к которым относятся также и избирательные права.

Государственную Думу следует передать комиссиям субъектов Федерации. Полномочия окружных комиссий по выборам в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации могут быть переданы либо комиссии субъекта Федерации, либо территориальным комиссиям в зависимости от местных условий, в первую очередь, от количественного состава законодательного (представительного) органа.

Естественно, что должны сохраниться участковые избирательные комиссии, однако принцип их формирования можно существенно изменить. Важно обеспечить квалифицированное руководство деятельностью участковой избирательной комиссии и полную открытость ее действий. Подбор руководителей участковых избирательных комиссий является важной задачей либо для комиссии субъекта Федерации, либо для территориальной комиссии. Руководителями участковых избирательных комиссий могут быть государственные или муниципальные служащие, прошедшие начальный курс теории и технологии избирательного процесса. Следует усилить реальную ответсвенность руководителей участковых избирательных комиссий.

При проведении предлагаемой реформы должны быть сохранены и даже расширены гарантии открытости и гласности работы комиссий всех уровней, возможности контроля за их действиями со стороны общественных объединений, в первую очередь — политических партий. Должны быть расширены возможности пресечения нарушений прав членов комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей.

Такая реформа позволит повысить ответственность и профессионализм организаторов выборов. Она более четко определит статус избирательных комиссий и поможет привести в соответствие избирательное право и практику проведения выборов.

Что касается полномочий избирательных комиссий, то следует подробнее определить функции комиссий отдельно по организации выборов, отдельно по контролю за соблюдением избирательного законодательства, а также дополнительно выделить просветительские функции комиссий. Вопросы организации выборов следует оставить за избирательными комиссиями верхних уровней, в исключительных случаях — за руководителями участковых комиссий, но при этом надо четче регламентировать взаимодействие между комиссиями и должностными лицами исполнительной власти. Обязанности комиссий по просвещению и информированию избирателей и организаторов выборов, с нашей точки зрения, надо увеличить. С целью повышения профессионального уровня организаторов выборов следует постоянно организовывать курсы повышения квалификации, а также проводить аттестацию организаторов выборов. При этом повышение квалификации должно включать не только вопросы избирательного законодательства, но и вопросы государственного и муниципального права, примеры из практики, а также повышение навыков использования новых технологий, в частности компьютерных. Просвещение избирателей не должно заключаться во внушении им утвернодения о важности выборов, а скорее должно быть направлено на увеличение информированности избирателей о кандидатах, о деятельности выборных лиц и органов.

Присутствующие в действующем законодательстве формулировки типа «комиссии осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должны быть уточнены. Следует более четко определить нарушения избирательного закона, которые обязана пресекать избирательная комиссия по собственной инициативе. Однако контрольная функция в избирательной кампании, в отличие от организаторской функции, не должна рассматриваться как исключительная прерогатива избирательных комиссий.

Несомненно, реформа системы организации выборов будет иметь очень ограниченный эффект без совершенствования других общественных и государственных институтов, в первую очередь — судебной системы.